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農村家庭聯產承包責任制大大提升了農民的生產積極性，使當時的農村經濟獲得了很大發展。但是隨著我國人口的不斷增長、農業現代化的推進，其散戶式經營模式已經不適應農業現代化的要求，對推進我國農業現代化和新農村建設造成了巨大障礙。現代農業的發展客觀上要求土地承包經營權流轉向生產效率較高的生產者，進而形成了土地承包經營使用權的流轉。土地流轉能夠使部分土地從無心耕種或無力耕種的農民手中流轉到熱心于并擅長農業經營的個體或經營單位手中，促進農村土地、資金和技術等生產要素的重新組合和優化配置，提高農業生產效率。2008年《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》頒布以后，土地流轉速度和規模呈現出明顯加快和加大的趨勢。邵挺研究發現，1988~2008年，20年間承包耕地流轉面積占比增長8.8%，但2008~2014年上半年，這一比例就迅速提高到了28.8%，全國農村承包耕地流轉面積達到了2533多萬公頃，不到七年時間就整整上升了20個百分點[1]。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，在意見中提出所有權、承包權和經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉[2]。自此，農村土地流轉速度和規模越來越快、越來越大，全國土地流轉比例超過35%。通過土地承包經營權的流轉，我國農村土地的規模化、集約化經營取得了一定的效果。但是，農村土地大規模流轉使得農業生產風險劇增，在流通過程中由于農民流轉主體地位沒有得到體現，侵害農民利益的行為時有發生。地方政府在政績的驅動下，土地流轉中越位、缺位現象非常嚴重。在目前土地流轉速度加快、流轉規模擴大的背景下，及時發現和歸納土地流轉過程中出現的嚴重問題并研究相應的解決策略對規范農村土地流轉主體行為，減少農業生產風險，確保我國糧食安全，保障農民利益和充分發揮我國土地流轉的政策效果等都具有很強的實踐意義。

一、農村土地流轉存在的主要問題

（一）地方政府越位、缺位，土地流轉主體錯位

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[4]。土地是基本生產資料，是一種相對稀缺資源。因此，農村土地流轉中市場應起決定性作用，即通過價格和競爭機制來調節和實現土地流轉。對于地方政府來說，他們承擔的角色主要是服務和規范各流轉主體，確保農村土地流轉行為順利健康進行。然而，李楨研究發現，現在多數農民對土地所有權的具體歸屬是模糊的，甚至相當一部分農村基層干部和區鎮領導也認為農村土地是國家的。地方政府想怎么處置就怎么處置[5]。一些地方政府越位，插手干預土地流轉，成為農村土地流轉的主導者。還有的地方政府將土地流轉和宅基地住房拆遷相結合，強制推行新農村建設。個別地方政府甚至對基層政府和鄉村干部規定了每年流轉土地的最低指標。從各地出臺的關于土地流轉的實施意見或管理辦法來看，大都強調了土地流轉對提高土地使用效率、振興地方經濟的重要性，而忽視了農民作為土地流轉主體應該享有的自主權和收益。一些地方政府在土地流轉過程中缺位，對于流轉土地的用途、流入方的農業經營能力和經營行為等不能及時有效的監督，對不按照合同及時給付農民土地流轉費用損害農民利益以及改變土地用途等行為視而不見。有的地方政府甚至幫助承包土地的工商資本欺壓農民。

（二）片面強調經濟收入，忽視土地的糧食保障功能

農業部《農村土地流轉管理辦法》中雖然規定了流轉土地不得用于非農用途，但并沒有具體要求流轉的土地用于干什么。因此，在市場規律調節下，本著利潤最大化的經營原則，土地流入方對土地的使用多種多樣，如種植、養殖或開辟農業生態園等。耕地是國家保障糧食安全的根本。農民可以“非農化”，耕地不能“非農化”，基本農田不能“非糧化”。黨中央明確提出守住“谷物基本自給、口糧絕對安全”的底線。據河南省的農村土地流轉數據顯示，截至2013年底，70%的耕地流轉給了經營大戶，而土地經營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%，一般農戶流轉土地的“非糧”比例也已經高達40%[6]。吳鋒鋒、彭會清等認為一旦農地使用方式缺乏監管，有可能出現農地商業開發等違規違法現象，與我國糧食安全戰略相違背，嚴重危及我國的耕地數量、糧食生產和糧食安全[7]。

（三）土地流轉法律不完備、程序不透明，農民利益得不到保障

目前，國家出臺的與土地流轉相關的法律法規主要包括《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》及其重點解釋，以及地方法規《河南省農村土地承包經營權流轉規則》。這些法律法規都在總體上規定了農村土地流轉的基本原則、要求、流轉合同的主要項目和流轉主體資格等。但是，這些法律法規和政策都沒有對流入主體標準、流轉過程中基層政府或集體組織不作為或亂作為應承擔的法律責任、違約責任等做具體規定，對流轉主體利益受到損害或改良農田設施的補償標準也不清晰。這就造成了即使當地政府或集體組織在土地流轉過程中侵害了農民利益，也很難追究政府的法律責任。此外，對土地流轉程序的規定目前只有《河南省農村土地承包經營權流轉規則》提及，但只是列舉了土地流轉過程中流轉方應該完成的幾件事，對基層政府如何受理、受理的時間和方式、信息的方式和具體時間節點、可提供的服務及投訴處理等都沒有明確規定。在實際土地流轉過程中，鮮有基層政府真正通過公開、透明的操作程序進行土地流轉。目前，我國土地流轉糾紛呈現出日趨增長的態勢，因土地流轉問題而上訪或群體性事件不斷發生。根據《人民法院報》發表的湖南永州中院調研報告顯示，永州兩級法院2013年收案235件，2014年收案285件，2015年收案387件，而2016年上半年就收案達到269件，比2015年同期增加52%。上訪案件2013~2015年分別是八件、12件和19件，2016年上半年就達到11件[8]。參與土地流轉的農民對流轉土地的用途、收益和流轉補貼政策等知之甚少，流轉合同由基層政府統一擬定，合同條款并沒有切實反映農民的利益訴求。中央電視臺財經頻道報道了在河北省涿州市松林店鎮黃屯村村委會沒有征求村民的意見將土地出租而引起沖突的事件。村民即將收獲的玉米被挖掘機碾壓，村民在阻攔碾壓玉米過程中被打。當地村民反映，村委會給出的土地出租價格很低，不給地就強行挖地，農民利益受到嚴重損害。基層組織的這種行為因沒有對應的法律約束和制裁而肆無忌憚。

（四）片面追求流轉規模和比例，土地流轉風險難以規避

一些地方政府片面追求流轉規模和流轉比例，忽視土地經營的適度規模。土地經營規模因受地區、自然經濟條件、農村勞動力轉移情況、生產費用成本和農業機械化水平等因素影響而有較大差異。農業部調查顯示，以家庭為單位，以糧食生產為例，一年兩熟地區戶均耕種3~4公頃，一年一熟地區6~8公頃時，各種資源配置效率最高，也適合現階段我國的國情和農情。然而，貪大求快已經使很多地方的土地流轉風險激增。農業生產過程中不僅自然風險極高，農產品市場風險也非常高。在家庭聯產承包責任制下，生產風險和市場風險較為分散，因而風險的危害程度相對較小。隨著土地流轉規模的擴大，風險承擔主體減少，風險危害集聚，一旦出現大的自然災害或農產品價格劇烈下降，就有可能導致流入土地的經營者出現巨額虧損，無法及時兌付農戶流轉費或無能力支付農戶流轉費用的情況。中央電視臺財經頻道報道了河南南陽農地被強制流轉承包費支付一年后停止的案例，在全國并非個例。

二、解決農村土地流轉問題的行動策略

及時洞察和解決土地流轉過程中出現的問題，是推動我國土地流轉健康發展、提升土地經營效率和提高農民收入的當務之急。

（一）加快制定農村土地流轉法律法規，規范流轉主體行為

在國家法治化建設中，僅有農業部管理辦法的政策是不夠的，政策也不能當法律用。必須要對土地承包經營權流轉進行立法，在原有《中華人民共和國土地承包經營權流轉管理辦法》基礎上制定《中華人民共和國土地承包經營權流轉法》，以法律形式規定農村集體組織、流轉主體資格及準入條件、土地流轉利益各相關方在土地流轉過程中應享有的權利和應盡的義務及違背法律規定的懲治措施。1.確定農民作為土地流轉的主體地位，政府不缺位、不越位政府不能越位，包辦流轉，也不能缺位，放任不管。堅守政策底線，有序推進土地流轉，讓廣大農民真正受益，讓農民的權利得到真正保障[9]，任何人和組織，包括農村集體組織不得強迫農民流轉自己所承包的土地。因此，土地流轉與否的權利完全賦予農民個人。在土地流轉過程中，地方政府可以引導，為農民土地流轉牽線搭橋，提供政策、法律等方面的服務，但是絕不能為了地方政府領導者的政績而越俎代庖。否則一旦出現大規模土地流轉之后，由于自然災害以及市場風險，耕地出現經營困難之后地方政府可能無法處理。在法治政府建設過程中，決不許再出現所謂的“好心辦壞事”的托辭。這不僅會危及農民對地方政府的信任以及對黨的政策擁護與支持，還會動搖黨的執政群眾基礎。當然，在土地流轉過程中地方政府也不能放任不管，任由土地流轉雙方自行流轉。地方政府要對流轉主體有效性以及流轉合同內容的合規性進行必要的審查，尤其對流轉土地面積、用途和價格的合理性等進行審核把關。2.規范和完善土地流轉合同，加大對違約責任的處理農村土地流轉屬于經濟行為，必須簽訂規范的土地流轉合同，明確各自權利義務。一是由省級政府統一制定土地流轉合同示范文本，再由流轉主體根據合同雙方的權益在相關法律政策框架下協商確定合同細節，如流轉期限、流轉價格和違約責任等；二是對合同簽訂主體進行嚴格限制。一般情況下，合同應由農民個人和土地流轉方直接簽訂。當農民因一些特殊情況而不能直接簽訂時，也可委托集體或農民代表代為辦理，但是這種委托辦理一定要建立在農民真正自愿的基礎上；三是對不同性質土地流轉的用途做出嚴格的規定。永久性基本良田只能種植作物，特別是糧食作物，其他用途的合同無效，并追究合同雙方的責任。林地、草地也不得改變基本用途，絕不容許毀林毀壞草地等行為的發生，否則不僅合同無效，而且要追求當事人的責任；四是對流轉的土地面積進行嚴格規定。土地是特殊的生產資料，各省應根據地方實際確定土地流轉面積上限，對于超出流轉面積上限的、農民也確實愿意流轉的地區，要區分土地的性質和流轉面積進行申報和審批。

（二）明確市場在土地流轉中的決定性作用，保護農民權益

在土地承包期內，農民是土地經營的主體，也是土地流轉的主體。土地流轉應該是農民以及土地承包方通過協商進行的一項經濟活動。在土地流轉中價格應該成為土地流轉的決定性力量。也就是說，農民承包的土地是否參與流轉是看流轉價格是否符合其預期，是否在其可以接受的價格范圍內。當然市場在土地流轉中起決定性作用的同時，政府也應該明確保護農民利益的這一立場。因為相對于擁有較少土地而人數眾多的農民來說，工商資本在土地流轉中具有壟斷地位，很容易形成壟斷低價，損害農民利益。因此，很多國家，特別是西方發達國家都給予農民特殊保護，鼓勵他們多種糧食。習在談到土地流轉時更是將“不能損害農民利益”作為底線而提出來。因此，在土地流轉過程中保護農民的利益是應然選擇，是剛性要求。1.確定土地流轉價格，建立農民土地流轉收入正常增長機制土地價格在很大程度上取決于該土地使用效益，即土地用于農業生產或非農業生產產生的經濟效益。但土地流轉價格還受到流轉土地的供求關系、土地流轉雙方的談判能力以及政府、集體等非主體力量影響。對既定的土地，公平的流轉價格是流轉雙方在內多方博弈的結果[10]，由于不同年份自然條件、市場機遇不同，土地收益相差較大，因而固定的土地流轉價格是不合理的。因此需要制定動態的土地流轉價格：在每年的春播或是夏收的時候進行土地流轉意愿和土地價格的談判，或在流轉合同中定明動態價格確定辦法，充分尊重農民的土地流轉意愿和保障農民的利益。2014年12月23日中央電視臺《經濟半小時》報道，為了方便農戶和企業及時調整用地，河南省南陽市淅川縣九重鎮采取了每年重新測量土地，每年做一次土地承包數量變更的方法，并規定土地流入方必須在每年的9月30日前將承包費打給農民，否則農民收回土地自己進行耕種。土地流入方每年必須和農民就土地流轉數量和價格進行談判，確定承包的數量和價格。2.建立土地流轉保障金制度，保障農民基本生活農業和其他產業不同，其面臨著市場和自然雙重風險。我國幅員遼闊，自然條件多樣，每年都有一些地區不同程度地遭受自然災害。自然災害意味著土地沒有收益或收益劇減，風調雨順又會出現農產品供應激增，價格下跌，同樣導致土地經營收入減少。如果是轉租的土地，則可能出現難以支付承包費的情況。此外，很多資本下鄉之后由于不熟悉農業生產規律或經營管理不善、流通渠道不暢等原因同樣也會出現經營困難而無法支付土地承包費。因此，建議建立土地流轉保證金制度，即在土地流轉合同簽訂后，流轉方應該在地方政府指定的賬戶每年預先存入3000~6000元/公頃的履約保證金，在土地流入方無法支付土地流轉費用時由政府將其支付給農民。這樣一方面可以保證農民拿到一定的土地收入而不會影響正常生活；另一方面也可以避免土地的盲目流轉和無限擴大的趨勢，讓真正有實力和農業經營能力的企業和個人參與土地流轉。

（三）監督流轉土地使用，嚴格控制“非糧化”土地流轉比例

對于中國來說，一旦發生糧食危機，后果將是災難性的。1994年美國地球政策研究所所長萊斯特•布朗的報告《誰來養活中國》引起包括中國在內的世界各國的震動。因此，各地政府必須要密切注意土地的使用，確保1.2億公頃耕地以及糧食種植面積不低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃的雙底線，來確保中國具有養活中國人的能力。1.盡早劃定永久基本農田2014年11月國家農業部和國土資源部聯合下發了《關于進一步做好永久性基本農田劃定工作的通知》。雖然已經劃定1.1億公頃土地作為永久基本農田，但是尚未具體到農民具體田塊。永久性基本農田劃定工作應該和目前正在進行的土地確權工作同時進行，也就是在土地確權的時候就確定農民承包經營的土地是否為永久性基本農田。因此，在優先把大中城市和交通沿線容易被占用的優質耕地劃定為永久性基本農田的基礎上，劃定工作要盡快全面啟動、落實。要明確在永久性基本農田上只能進行糧食種植，并且確定其中主要的土地必須用來種植谷物。對于劃定的永久性基本農田，國土資源部要利用衛星遙感技術每年要進行全覆蓋監測，早發現、早報告和早處理永久性基本農田出現的異常變化。對于任何侵占、毀壞永久性基本農田的行為建議在國家《土地法》，主要是《刑法》中增加處罰內容。2.加大糧食種植補貼和支持的力度相對于種植其他經濟作物或搞觀光農業，種植糧食效益低且收效慢。因此，作為理性個體的農民或土地流入方，都愿意種植經濟作物或搞觀光農業、有機農業，甚至愿意將土地作為非農業用途以獲得最大收益。但是個體的理性往往會造成群體的非理性。對于種植糧食作物，特別是谷物生產，不僅要發揮市場這只看不見的手的作用，政府這只看得見的手也必須要發揮應有的作用。首先，科學合理地確定糧食保護價格。糧食保護價格必須在加上農民勞動力成本之后的總成本基礎之上，根據社會平均利潤率確定糧食保護價格。其次，加大對種植糧食的直接補貼和良種補貼以及農資綜合補貼等的補貼力度，降低農民和土地流轉方的種糧成本，讓種植糧食有利可圖，以此維護我國糧食安全。

三、結語

2013年11月28日主席在山東省農業科學院召開座談會時說，“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松。歷史經驗告訴我們，一旦發生，有錢也沒用”。為此，國家不僅規定了要守住1.2億公頃耕地紅線外，還制定了兩個底線：糧食播種面積不能低于1.1億公頃，谷物面積不能低于0.94億公頃。為了提高土地使用效率，整合有限的土地資源，促進農業增產和農民增收，國家提出了農村土地經營權流轉政策，以此來維護農村穩定，保障國家糧食安全，加快農業現代化建設。為了使農村土地流轉能夠順利推進，國家應當加快《中華人民共和國土地承包經營權流轉法》等土地流轉相關法律制度建設，確保農民土地流轉主體地位以及確保地方政府在土地流轉中不缺位、不越位。為此，在流轉中需要確立動態的土地流轉價格，建立農民土地流轉收入正常增長機制和土地流轉保證金制度來保障農民權益。為了確保國家糧食安全，政府必須要監督流轉的土地用途，嚴格控制“非糧化”比例。

作者:金紅利 單位:蚌埠廣播電視大學

參考文獻

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[9]平子.人民日報話說新農村:土地流轉別成少數人的盛宴[N].人民日報,2014-11-30(9).

[10]邱雪萍,陳洪昭.集體土地流轉中相關主體行為的博弈分析[J].沈陽農業大學學報(社會科學版),2013,15(4):390-393.