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一、地方政府創新農村管理體制的幾個發展階段。

從嚴格的意義上講，在改革開放初期，開展農村管理體制創新的地區較少。究其原因，是因為政府改革的重點在經濟體制領域，“鄉政村治”體制也剛創立，還有待于鞏固和繼續完善。但是，隨著經濟體制改革的深入和市場經濟體制的逐步建立，傳統農村管理體制越來越難以適應形勢發展的需要，在中央政府未有余力顧及農村管理體制之時，部分地方政府開始主動進行農村管理體制創新。此后在不同時期，先行創新地區影響帶動了其他地區的體制創新，然后是自下而上，逐漸在中央政府層面形成影響，最后促成了中央政府從整體層面出臺政策法規措施，促進了農村管理體制創新的深入發展。從各地創新實踐來看，農村管理體制創新發展歷程大致可分為三個階段：

第一階段，20世紀80年代后期至90年代：圍繞發展經濟和解決農村“有人辦事、有錢辦事”，調整村級組織架構，農村管理體制創新開始出現。這一時期，國家以經濟建設為中心，推行農村家庭聯產承包責任制，農業生產發展迅速，農民收入增加。本時期政府創新農村管理體制，重點是加強村級組織建設和發展農村集體經濟。同志指出：“加強農村基層組織建設，壯大集體經濟實力，是做好農村管理工作的重要基礎。關鍵要做到兩條：一條是有人辦事，一條是有錢辦事。有人辦事，就是要把村黨支部和村委會班子建設好；有錢辦事，就是村級集體經濟要有一定的實力。”如80年代末改革開放先行地區廣東省創新農村管理體制，在鄉鎮政府下設派出機構－－農村管理區辦事處，統籌農村管理事務，理順管理、貼近自治，發展農村集體經濟，推動了農村社會經濟的快速發展。“1988年至1998年廣東農村管理區辦事體制實施的10年，正是廣東農村工業化和城市化突飛猛進的10年，表明了農村管理區辦事體制適用于廣東實際的合理性，促進了廣東農村工業化、城市化以及農村福利共同體的建構。”為適應現代農業規模經營的發展趨勢，廣大農民對集中土地規模經營的呼聲越來越高，出現了農村股份合作制的新方式。總的來看，由于政府專注于經濟發展，本時期農村管理體制創新不多，有的地方創新雖取得成效但未得到中央政府的認可和推廣，影響只局限于本地區內。

第二階段，2001———2008年左右：地方政府創新農村管理體制的全面啟動，建立適應城市化現代化發展的新體制。隨著社會主義市場經濟的快速發展和城市化進程的加快，我國進入了一個新的發展時期，農村社會的結構和形態等方面都發生了巨大變化，但農村在經濟、社會管理和城鄉建設等方面，仍存在滯后于改革形勢、滯后于市場經濟發展、滯后于城市化進程等問題，特別是城鄉二元體制造成的制度約束仍然存在，城鄉差距呈現逐步擴大之勢。因此，建立起適應城市化現代化發展的農村管理新體制，成為地方政府迫在眉睫的重大任務。本時期，地方政府結合本地實際，充分發揮探索創新精神，從多個方向對農村管理體制進行了改革探索創新，主要有三條改革路徑：第一條是城市化創新路徑。農村管理體制創新以農村城市化為目標，朝著加快農村管理體制向城市管理體制的轉變開展體制創新，具體表現為加大農村區域重組合并、加快“村改居”等。全國城市化發展較快地區均開展了不同模式的“村改居”和農村管理體制創新。第二條是內部管理制度創新路徑。農村管理體制創新方向，是著重對農村內部的集體經濟管理制度和財務管理制度進行創新，確保農村社會經濟的穩定和健康有序發展，同時也促進了政府職能的轉變，這方面以廣東省佛山市引進農村財務第三方管理建立新型農村財務管理制度為典型代表。第三條是農村社區建設創新路徑。通過對農村管理體制進行社區化系統的改革和創新，建立起新型農村社區管理體制，具體內容有建立農村社區體制、政府公共服務延伸到村居、完善社會管理、建立社區多元治理結構、提升農村社區服務和加大基礎設施建設，建立起現代農村社區新型管理體制。至2010年底，已有7個省份的27個縣（市、區）被民政部命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。經過多年的不斷探索創新，全國眾多地區逐步建立起了適應現代化大城市發展的農村管理新體制。

第三階段，2009年至今：地方政府創新農村管理體制的繼續深入。進入21世紀，各地紛紛對農村管理體制進行了改革創新，隨著改革的不斷深入，逐漸暴露出一些農村管理體制深層次的矛盾和問題。村級組織長期以來“三套班子、一套人馬”的管理模式，集“基層自治、經濟管理、公共管理和服務”于一體的農村管理體制，既不利于農村公共事務規范化和專業化管理，又不利于化解農村矛盾，已越來越凸顯其局限性和弊端，成為新時期農村體制創新的矛盾問題交織焦點。為了適應新形勢發展的需要，各地結合實際情況，對農村管理體制進行了從混合型體制到分離型體制的創新探索，逐漸形成了各具特色的分離型農村管理新體制。一是廣東順德“政社分離”模式（2009年），著重探索了政府行政管理與農村自治事務的分離；二是廣東南海“政經分離”模式（2011年），探索了村民自治組織與集體經濟組織的分離。從以上改革開放以來各個時期各地創新農村管理體制的發展歷程可以看出，農村管理體制創新的逐步深入是新時期以來中國傳統農村管理體制轉軌和社會轉型的綜合性產物。農村管理體制創新從體制崩潰后的逐漸恢復，到注重組織建設和發展集體經濟，再到逐漸探索體制轉軌，進而明確改革方向，而后攻堅克難繼續推進，經歷了一個由淺入深、由量變到質變、由解決實際問題到逐漸明確創新方向、由單純組織機構調整到綜合配套推進的創新發展過程。這種發展趨勢也說明，農村管理體制創新改革已開始進入關鍵期，矛盾和阻力會越來越大，需要加大力度解決重點難點問題，繼續開展探索創新，最終建立起適應社會主義市場經濟的農村管理新體制。

二、地方政府創新農村管理體制的主要內容

地方政府創新農村管理體制的內容，雖然具有時間差異性、對象差異性和地方差異性，但總的目標，都是圍繞著中央提出的“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，完善基層社會管理服務，建設中國特色社會主義社會管理體系”和“統籌城鄉發展，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，建立起適應工業化城市化現代化發展的新型農村管理體制。通過對轉型期各地各級政府農村管理體制創新實踐的總結，我們概括農村管理體制創新主要有七個方面內容，這幾個方面內容并不是完全分離獨立的，而是存在著較為緊密的聯系，實行內容分類是為了論述上的方便，如實行村改居推動農村管理體制轉型，其中就包含有轉變村級組織職能、改革村級集體資產的管理運作和改革農村財政投入機制等內容，開展農村社區建設也與推進政府公共服務均等化、創新農村多元治理結構密不可分，它們共同構成了農村管理體制創新的主體內容。茲具體分述如下。

1、實行“村改居”。“村改居”是地方政府為推進農村城市化而實行的將村委會改為居委會，以及圍繞“村改居”進行的村級組織管理架構設置、職能轉變、政府財政投入政策、農民集體用地轉國有地政策、戶口政策和合并村政策等一系列政策創新的過程，是農村管理體制向城市管理體制轉型的具體實現。“村改居”的創新路徑，是地方政府以農村城市化為目標，朝著加快農村管理體制向城市管理體制的轉變開展體制創新，其目標是試圖突破城鄉二元分離體制，實現城鄉一體化。“村改居”后，大多數“村改居”社區的管理體制既區別于典型的農村管理體制，也區別于純城市社區管理體制，處于村委會向城市社區居委會的一種過渡形態，仍具有濃重的農村管理色彩。“目前多數村改居社區仍按照原來村委會管理模式進行管理，只是牌子從村委會換成了居委會，社區管理運行體制和組織架構沒有完成相應的轉換。”因此，地方政府實行“村改居”仍然屬于農村管理體制改革的范圍。由于“村改居”政策涉及面廣、利益牽動多、改革難度大，必須在政府、村級組織和村民之間取得最佳平衡，其政策創新在農村管理體制創新中數量最多，所占比重最大，所以，“村改居”是農村管理體制創新的重要內容。

2、轉變村級組織管理職能。隨著工業化城市化的快速發展和國家出臺取消農業稅政策，村級組織的工作任務發生了重大轉變，農村行政管理和社會管理事務工作量日益加大，農村村民對政府公共服務和公共產品的需求增加，農村村級組織的管理職能轉變成為體制創新的重點內容。在廣大農村，村級組織的職能開始出現了轉變，“以工業反哺農業并取消農業稅為轉折點，政府在農村地區的政策指向和目標要求發生了劇烈的變化，村級組織的職能也由協助政府汲取資源和管制向為農戶提供服務轉變。”而在經濟發達地區，地方政府則將創新村級組織職能設置作為建立新型體制的重要內容，對村委會實行政企分開、政資分離，規定村委會的主要職責是履行村民自治范圍內的事項和協助鎮政府從事社會行政管理工作，辦理轄區內公共事務和公益事業，提供社區服務，指導股份合作社工作，不能直接參與任何經濟經營活動，逐步實現了從以往的重發展經濟重行政管理到管理與服務并重的職能性轉變。在此基礎上，各地繼續深入探索將混合型管理體制改為分離型管理體制，如廣東南海探索實行“政經分離”，將村委會與村集體經濟組織分離開來，弱化村委會對集體經濟組織的領導及村委會的經濟職能，村委會的主要職能轉為社會管理和社區服務，村主要領導不再手握經濟支配權力，村集體經濟組織獲得了“獨立”，為農村管理體制徹底轉變為城市管理體制打下了初步基礎。

3、創新農村集體經濟管理體制。在整個農村管理體制轉軌過程中，農村集體經濟的管理與轉型也是體制創新的重要內容，關系到在農村管理體制改革過程中農民權益的保障。農村集體經濟管理體制的創新有兩部分內容：其一是探索更加有效的農村集體財務管理體制，引入社會中介組織規范農村財務管理工作。社會中介組織,一般來講就是獨立于政府之外的社會組織,它依照國家的法律和法規成立并運行,以公平、公正為宗旨,在國家(政府)與社會之間發揮功能傳遞作用,在市場主體之間發揮服務紐帶作用。社會中介組織不從屬于政府,政府也不能干預社會中介組織的活動,社會中介組織具有典型的中立性、公正性、權威性。如何利用社會中介組織具有中立性、公正性和權威性的特點，充分發揮社會中介組織在國家政府與社會之間的功能傳遞作用，適應現代化城市化發展的新形勢，完善對農村基層社會有關事務的有效管理，有關地區在這方面作出了十分可貴的探索創新。如廣東省佛山市引入“第三方”（即有資質的社會中介組織）進行管理，從根本上使農村財務管理更加規范，更好地消除因農村財務管理不規范而引發的社會不穩定因素。其二是改革村級集體資產的管理和運作，為推進村改居和體制轉型準備條件。如探索農村集體經濟組織（經濟社或股份合作社）按《公司法》轉制為股份制公司，工商登記領取執照后照章繳納營業稅所得稅，作為市場正式主體，參與正常的市場競爭；探索成立村級集體資產辦公室對村級集體資產進行管理和運營，資產管理辦收益扣除必要的管理費用開支外，主要用于當地社區公共福利事業等費用開支；探索實行固化股權量化資產，將農村股份合作社的股份分為集體股和個人股，集體股及其收益留作集體積累，用于村公共事務和福利事業開支，試圖解決農村集體資產產權主體不明確、產權關系不明晰、產權制度安排社區封閉性等問題。

4、推進農村社區建設。美國經濟學家劉易斯提出了二元經濟結構理論，認為社會經濟的發展都要經歷從落后的一元農村經濟結構到工農并存的二元經濟結構，然后隨著農業人口不斷地從農村流向城市，轉到勞動生產率較高的現代工業，最后才能實現工農業的均衡發展，形成一元經濟結構。但由于我國社會結構顯著的二元化特征，城鄉發展始終存在過大差距，在農村龐大人口結構和生產力落后的情況下，全面實現農村城市化，實現城鄉一元化管理，從客觀來講并不現實。因此，開展農村社區建設，實行農村社區管理，促進社區政治、經濟、文化、環境協調和健康發展，不斷提高社區成員生活水平和生活質量，就成為統籌城鄉發展的現實道路選擇。建立健全新型農村社區管理和服務體制，是農村管理體制創新的重要目標。黨的十六屆六中全會提出了“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的要求，將農村社區建設作為今后一個時期的重點工程。民政部2006年9月下發通知，要求在有條件的地區開展農村社區建設的探索和試點工作，2007年下發《全國農村社區建設實驗縣（市、區）工作實施方案》，2009年3月開始開展“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動。至2011年9月，全國共有86個縣（市、區）被命名為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。在建立適應現代化城市化發展農村管理新體制的探索中，農村社區建設走的是一條與農村城市化完全不同的路線，它把農村（行政村或自然村落）看成是一個社區，通過開展農村社區建設，讓農村居民擁有均等化的公共基礎設施和公共服務，享受與城市同質化的生活條件和各方面平等的權利。農村社區建設在農村管理體制創新上帶來的最大變革，是在村級設立了一個上可以承接政府公共管理和服務、下可以直接服務村民的社區服務中心制度平臺，這就改變了原來農村黨支部、村委會和集體經濟組織三駕馬車的組織格局，創設了新型農村管理體制組織架構。如2009年在“農村社區建設實驗全覆蓋”創建活動中，江蘇省張家港市采用“一村一社區”模式，在175個建制村全部建立了社區公共服務中心，形成了農村社區管理體制的新格局。從2008年起，廣東省中山市率先探索“2+8+N”的農村社區建設模式，將政府公共服務、文化體育等設施延伸至農村社區，創新農村社區管理新模式。

5、創新農村多元治理模式。建設多元主體治理模式是農村管理體制創新的應有之義。社會組織是農村基層社會管理的主體之一，也是農村管理體制的有機組成部分。社會組織在促進政府轉變職能、強化農村自治能力、提供農村居民服務、拓展就業、密切干群關系等方面具有重要作用。因此，地方政府創新農村管理體制要加快培育和鼓勵發展公益性、服務性農村社會組織，通過發展社會自治力量，把政府部分公共事務管理職能轉移出去。同時，在進一步加強村委會建設和村民自治的基礎上，擴大民主自治的范圍和對象，如廣東南海探索建立農村社區協調共建機構———社區事務理事會和社區事務聯席會議，創新農村多元治理結構。理事會和聯席會議由村黨組織成員、村委會成員、村民代表、駐村單位代表、非本村戶籍人員代表等組成，擔負起溝通、協調本村社區事務的重要作用，對村轄區內的重大事項進行協商和監督，將外來企業和人員納入社區管理，有效挖掘和盤活了農村社區共建單位的人財物資源，調動農村包括本地外地各類人員參與管理和建設的積極性。

6、創新農村管理的資金投入機制。資金問題是政府在改革創新農村管理體制過程中面臨的根本性制約因素。根據規定，農村管理體制改為城市社區管理體制，社區干部工資補貼、辦公經費、辦公場所、市政管理、教育、社會保障等費用應由政府承擔；開展農村社區建設，所需經費、人員配置、場地設施建設等，都需要由政府大量財政資金投入。目前，政府逐漸開始承擔“村改居”社區和農村社區的公共設施建設和公共管理職能開支經費，但如果只依靠政府單一投入渠道，缺乏其他投入機制，農村管理費用將面臨資金嚴重不足的局面。龐大的管理費用和緊張的政府財政資金，勢必縮小農村管理體制創新的范圍，減弱體制創新的力度，使得體制創新難以達到預期目標，這也是多數地區在村改居社區和農村社區建設投入依舊必須依靠村集體經濟支撐，村改居社區仍然大多實行農村管理體制的根本原因。“城鄉二元結構問題，在很大程度上表現為政府對農村資源投入的不足，尤其是在農村基礎設施建設和公共服務方面，財政資金的投入比較匱乏，政府欠賬比較嚴重”,因此，必須創新基層管理的資金投入機制，除了要加大政府財政投入的力度外，還要拓寬資金吸納渠道，改變公用產品全部由政府提供的局面。通過創新資金投入機制，緩解農村管理創新中政府的財政壓力，促進農村管理的順利開展，是農村管理體制創新的重要內容。

7、推進政府基本公共服務均等化。公共服務均等化是指政府要為社會公眾提供基本的、與經濟社會發展階段相適應的、體現公平公正原則的、大致均等的公共物品和公共服務，主要包括就業、收入分配、社會保障、醫療衛生、文化教育、環境保護等領域。我國公共服務分布不均衡性明顯，特別是農村享受到的社會公共服務水平較差，因此，大力推進公共服務均等化是地方政府創新農村管理體制的重要內容之一。在農村管理體制創新中，經濟發達地區推行公共服務均等化措施較實，步伐較快，如廣東省佛山市著力探索以建立覆蓋城鄉、功能完善、管理有效、服務高質的政府服務為目標，2011年在所有485個村委會全面建成村級政務服務中心，將政府服務延伸到村居，理順基層組織關系，完善配套政策措施，建立起適應統籌城鄉發展需要的農村管理服務體制，推進了農村的公共服務均等化。北京市懷柔區積極探索，從2008年開始搭建了區、鎮（鄉）、村三級農村社會管理服務工作平臺，重點統籌了村級社會管理服務中心的服務管理資源，采取“融合式”農村社會管理服務新模式，在行政村設立“一心六站一點”（即一個村級社會管理服務中心和下設六個工作站，自然村設立便民服務代辦點），搭建起集人、地、物、事、組織為一體的綜合性社會服務管理平臺，并通過一門式、上門式、定期式、代辦式等六種服務方式為村民提供高效便捷的服務，協調了“條”“塊”關系，打造出“融合式”農村社會管理服務新模式。這些例證顯示出，公共服務均等化也是轉型期地方政府創新農村管理體制的重要內容。

三、地方政府創新農村管理體制取得的主要成果

1、探索“村改居”和開展農村社區建設，逐漸破解傳統城鄉二元管理結構，明確了農村管理體制創新方向。地方政府實施的農村體制改革具有濃厚“城市化”傾向，加大農村區域重組力度，積極推進了規模較小村的合并和“村改居”，實施了農村股份合作社股權固化和集體資產的量化工作，轉變了村委會的管理職能，逐步實行了政企分開、政資分離，規范了村級集體資產的管理和運作，加大了城市化的集約建設力度，實行了基層管理體制由農村管理體制向城市管理體制的轉變，突破了舊農村管理體制的整體框架，傳統城鄉二元結構逐漸瓦解，逐步形成了適應發展、建設和改革三大戰略轉移需要的新體制。各地在村改居方面進行了持續深入的探索，逐漸明確了城市化工業化進程加快形勢下農村管理體制創新的基本方向：從農村管理體制轉向城市管理體制。農村社區建設則從另一條路徑進行了成功的探索：把農村（行政村或自然村落）看成是一個社區，通過開展農村社區建設，實行農村社區化管理，讓農村居民擁有均等化的公共基礎設施和公共服務，享受與城市同質化的生活條件和各方面平等的權利。雖然基于不同出發點，二條創新探索路徑的做法也完全不同，但都指向同一目標———向城市社區管理體制看齊，實現城鄉一體化發展，并初步建立起了各具特色的適應城市化現代化發展的基層管理新體制。

2、探索建立村居行政服務中心，將政府服務延伸到村居，形成了農村對接城市化的基層管理新格局。在農村管理體制創新過程中，各地方政府結合實際，積極探索建立以覆蓋城鄉、功能完善、管理有效、服務高質的政府服務為目標，通過政府服務延伸到村居，理順基層組織關系，完善配套政策措施，建立適應統籌城鄉發展需要的管理服務體制，推進公共服務均等化，增強黨和政府的服務能力和威信，實現政府管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，促進了地方經濟社會持續、和諧發展。如廣東省珠三角地區至2011年，各市基本建立起了村居行政服務中心，作為鎮政府行政服務中心在村居的延伸機構和便民服務平臺，實行“一站式”窗口服務，并理順村居黨組織、村委會和村居行政服務中心的關系，政府將所需經費納入財政預算，實行“費隨事轉”。在村級設立了一個上可以承接政府公共管理和服務、下可以直接服務村民的社區服務中心制度平臺，這就改變了原來農村黨支部、村委會和集體經濟組織三駕馬車的組織格局，創設了新型農村管理體制組織架構，形成了農村對接城市化的基層管理新格局。

3、探索強化村黨組織核心領導地位，轉變村委會職能，進一步理順了村級組織關系。農村管理體制創新，還體現在規范了村級各類組織職能，加強了村黨組織建設，突出了村黨組織作為村級各類組織和各項工作的領導核心地位，規定村黨組織負責決定村經濟、政治、文化和社會建設的重大事項，組織和領導村民委員會、集體經濟組織和行政服務中心依法行使職權。同時重點探索了村委會職能由經濟管理職能為主向搞好公共管理提供公共服務轉變，理順了村級各類組織關系。如廣東順德探索村委會“去行政化”，實行“黨站合署，交叉任職”，突出了村黨組織的核心領導地位，重構了村級組織權力結構；東莞也十分強調村黨組織在村級組織中的領導核心地位，探索建立以黨組織為領導核心的包括村級政務服務中心在內的村級組織體制；南海實行“政經分離”后，弱化了村委會的經濟管理職能，強化了黨組織對集體經濟組織的領導。加強農村基層黨組織的建設，轉變村委會工作職能重點，是創新農村管理體制取得的重大成效之一。

4、探索“政經分離”，初步建立起了農村集體經濟管理新體制，為基層管理體制轉型提供了條件。政經分離改革，找準了農村基層治理的突破口，實現自治職能與經濟職能之間的分離，在體制上理順了農村基層治理格局。隨著“政經分離”的逐步深入，基層自治組織也擺脫了以往“重經濟、輕管理”的弊病，回到社會管理和居民服務的本位上來。在集體經濟管理上，探索“政經分離”為農民帶股進城作好體制上的準備，確定以“產權清晰、權責明確、科學發展、管理規范、保護嚴格、流轉順暢”的現代產權制度為目標，在堅持農村“兩確權”的基礎上，大膽突破，創新探索農村集體資產產權制度改革，逐步實現農村股權固化和市場化，著力解決農民權益收入問題，千方百計減少農村股權利益爭議，初步建立起了農村集體資產出租、出讓到農村集體資產管理交易中心，農村資金管理到農村財務監管中心的農村集體經濟管理新格局。

5、探索引入社會組織管理農村財務，推進政府職能轉變和政府購買社會服務，為構建多元治理結構提供了經驗。引入的社會中介組織，以新的組織載體獨立農村集體財務，其過程始終在各層級多方位的監督之下，政府、集體、農民和中介組織各就各位，各負其責，相互制衡，有效地實現了農村集體資產和財務監管中“權、責、利”的有機結合，體現了集體財務管理上的合法與公正，使利益各方找到了一種新的平衡。政府從原來主導農村集體財務監管的既是“運動員”又是“裁判員”的雙重角色轉變為監督中介組織的“裁判員”角色，有效地實現了角色的轉換，推進了政府職能的轉變。引入社會中介組織管理農村財務的費用，以政府購買社會服務的形式，由政府財政轉移支付，實現了農村公共產品提供主體的多元化。從外部引入社會中介組織來管理農村財務，借助社會中介組織的中立性、公正性和權威性，克服了農村財務管理制度上的舊有缺陷，體現出農村管理體制改革創新已逐漸從單一依靠政府管理轉向多元主體治理，是一次重大的體制探索創新。

作者：劉宇明工作單位：吉林大學行政學院