導語：略論城鎮化進程中農地增值一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農地增值收益分配的約束性條件分析

現階段農地增值收益分配主要有以下三個約束條件：（一）地方政府對土地收入的過度性依賴所形成的財政之約束地方要發展，政府要開支，政府的穩定收入和城市基本建設投資是促進地方發展、加速推進城鎮化的重要保證和主導性力量。理論上說，地方政府的穩定收入應以當地稅源為主要依靠，但現實情況是，我國基層政府處在激烈的地方競逐發展的環境下，以致于一些沒有穩定財政來源的地區，特別是欠發達地區、少數民族地區、邊疆地區需要通過舉債、中央財政轉移支付等方式來維持。隨著20世紀90年代以來房地產價格的節節攀升，土地出讓金等土地收入已成為地方財政的重要來源，很多地方政府把地方財政的來源系于土地，以未來土地收入作為舉債的憑據。無論是東部還是西部地區，地方一般預算的財政收入只能應付政府各種日常運行成本以及社保民生支出等，而那些推動地方經濟建設需要的資金只有依賴土地收入。這就給農地增值的分配構成了重要的約束條件。沒有土地收入支持的地方就開展不了促進經濟發展的建設和工作，“賣地真是被逼出來的”。[16]地方政府在對土地收入過分依賴的情況下必然會影響到農地增值的實踐模式選擇。（二）農村社區集體經濟組織在城鎮化轉型過程中定位模糊的功能之約束農村社區集體經濟組織，肇始于20世紀50年代初的農業合作化運動，經過了從初級社到高級社的合作化時期，三級所有、隊為基礎的時期，以家庭土地承包經營為主要形式的統分結合雙層經營機制的經濟合作社時期。農村集體經濟組織的性質主要體現在經濟方面，它堅持社會主義的公有制，以土地為中心的主要生產資料為組織內的農民集體所有，并通過憲法和法律直接予以確認。同時，它與農村基層社會的自治組織具有重合性。按照《村民委員會組織法》規定，農村基層社會的自治組織雖然是村民委員會和其下設的村民小組，但在當前的農村基層組織中，農村集體經濟組織（經濟合作社）與村民小組或村民委員會是同一機構，即兩塊牌子一套人馬。而在某些地區農村集體經濟組織名存實亡，有的缺乏規范化管理，有的地方管理人員素質低下等，諸多因素導致在土地征用過程中出現本來應有集體經濟組織所有的補償費由集體掌管反而不安全的情況，以致很多地方實行村賬鄉管、鎮管。土地補償費屬于農村集體經濟組織，農村集體機構及組織不存在的歸被征地村、組農民集體所有，不能與村民委員會的資產混為一談，將屬于被征地農民集體所有的資產變成了村里少數人的資產。[17]在城鎮化快速發展地區，土地增值更明顯，而由于農村集體經濟組織在實際操作過程中的定位特殊性、模糊性，以及與村委會的重疊性導致了農地增值的公平分配受到諸多制約。（三）失地農民在城鎮化轉型過程中城鎮化資本不足之約束可以說，農民是當今轉型社會中受到沖擊最大的群體，要保障農民在中央提出的“三化”同步，即城鎮化、工業化和農業現代化同步發展進程中尋求自己安身立命的場所，必須要強化農民土地權益的保障。從統計數據上看，農民外出務工，從事二三產業，在異地打拼的同時既加速了流入地的城鎮化步伐，又推進了流出地的城鎮化進程，是我國城鎮化發展的主體力量。改革開放以來正是農民的頑強流動才使得我國固化的城鄉二元結構逐漸消解，形成了以流動農民工為主要媒介的城鄉復合型二元結構。但這種流動是不徹底的，外出務工農民大多數很難完全融入所在城市，要使這種復合型二元結構進一步扁平化，使農民順利平穩地轉成市民還有很長的一段路要走。也就是說，除了少數在市場經濟中具有較強謀生能力的農民家庭能夠自我實現城鎮化外，大部分農民家庭不可能在短時期內放棄農地增值收益而自我城鎮化。顯然，無論是異地城鎮化、還是就地城鎮化，農地增值收益在農民家庭的合理公正分配是現在和今后一個時期，農民城鎮化和增加農民城鎮化質量的一個重要依托。因此，長遠看要從法律層面保障農民的農地增值收益，必須明晰農村集體土地的權益歸屬，要加強農村集體土地所有權、宅基地使用權，集體建設用地使用權等確證頒證工作，真正使農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民經濟組織，以破除失地農民在城鎮化轉型過程中城鎮化資本不足之約束。

農地增值收益分配的優化選擇和制度創新

基于上述分析，這里從四方面提出農地增值收益分配的優化選擇和制度創新的對策建議：（一）以農村集體土地確權為契機，構建農村集體土地市場體系的法制基礎圍繞農地增值收益分配，存在很多利益相關方，要使各方多元化的目標能夠彼此兼容共生、共同發展，必須構建一套以農村集體土地確權為基礎，比較完善的農村集體土地市場體系。第一，有計劃、有步驟地推進農村集體土地所有權的確證工作。我國農村地域廣大，城鎮化的進程也不完全一致，因此需要加大宣傳力度，增加共識，降低農村集體土地確權的交易費用。農村集體土地的確權、登記、頒證工作是事關農民集體經濟組織權益的基礎性工作，任務細碎、繁瑣，涉及面廣，要具體到每一個地塊的位置、邊界、面積甚至其歷史淵源，因此必須發動村莊有威望、有公益心的人士共同參與。第二，把握確權的層次。第一步，農村土地確權到村集體一級，實際上就是進一步規定農村土地歸農民集體所有，確定農民集體土地的邊界，明確村集體成員對集體土地這一財產的共同使用、處置權；第二步，正如目前作為國家統籌城鄉綜合改革配套實驗區的成都所做的那樣，在村確權的基礎上，細化為農民個人承包農地的農地承包證、承包山地的山地承包證和農民的宅基地證。（二）以城鎮化加速期為契機，把農地增值納入法治、民主的軌道，形成多方共贏的農地增值機制一個完善的、多方共贏的農地增值模式離不開一個完善的法治、民主環境。圍繞農地增值，有關各方具有不同的立場和出發點。從中央政府看，農地增值模式的優化要體現全面建設小康社會、構建和諧城鄉關系、促進城鄉均衡發展的需要；地方政府的立場則是依靠土地增值收益以彌補地方發展不足的資金部分；開發商在某種程度上是和地方政府捆綁在一起的。而我國的農民，他們是我國房地產市場中最大的利益相關方，農地增值是他們尋求安身立命、生存發展的基石，是他們邁向城鎮生活的重要資本來源，但是由于農民作為單個無組織力量的相對弱小，其利益訴求在土地增值收益分配過程中被其他集團利益參與者削弱了。顯然，中央政府在這一復雜體系中需要發揮關鍵作用，出臺穩定的法律、政策產品，形成協調多元利益的法制體系，并允許各地根據不同的情況所做出微調。此外，這一體系中地方政府的重新定位也至關重要，由于農地增值收益已經深深地嵌入地方政府的土地財政當中，因此政府在農地增值市場上必須重新恢復公共服務型政府的守夜人和仲裁人的角色，培育有利于農民土地權利得到保證的各種農地增值收益分配模式創新和發展的土壤，讓開發商和農村集體組織等多元主體在法治化的框架下去解決利益沖突。（三）以土地占補平衡、土地增減掛鉤進一步完善為契機，逐步建立城鄉統一的建設用地市場，適時推出“同地、同價、同權”目前我國建設用地市場實際上是一個城鄉分割的二元市場，城市國有土地可以通過“招拍掛”方式實行市場配置，但鄉村的集體建設用地只能在本村集體經濟組織內部流轉，農村的土地要進入城市市場體系，必須通過土地征收手續，即國務院和省級人民政府批準的土地征收環節。從保護農地的角度看，實行最嚴格的“耕地保護措施”，嚴格控制農地的變性是完全可以理解的。但從基層實踐來看，由于我國的城鎮化進程邁入了快車道，地方發展對建設用地的需求巨大，地方對土地財政依賴大，以致形成征地范圍過寬，補償標準較低，對農民權益的保障不到位，執行的標準和力度也參差不齊等現象，特別是強拆帶來的社會矛盾時有發生，影響了社會的穩定。為有效避免此類情況的發生，國有土地管理部門和地方政府、社區集體從土地需求的實際出發，實施了“土地占補平衡、土地增減掛鉤”等舉措，其實質就是在一定程度上擴展了農村集體土地的流通范圍，給農村建設用地入市開辟了新空間。成渝統籌城鄉綜合配套改革試驗區的地票交易、聯建、合作建房等都是一種新的探索。圍繞建立城鄉統一的建設用地市場，近期目標是，只要符合各類綜合或專項規劃，農村集體建設用地應該享有與國有建設用地同等的權益，通過土地使用權出讓、產權交易、租賃、入股等多元化方式積極參與生產經營建設，確保其可持續的生存和發展能力；中期目標是，建立以規劃和用途管制為核心的土地市場準入制度。無論何種性質的土地，都可以公開、有償、公平進入建設用地市場,實現集體土地和國有土地在土地市場上的“同地、同價、同權”，讓農民以土地權利參與工業化城鎮化進程，分享工業化城鎮化的收益，充分體現農民的主體作用，把土地增值的收益部分真正留給農民。（四）形成適應工業化、城鎮化、農業現代化“三化”同步發展要求、有利于農地增值收益公平分配的新體制、新機制農地增值模式的優化、創新是在實現科學發展、全面建設小康社會的大背景下，不斷解放和發展農村社會生產力、推進城鄉綜合配套改革的強大動力和必要手段，也是直面城鄉均衡發展的新階段，促進城鄉融合發展的關鍵著力點和抓手。當前，城鄉均衡發展要求進一步破除城鄉二元結構、堅決調整不適應城鄉發展一體化的生產關系和上層建筑，形成適應工業化、城鎮化、農業現代化“三化”同步發展要求的新體制、新機制，為此，應在以下幾個方面進一步厘清思路、提高認識。第一，以各地農地增值的創新實踐作為政策、制度演進的基石，實行基層創新與頂層設計的緊密結合；第二，以農地增值模式的創新作為農民“進城入市”的突破口，實行城鎮化與市場化的緊密結合；第三，農地增值模式的創新是一個從微觀到中、宏觀，從部分到整體，市場體系不斷完善的增量過程，凸顯了公平與效率的緊密結合。

本文作者：奚建武工作單位：華東理工大學人文科學研究院