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國有企業存在的原因

科斯在其著名論文《企業的性質》中認為:“企業的顯著特征就是替代價格機制”，“企業的出現主要是由于市場運行成本的存在”，“在企業外部，價格變化指導生產，這是通過市場上的一系列交易協調的。在企業內部，這些市場交易被取消，進行這些交易的復雜的市場結構被企業主—協調者取代，后者指導生產。”〔11〕即，科斯認為，企業④是市場的替代物，它是運用企業主的權威①來配置資源的經濟組織。科斯所認識和觀察的企業主要是“資本主義企業”〔12〕，即非國有企業。在市場經濟條件下，除了科斯所說的權威可以節約市場交易費用外，政府的行政決定也可以節約市場交易費用。科斯在另一篇著名論文《社會成本問題》中談到一廠商因煙塵污染了附近較多的從事各種活動的人，但是這些從事各種活動的人聯合起來與廠商進行交涉的交易費用較高，如果政府能夠代表他們與廠商交涉，那么就可以節約交易費用，他指出:“實際上，政府是一個超級企業(但不是一種非常特殊的企業)，因為它能通過行政決定影響生產要素的使用。”“政府有能力以低于私人組織的成本(或以沒有特別的政府力量存在的任何一定比例的成本)進行某些活動。”〔13〕科斯上述的開創性研究給予了我們有益的啟示，盡管他沒有對國有企業進行分析。借鑒科斯的分析思路，本文對國有企業加以系統分析，以期拓展對不同企業形式的認識。我們假定政府是“理性人”，其目標或效用是社會福利的最大化。雖然政府是由政府工作人員組成的，但是單個的政府工作人員與作為組織的政府其目標還是不完全一樣的。因此，我們不進一步地假定政府工作人員的目標或效用也是社會福利的最大化。政府工作人員的行為追求是由包括法律法規、政府管理和社會監督等條件約束下的個人效用的最大化。我們認為做出這樣的假定是合理的，因為管理學的研究表明，組織目標與組成這個組織的個人的目標往往存在沖突。對于國有企業而言，它既有基于合約的權威，也有來自于政府的行政權力。政府的意志對企業的影響通常有三種方式:一是通過立法的方式，譬如稅收法案;二是通過行政命令的方式，即行政權力的行使;三是通過與企業談判達成合約的方式。為了便于區分，我們把政府通過第一種方式對企業的影響力稱為政治權力，把第二種方式對企業的影響力稱為行政權力，把第三種方式對企業的影響力稱為政府權利(它是基于市場合約的權利)。如果政府針對所有企業或某一類企業普遍地施加穩定的影響力，那么運用政府政治權力的方式具有規模經濟效益。借鑒威廉姆森對合約關系治理的分析思路來分析政府與企業之間的關系〔14〕，可以得出如下的結論:如果政府只針對某個企業施加影響力，而且頻率較高、內容經常變化，那么使用政治權力的方式可能就不經濟了，因為立法的成本通常比較高，此時采用國有企業的形式，政府對國有企業直接施加行政權力，就可以節約成本;如果政府不是普遍地對所有企業或某一類企業施加影響力，而是針對某些或個別企業施加影響力，同時這種施加影響力的頻率較低，那么采用第三種方式，即政府權利的方式可能是經濟的，因為建立國有企業是需要花費較大固定成本的，政府較少地使用行政權力則不足以攤薄這些成本，換言之不具有規模經濟。普遍性或專用性、施加影響力的頻率、不確定性等要素對政府采用哪種形式對企業施加影響力具有重要影響。假設為了達到政府的目的，政府可以選擇上述三種方式之一，并假設政府政治權力的成本為CA，行政權力的成本為CB，政府權利的成本為CC。CA包括立法的成本、監督企業執行法律法規的成本、企業不執行法律法規將采用懲罰措施的成本等。CB包括設立國有企業的成本、運營國有企業的成本、國有企業破產的成本等。CC包括政府搜尋交易對象的成本、談判的成本、簽約的成本、監督企業執行合約的成本以及因合約的不完全性而討價還價的成本和對企業違約加以懲罰的成本等。就CA而言，立法的成本通常都是很高的，權力高度集中的國家相對于三權分立的國家成本要低一些，但前者通常執法的成本比后者更高，因為權力高度集中的國家，行政權力通常都非常強大，人們都習慣了行政權力的力量，法律意識相對要淡薄一些，對法律法規賦予的權力不是很積極地去主張，因為主張法律法規賦予的權力的成本相對也比較高。因此，在行政權力高度集中、人們的法律意識不是很強的國家，政府采用政治權力的方式達到目的的成本通常會比較高，效果也不會十分理想。譬如2010年6月4日中國人力資源與社會保障部、中華全國總工會、中國企業聯合會、中國企業家協會聯合下發了《關于深入推進集體合同制度實施彩虹計劃》文件，但不少非國有企業，特別是一些外商投資企業遲遲不愿執行，而國有企業則在政府行政權力的推動下相對來說執行得比較好。因此，一國的法律意識也是影響政府采用哪種方式對企業施加影響力的一個重要因素。就CB而言，主要包括如下內容。CB1為確定設立國有企業的論證、立項、審批、投資籌建①的成本。CB2為國有企業運營的成本，它包括如下基本內容:CB21，它是國有企業非獨立性成本。如果國有企業不直接承擔非經濟任務，那么它作為一個市場主體，從經濟效率角度而言，與非國有企業比較，效率孰高孰低難以定論。但是如果承擔非經濟任務，那么國有企業必然要受到政府的影響，國有企業就會在一定程度上失去作為市場主體的獨立性，從而會對其運營效率產生影響。CB22可以看成負成本，國有企業可以利用政府的作用節約交易費用。譬如國有企業因擴大生產規模欲征用國有土地或集體所有的土地，如果像非國有企業那樣與政府或集體土地所有者談判來征用土地可能交易費用十分高昂，但是如果由政府出面，通過“行政權力”就比較容易達到目的。類似地，如果國有企業資金短缺需要融資，此時政府出面到國有金融機構去融資就比較容易辦到，即使到非國有金融機構去融資，有政府做“抵押”也相對容易達到目的，而非國有企業融資就很困難。CB23是政府官員濫用行政權力的成本。如果缺乏制度規范以及少數政府工作人員自律性較差，那么這些少數政府工作人員可能會隨心所欲地對國有企業強加成本。特別地，一些官員利用職權在國有企業搞腐敗。由于國有企業的管理者由政府任命，加之國有企業因目標的多元化而使考核的有效性受到影響，從而使政府對國有企業管理者的任命帶有一定的主觀性，因此管理者與政府官員關系的好壞與自身的利益密切相關，這就使得國有企業的管理者會順從政府官員的意志，給政府官員腐敗的機會，國有企業的利益可能因此受到損害。CB24是國有企業市場替代過度的成本。譬如一些國有企業利用與政府的特殊關系，低成本甚至零成本地使用稀缺經濟資源，同時又不能以最經濟的方式使用這些資源，導致稀缺經濟資源生產效率的損失。還有一些國有企業通過政府或通過法律、法規賦予的特殊權力排斥、限制競爭對手，迫使非國有企業退出相關領域，從而謀取壟斷地位，損害社會福利。CB25是國有企業考核管理的成本。它包括考核管理的直接成本和間接成本。直接成本是政府對國有企業經營管理情況加以考核所花費的成本，間接成本是指難以準確考核所帶來的成本。由于國有企業不但肩負經濟任務，同時還要承擔政府賦予的政治或社會任務，即國有企業具有多目標追求。根據霍姆斯特羅姆和米爾格羅姆的研究，如果一個人同時承擔多項工作，并且這多項工作考核量化的難易程度不同，那么被考核人將會把更多的精力投放到易于考核的工作中去，從而變成逐底競爭(racetothebottom)。〔15〕極端情況下，如果一項工作易于量化，另一項工作無法量化，那么被考核人將會把全部的精力都投放到易于量化的工作中而置無法量化的工作于不顧。〔16〕因此，如果國有企業承擔的政府賦予的政治或社會任務難以量化，那么就會給客觀和科學地考核國有企業經營者的工作績效帶來困難。實踐證明，監督和激勵體系的有效性主要取決于評估體系的有效性，評估體系缺乏效率，那么即使法制或規章制度再健全，其作用也將是非常有限的。〔17〕由考核困難帶來的成本表現在由考核不科學從而導致激勵有效性降低，進而使企業效率降低。另一方面，由于考核的準確性較差，也給國有企業的經營管理者實施道德風險提供了客觀條件〔18〕，這也會給國有企業增加成本。CB26是政府目標與市場目標相沖突的成本。政府目標有些是經濟性的，有些是社會性或政治性的，要實現這些非市場目標必然要占用一定的企業資源并分散管理者和員工一定的精力和時間。由分工原理可知，一個人同時完成兩道工序的效率要低于由分工加總的效率。而國有企業卻必須同時既要實現政府的非市場目標，又要實現市場目標，因此其效率必然會受到影響。CB27是政府政策經常變化引起的成本。政策和制度需要一定的穩定性才能形成穩定的預期，提高行為的效率。〔19〕但政府的政策可能會因國內外各種因素的影響而發生變化，也可能因政府領導人的變更而發生改變，它不像企業追求經濟效率那樣的目標來得穩定，因此政府政策的經常變化可能會使企業行為變得紊亂，影響企業目標的實現。CB28是國有企業管理人才缺乏的成本。由于國有企業既具有政府性質，又具有營利性企業的性質。因此，國有企業的管理者必須同時具有政治家才能和企業家才能，是一種懂政治的企業家和懂經營的政治家。僅懂政治或僅懂經營，都不可能勝任國有企業管理者的重任。〔20〕作為政治家，在知識上，他不僅要通曉國家的法律法規，而且還需要掌握政府的政策導向和社會民眾對國有企業的訴求;另一方面，在道德品質上，他不能是“經濟人”而應當是超越個人利益和企業局部利益以實現社會整體利益的“強互惠人”。〔21〕但是作為一名企業經營管理者，又不可能不立足于本企業、為本企業的利益而工作，而且企業的局部利益與社會的整體利益并不總是一致的，這樣就容易導致利益目標的沖突。要實現社會整體利益與企業局部利益的平衡并非易事。因此，這種管理人才是十分稀缺的。大量的國有企業會因為缺乏合格的管理人才而不能很好地實現政府賦予國有企業的目標。CB3是國有企業運營失敗而被迫破產的成本。破產以后要進行資產清理、評估、處理，對員工進行安置等，這些費用通常都比較高。因此，CB=CB1∑8i=1CB2i+CB3。就CC而言，為了實現政府目標，首先要搜尋合約目標企業，然后與該企業進行談判、簽約，最后還需要監督合約的執行，這些都需要花費較多的費用。在合約履行的過程中，因為合約的不完全性，可能還會再談判、簽約，可能還會造成企業由事前的競爭變為事后的壟斷而帶來的“敲竹杠”成本。〔22〕如果再談判不成功，那么可能還要訴諸法院，或許還有可能導致開始簽署的合約不能繼續履行從而造成“專用性投資損失的成本”。如果某個政府官員代表政府做出決策把國有資本投資于某個企業卻不能達到理想效果，那么他就可能面臨這種投資失敗的政治風險。這可以解釋2008年發端于美國的世界性經濟危機以來中國政府起動4萬億投資救市資金大都被投向了國有企業的現象。政府作為一個理性的決策者，其決策行為符合以下規律:1．當CA=Min{CA，CB，CC}時，將選擇政治權力的方式;2．當CB=Min{CA，CB，CC}時，將選擇舉辦國有企業的方式;3．當CC=Min{CA，CB，CC}時，將選擇政府權利的方式;4．當CB=CA=CC，或CB=CA＜CC時，或CB=CC＜CA時，從經濟學角度而言，選擇國有企業或不選擇國有企業都是合理的。此時，文化傳統、意識形態等因素就會對政府決策產生影響。一般而言，實行社會主義制度的國家，或具有社會主義意識傾向的政黨執政，會選擇國有企業;而實行資本主義制度的國家，或信奉新自由主義意識的政黨執政，會選擇政治權力或政府權利的方式。因此，那種認為設立國有企業與一國的政治制度無關的說法是不正確的;同時，那種認為國有企業的設立完全取決于一國的政治制度的說法也是不正確的。

國有企業的規模和范圍的決定機制

根據上文關于國有企業存在原因的分析，我們可以得到國有企業的規模和范圍的決定機制。在一國政府集權程度下降，老百姓法制意識不斷增強的條件下，CA會不斷下降，當CA=Min{CA，CB，CC}或CA=Min{CA，CB2，CC}時，國有企業的范圍會不斷縮小，反之則會擴大。如果立法的成本降低，那么CA就會下降，從而使得政府使用國有企業制度的概率下降，國有企業的規模和范圍都會縮小。當一國不再堅持社會主義制度而是實行資本主義制度時，國有企業的范圍會不斷縮小。譬如俄羅斯和東歐一些國家由實行社會主義制度轉變為實行資本主義制度后，國有企業的數量顯著減少。相反，西方一些具有社會主義傾向的政黨上臺執政后，該國國有企業的數量明顯增加。〔23〕如果一國政治民主，政府清廉，那么政府投資于非國有企業失敗的政治風險就會降低，這意味著CC將會降低，這將會降低政府投資國有企業的概率，提高投資非國有企業的可能性，因而會在一定程度上導致國有企業規模的縮小。當一國非國有企業的社會責任意識不斷增強，由國有企業來完成政府的社會目標變得不再具有比較優勢時，即CC降低了，使得CB＞CC或CC＜CB2，那么國有企業的規模和范圍就會縮小。譬如日本的大型非國有企業能夠較好地與政府密切配合，能夠站在政府的立場上接受政府投資來完成一些具有較強社會效益的任務，因而日本的國有企業不但數量不多而且與非國有企業相比規模也不大。〔24〕中國目前非國有企業與國有企業在社會責任意識方面還有較大的差距〔25〕，這也是中國國有企業數量較多的原因之一。當一國交易費用因制度和技術等原因而顯著降低時，譬如政府規制非國有企業的能力提高就會使得CC下降，從而使得CB＞CC或CC＜CB2，此時政府許多本該由國有企業承擔的任務會轉向非國有企業，此時國有企業的規模會不斷縮小。這部分地解釋了法制較為健全、技術較為先進的某些西方發達國家，許多公共設施的建設和公共服務多采用外包形式而不是僅僅依靠國有企業來完成的現象。在其他條件不變的情況下，如果政府官員變得更加清正廉潔，那么就會不斷降低，從而使國有企業的規模擴大。這可以部分地解釋新加坡國有企業不斷發展壯大的現象。〔26〕在其他條件不變的情況下，如果既懂經營管理，又具有較高的社會責任感的企業家越多，那么CB2可供政府選擇做國有企業管理者的人數就會越多，這樣CB2就會不斷降低，從而使國有企業的規模擴大。新加坡國有企業的發展壯大與其政府廣泛地從具有社會責任感的成功非國有企業家中選取國有企業的經營者有密切關系。〔27〕在其他條件不變的情況下，如果政府對國有企業管理者的考核制度更加規范、考核技術更臻成熟，那么CB2就會不斷降低，從而使國有企業的規模擴大。在其他條件不變的情況下，如果能夠做到政企適度地分開，從而增強國有企業的市場獨立性，那么CB2就會不斷降低，從而使國有企業的規模擴大。如果政府干預經濟社會的意識比較強烈，或者由于路徑依賴，政府有干預經濟社會的傳統，特別地，如果政府有依靠國有企業辦事的傳統和習慣，那么政府通過國有企業實現其愿望的可能性就比較大，國有企業的規模和范圍就會比較大;反之，則比較小。如果社會各項事業蒸蒸日上，處于良性運行狀態，譬如勞動者處于充分就業狀態，物價水平適中，經濟增長適度，社會穩定，無外來侵略之憂，等等，那么需要政府利用國有企業來實現其社會目的的可能性就會降低，因而國有企業的范圍就會縮小;反之則會擴大。譬如一次、二次世界大戰期間和經濟危機期間，西方社會都不同程度地掀起了非國有企業國有化的浪潮，而在和平時期和經濟繁榮時期，則國有企業紛紛私有化。〔28〕

對一些現象的進一步解釋

通過上文的分析，我們可知，作為“理性人”的政府，是否采用國有企業來實現其目標主要取決于交易成本的大小。運用上述理論，我們對以下現象做出解釋。現象1:2009年國家對山西小煤窯進行治理整頓，不少小煤窯被國有化了，部分人認為這是“國進民退”的典型表現。對此，我們認為產生這種現象的原因，一是政府對眾多小企業的管理能力不足、制度不健全造成的;二是意識形態因素在一定程度上起了作用。2009年以前，山西存在大量的小煤窯，由于政府缺乏有效的規制和監管，這些小煤窯私采亂挖現象特別嚴重，不但大量的煤炭資源被浪費，而且這些小煤窯主為了追求利潤的最大化不愿意對生產安全設施進行投資，結果雖然誕生了一個個百萬、千萬甚至億萬富翁，但是卻頻頻出現重大甚至特大安全事故〔29〕，正是在這樣的背景下政府把這些小煤窯收歸國有。收歸國有不是必然的選擇，可以對這些小煤窯進行治理整頓，通過關閉和合并相結合的方式提高煤窯的經營規模，這既可獲得規模經濟，也可以減少政府管制的成本。另外，如果人們對國有財富大量流失、對短時期內出現大量富翁的現象難以接受，也可以采取收取較高的資源稅的方式把財富收歸國有，使私營企業主獲得一個人們可以接受的收益。當然收歸國有也是選項之一。一方面，政府的規制能力很難在短時期內得到提高，私營業主的社會責任意識和法治意識在短時期內也很難得到提高，即使實行較高的資源稅，也不排除大量的偷稅漏稅現象，而要杜絕這種現象，政府可能要花費較高的監管成本。類似的現象也存在于其它具有巨額壟斷收益的行業。對于競爭性行業，通常認為私人經營會比政府經營有更高的經濟效率，但對于一個壟斷性行業而言，由政府經營的效率高還是由私人經營的效率高，這是一個至今沒有得到論證的問題。從理論上至今經濟學家們不能證明壟斷性國有企業的效率一定會比壟斷性非國有企業的效率低，反之亦然。從實踐經驗來看，既有壟斷性國有企業的效率高于壟斷性非國有企業的例子，也有相反的情況。譬如韓國的國有鋼鐵企業就比很多美國的非國有企業同行還有效率，美國的社會保險基金項目的交易費用比任何一家非國有企業都低很多;〔30〕南非對國有的電信企業實施了完全的民營化，結果非國有企業利用其壟斷地位阻礙競爭，從而使電信績效更差。〔31〕既然壟斷行業的效率高低難以定論，那么高額的壟斷利潤應當歸于國家還是歸于私人，這就取決于政府與非國有企業之間的博弈了。現在，發達的西方資本主義國家大都奉行所謂政府不與民爭利的理念，有較大壟斷性收益的行業大都由非國有企業去經營，政府加以規制，當然巨額的壟斷收益可能為少數資本家所有。而社會主義國家卻大都由國有企業經營，因為高額壟斷利潤收歸國有，通過轉移支付可以使更多的百姓受益，有利于實現社會公平，同時也有利于減輕競爭性行業的稅收負擔。〔32〕當然，如果對政府缺乏有效的監管，豐厚的利潤就會成為腐敗的溫床，上述效果就會大打折扣。國內外廣泛關注的對“國進民退”問題的大討論，其深層次原因就是人們對具有較大收益的壟斷性行業國有化的政府動機持有疑慮。如果能夠實現社會公平，降低競爭性行業的稅負，那么這種國有化肯定會得到社會大多數人士的贊同;如果這個目的不能實現，基尼系數不斷提高，競爭性行業稅負不斷增加，那么人們就有理由對這一做法表示懷疑和不滿。現象2:中國的自然壟斷行業，國有企業的比例較高，而發達的市場經濟國家，國有企業的比例較低。對此，我們認為，如果自然壟斷行業采取非國有企業經營的方式，那么由于現階段非國有企業的社會責任意識較為淡薄，對經濟利益的追求較為強烈，政府與非國有企業的交易成本會很高。又由于政府規制能力不強，從而提高了政府與非國有企業的交易成本。因此，提高非國有企業的社會責任意識以及政府規制非國有企業的能力，將會有助于減少自然壟斷行業里國有企業的比例。現象3:在中國一些競爭性領域仍然存在不少國有企業，而發達市場經濟國家則幾乎沒有。有些行業或企業既能產生較大的經濟收益，又具有較大的社會效益，譬如戰略性新興產業和國民經濟的支柱產業。這些產業具有較大的發展前景，對整個國民經濟的長期發展具有較強的帶動作用，其經濟收益和社會效益都非常明顯。這些產業大都處于競爭性領域，其競爭對手主要來自國外。面對來自國外的強大競爭對手，如果不能在競爭中取勝，就會在競爭中被淘汰，甚至危及民族產業的發展。在這種情況下，很多國家的政府都會給予各種經濟資助。但政府的經濟資助比政府直接對國有企業的資助力度要小得多。一方面，如果這些企業屬于國有企業，那么政府的研發支持力度是很大的，這種支持有經濟上的，也包括人才上的，政府還承擔了幾乎全部的研發風險，因而其成功的概率更高，發展的潛力更大;另一方面，研發成功后的科研成果可以迅速地向相關產業外溢，其帶動作用十分明顯;這些國有企業還有一個優勢，即它可以通過政府節約大量的交易成本CB22。如果這些企業是非國有企業，盡管可以得到政府的科研資助，但科研成果的產權卻不能完全屬于國家，科研成果向相關產業的外溢便受到一定程度的限制。因此，經濟收益大、社會效益高的企業，如果國有化并能夠有效地降低CB2，那么與非國有企業相比，其對社會福利的增進作用會具有更高的比較優勢。為了發揮非國有企業對經濟收益敏感性好的特點，可以考慮把這些企業辦成國有股份制企業，這樣就能夠兼顧經濟利益和社會效益。中共十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》指出:“國有經濟需要控制的行業和領域主要包括:涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業。”其中支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業就屬于既有經濟收益又有社會效益的處于競爭性領域的國有企業。如果處于競爭性領域的某個企業只具有經濟收益，而社會效益不高，那么由于競爭性領域的國有企業的經濟效率通常低于非國有企業，因此這類國有企業便很難生存。因此，國有企業不會從所有競爭性領域退出，也不會占領所有的競爭性領域。

政府欲通過企業實現經濟或社會目標可以有三種途徑:一是通過立法的形式來規范企業的行為;二是直接舉辦國有企業，通過行政命令指揮國有企業;三是與非國有企業談判達成合約，借助合約來實現政府目標。每一種途徑其成本存在差異，當第二種形式的成本低于第一種和第三種形式時，國有企業就出現了。當增加一項政府任務時，如果由第二種形式來完成的成本低于其他兩種時，國有企業的規模就會擴大;當已有的國有企業的工作可以由成本更低的第一種形式或第三種形式來完成的時候，國有企業的規模就會縮小。如果政府的目標函數里的變量越來越多，政府介入經濟社會的愿望越來越大，那么通過組建更多的國有企業的可能性就越大，國有企業的范圍就會變得更大，反之就會更小。具有高額壟斷利潤的行業，意識形態傾向對其歸屬國有還是私有會有較大的影響。在社會主義國家，這些行業大都會由國有企業經營;在資本主義國家，則會由非國有企業經營。影響國有企業性質的因素，包括一國的政權組織形式、國家的意識形態、法制健全程度、民眾的法制意識、非國有企業的社會責任感、具有社會責任感的企業家數量、企業管理水平、交易成本、經濟社會的發展狀況，甚至國際形勢等。在市場經濟條件下，任何國家都不可能沒有國有企業，也不可能只有國有企業而沒有非國有企業;一國的國有企業的數量、規模和范圍會隨經濟社會環境的變化而變化，可能增加，也可能會減少，只增加不減少或只減少不增加都是不正常的。國有企業與非國有企業既具有互補性，也具有競爭性。人為地排斥國有企業或非國有企業都是不理性的行為。上述研究結論的政策意義是不言而喻的。加強法制建設，提高政府管理經濟社會的能力，加強公務員隊伍建設，提高反腐倡廉的力度，培育公民的法治意識和社會責任意識，都有助于減少相關的交易成本，提高社會福利水平。研究國有企業的性質，有助于我們把握國有企業促進經濟社會發展的基本規律，從而使我們更加理性地制定各種制度，更加高效地配置稀缺的經濟和社會資源，促進經濟社會健康、穩定、可持續地發展。

本文作者：程承坪工作單位：武漢大學經濟與管理學院