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［摘要］糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容。文章在分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村總體形勢、階段和面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，指出糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)著力處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題、糧食總產(chǎn)量和品種結(jié)構(gòu)、糧食數(shù)量和質(zhì)量、國內(nèi)市場和國際市場、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和扶持小農(nóng)生產(chǎn)、政府和市場、藏糧于技和藏糧于地、財(cái)政政策和金融政策這8大關(guān)系，最后提出了穩(wěn)步推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革7個(gè)方面的思路建議。

［關(guān)鍵詞］農(nóng)業(yè);農(nóng)村;糧食;供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

黨中央、國務(wù)院對農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革高度重視，就推進(jìn)改革作出了一系列重大決策部署，特別是2017年的中央一號文件專門把深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為主題，這是以習(xí)為核心的黨中央立足我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的歷史階段，堅(jiān)持問題導(dǎo)向作出的重大決策，是破解當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期“三農(nóng)”問題的治本藥方，也是推動我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)建設(shè)再上新臺階的必然選擇。糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，目前學(xué)術(shù)界已對其開展了不少研究。在推進(jìn)糧食供給則改革的必要性方面，劉妍杉(2016)認(rèn)為，受世界經(jīng)濟(jì)整體復(fù)蘇乏力、終端消費(fèi)持續(xù)疲軟等因素影響，我國糧食階段性結(jié)構(gòu)性供需矛盾十分突出，亟需對糧食生產(chǎn)和流通體制進(jìn)行改革［1］。張?jiān)浇芎屯踯?2017)認(rèn)為，供求緊平衡下“調(diào)結(jié)構(gòu)”問題、糧食“去庫存”問題、糧食生產(chǎn)“降成本”問題是當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)面臨的難點(diǎn)，應(yīng)采取有針對性的措施來促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)供給側(cè)和需求側(cè)的協(xié)調(diào)發(fā)展［2］。在改革的目標(biāo)方面，成升魁和汪壽陽(2017)認(rèn)為，應(yīng)該從理順政府和市場關(guān)系、樹立全球視野和雙底線思維以及倡導(dǎo)健康與綠色生活方式等方面著眼，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為我國糧食安全問題的出路提供科學(xué)合理的視角和解決方案［3］。雷平和詹慧龍(2017)通過構(gòu)建系統(tǒng)動力學(xué)模型，模擬在多種組合條件下糧食供給側(cè)要素的變化過程，認(rèn)為我國應(yīng)建立降低儲備率和維持高自給率相結(jié)合的糧食安全調(diào)控目標(biāo)［4］。在改革的措施建議方面，孫正東(2017)基于對糧食加工企業(yè)的調(diào)研，認(rèn)為發(fā)展專用品牌糧食是推進(jìn)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的新引擎［5］。蔣輝和張康潔(2016)在分析糧食供給側(cè)面臨的八大緊迫形勢的基礎(chǔ)上，提出了改革的路徑建議［6］。段觀照(2017)則從互聯(lián)網(wǎng)視角提出了對我國糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的建議［7］。總體來看，現(xiàn)有研究大多側(cè)重于糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的某個(gè)方面，本文則將糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革放到農(nóng)業(yè)農(nóng)村總體形勢和階段中去觀察，全面梳理糧食生產(chǎn)流通領(lǐng)域需處理好的8大關(guān)系，并提出穩(wěn)步推進(jìn)改革的7項(xiàng)具體措施建議。

一當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村的形勢、階段與挑戰(zhàn)

當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的形勢處于建國以來一個(gè)最好的時(shí)期，這可以從糧食生產(chǎn)、農(nóng)民收入和農(nóng)民獲得感3個(gè)方面去把握。首先，糧食生產(chǎn)能力大幅提升。我國糧食產(chǎn)量在1996年突破1萬億斤，到1998年達(dá)到了階段性峰值10246億斤，此后經(jīng)歷了5年連續(xù)滑坡，到2003年下降到了8614億斤［8］，當(dāng)時(shí)糧食的供求關(guān)系非常緊張，糧食價(jià)格飛漲，市場甚至有一種恐慌的心情，這充分說明糧食問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是社會問題，甚至是政治的問題。隨著一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的實(shí)施，2004年到2015年間糧食產(chǎn)量取得了“十二連增”，2016年略有減少，2017年又繼續(xù)增加，產(chǎn)量達(dá)到了12358億斤。在糧食“十四連豐”、產(chǎn)量連續(xù)5年穩(wěn)定在1．2萬億斤以上的背景下，我國糧食供給充裕，有力地保障了國家糧食安全。其次，農(nóng)民人均可支配收入持續(xù)快速增長。指出“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”，農(nóng)村形勢要看農(nóng)民的錢袋子。2017年農(nóng)村居民人均可支配收入13432元，扣除價(jià)格因素實(shí)際增長7．3%，繼續(xù)高于城鎮(zhèn)居民收入增長。這一向好的形勢自2004年以來已延續(xù)了十多年，近12年來平均增長率在8%以上。從農(nóng)民的錢袋子來看，農(nóng)村形勢是好的。再次，當(dāng)前是農(nóng)民最有獲得感的時(shí)期。近年農(nóng)村民生得到了長足的發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)也取得了很大的成就。2007年農(nóng)村自來水集中供給到村的比例只有43%，在2012年黨的十八大召開前是57%，到2016年已達(dá)到了66%。2007年農(nóng)村垃圾處理的比例是10%，5年前這個(gè)比例是不到30%，現(xiàn)在達(dá)到了65%，同時(shí)現(xiàn)在也已有20%的村實(shí)現(xiàn)了污水集中處理。2016年農(nóng)村道路硬化比例達(dá)到96%，實(shí)現(xiàn)了通村通戶。2008年到2012年5年間農(nóng)村的危房改造1033萬戶，2012年到現(xiàn)在又改造了1278萬戶，促進(jìn)了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和諧。這些成績的取得與黨和國家出臺的一系列惠農(nóng)政策密切相關(guān)。2006年農(nóng)業(yè)稅條例廢止，2004年以來建立了農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼制度，到目前補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了一年1600多億，實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民由“取”到“予”的轉(zhuǎn)折，貫徹了“多予、少取、放活”的方針。十八大以來，黨的工作一個(gè)重要的方法論就是問題導(dǎo)向，直面問題。在這樣的背景之下，我們既要看到當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村形勢總體上持續(xù)向好、亮點(diǎn)很多，也要深入分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展所面臨的問題和挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下方面:第一，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)存在高成本、高補(bǔ)貼和高價(jià)格的問題，并帶來了資源配置錯位和資源環(huán)境壓力加大的問題。在經(jīng)過多年的發(fā)展的同時(shí)，我國的農(nóng)業(yè)也累積了不少矛盾。有人指出目前我國農(nóng)業(yè)進(jìn)入了高價(jià)格、高補(bǔ)貼、高成本的“三高農(nóng)業(yè)”階段，并導(dǎo)致了市場機(jī)制的扭曲，這是有一定道理的。但這一概括還停留在表象，我們還應(yīng)看到兩個(gè)深層次的問題。一是農(nóng)業(yè)資源配置存在錯位。2008年到2015年，我國玉米播種面積增加了815萬公頃，一些邊際土地的產(chǎn)能都在不斷被開發(fā)利用，包括“鐮刀彎”地區(qū)、第四和第五積溫帶都在種植玉米，同期我國豆類種植減少了380萬公頃，其原因主要是受比較效益的驅(qū)動，導(dǎo)致出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)的失衡。二是我國的農(nóng)業(yè)資源環(huán)境壓力在持續(xù)加大。例如，據(jù)中國農(nóng)科院調(diào)研，由于地下水超采，華北地區(qū)已成為世界上最大的地下水漏斗區(qū)，總的面積可能達(dá)7萬平方公里。又如，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中化肥的利用率只有40%左右，農(nóng)藥的利用率只有35%左右，農(nóng)膜殘留達(dá)40%。據(jù)環(huán)保部公布的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在我國70%的江河湖泊受到不同程度的污染，水稻種植區(qū)土壤受到重金屬不同程度污染的面積超過1億畝。因此，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已使資源環(huán)境的壓力到了一個(gè)極限，不具備可持續(xù)性。第二，農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力。如前所述，近十多年以來農(nóng)民收入得到了較快增長，但從歷史比較來看，農(nóng)民收入增長的勢頭近年有所放緩，2011年是農(nóng)民收入增長率的峰值，達(dá)11．1%，到了2012年降為10．7%，2013年是9．3%，2014年是9．2%，2015年7．5%，2016年是6．2%，2017年是7．3%。其中2016年的增長率6．2%，是近年來首次出現(xiàn)的農(nóng)民可支配收入的增長率低于GDP的增長率，農(nóng)民收入增長率“雙高”(高于GDP增長率、高于城鎮(zhèn)居民收入增長率)的目標(biāo)只實(shí)現(xiàn)了“一高”。這一現(xiàn)象值得我們警惕，因?yàn)槲覀儫o論怎么樣推進(jìn)改革，不能把農(nóng)民增收的勢頭逆轉(zhuǎn)了。具體分析農(nóng)民收入持續(xù)增長乏力的成因，一是宏觀經(jīng)濟(jì)下行的壓力和城鎮(zhèn)化發(fā)展速度減緩，導(dǎo)致了農(nóng)民工資性收入下降;二是我國農(nóng)業(yè)競爭力不足導(dǎo)致種糧收益、農(nóng)業(yè)綜合效益下降。第三，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過程中，我們面臨著一系列新挑戰(zhàn)。從勞動力方面看，目前有純農(nóng)民，有兼業(yè)農(nóng)民，還有的連兼業(yè)農(nóng)民都算不上。同時(shí)隨著務(wù)農(nóng)人口老齡化問題日漸突出，今后“誰來種地”是一個(gè)客觀存在的問題。從土地方面看，這些年房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)地產(chǎn)占了大量土地，1978年以來全國耕地減少了1200萬公頃。而由于城市占用了用地指標(biāo)，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要尋求新動力，面臨的一個(gè)難題就是用地難。從金融方面看，2016年我國全部金融機(jī)構(gòu)本外幣貸款余額中縣及縣以下的23萬億，占比21．6%，全口徑的涉農(nóng)貸款余額是28．2萬億多，占比26．5%，這個(gè)數(shù)據(jù)初看比較令人振奮，但細(xì)看之下，農(nóng)戶貸款余額為7．1萬億，占比是8%，農(nóng)林牧漁4大產(chǎn)業(yè)(不包括副業(yè))貸款余額3．7萬億元，占比只有3．4%。可見農(nóng)業(yè)信貸與農(nóng)業(yè)在GDP中的地位是極不相稱的，農(nóng)村金融是“抽水機(jī)”的局面依然沒有改變。此外，目前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)“廣覆蓋，低標(biāo)準(zhǔn)”的問題依然存在，保險(xiǎn)公司給三大主糧的保額不足生產(chǎn)成本的40%。面臨這樣一系列的挑戰(zhàn)和復(fù)雜局面，可以說三農(nóng)領(lǐng)域是我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)中結(jié)構(gòu)性矛盾最突出的領(lǐng)域之一。因此，“十三五”乃至今后更長的一段時(shí)期，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)內(nèi)外矛盾并存的膠著期，也是保證國家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收“雙目標(biāo)”難度加大的一個(gè)挑戰(zhàn)期，更是一個(gè)改革發(fā)展政策調(diào)整的轉(zhuǎn)型期。

二準(zhǔn)確把握農(nóng)業(yè)主要矛盾轉(zhuǎn)變，著力處理好8大關(guān)系

2017年的中央一號文件指出，我國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，主要的表現(xiàn)是階段性的供過于求和供不應(yīng)求并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。因此推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力，是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國農(nóng)業(yè)政策改革和完善的主要方向［9］。第一，處理好戰(zhàn)略性問題和技術(shù)性問題之間的關(guān)系。在2013年中央農(nóng)村工作會議上指出:“在糧食問題上不能出半點(diǎn)閃失，糧食一時(shí)多一點(diǎn)少一點(diǎn)是技術(shù)性的問題，但是糧食安全是戰(zhàn)略性問題。”推進(jìn)糧食供給側(cè)改革，從長遠(yuǎn)看，受資源短缺和生態(tài)環(huán)境脆弱的約束，我國糧食持續(xù)增長的潛力是有限的，這是我們面臨的國情、農(nóng)情和糧情。我國的人均耕地面積只有世界平均水平的40%左右，淡水資源人均占有量只有全世界平均水平的三分之一左右，在這樣的資源條件下要解決占全世界總?cè)丝?9%的十幾億人的吃飯問題，目前糧食安全形勢依然是嚴(yán)峻的［9］，是戰(zhàn)略性問題。而當(dāng)前我國部分糧食品種存在階段性過剩，只是技術(shù)性問題。第二，處理好糧食總產(chǎn)和品種結(jié)構(gòu)的關(guān)系。2013年以來，我國糧食年總產(chǎn)量已連續(xù)5年高于12000億斤，從當(dāng)前的物質(zhì)技術(shù)條件看，總產(chǎn)量要在這樣一個(gè)高位上保持穩(wěn)定是完全可能的，但也不能放松糧食生產(chǎn)。回顧歷史，1978年我國糧食產(chǎn)量只有6000多億斤，到現(xiàn)在穩(wěn)定在12000億斤以上，總產(chǎn)量翻了一番，但人均占有量只提高了100公斤［9］。總的來看，糧食供需之間仍是“緊平衡”狀態(tài)。分品種看，玉米庫存高企、供大于求，但大豆短缺，自給率僅13%［9］，而小麥和稻谷是核心口糧，必須確保供求基本平衡。第三，處理好糧食數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。我國大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量基本上都是夠的，但往往品質(zhì)方面跟不上。隨著人民群眾消費(fèi)需求升級，包括優(yōu)質(zhì)糧食在內(nèi)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足的問題日益凸顯。2016年河南省永城縣先行開展了試點(diǎn)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)小麥的種植面積，現(xiàn)在看來銷售情況很好，訂單非常穩(wěn)定，而且實(shí)現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)［9］。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)和糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革核心問題就是要以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和提高品質(zhì)為主攻方向，這還值得進(jìn)一步開展深入研究。第四，處理好國內(nèi)與國際市場的關(guān)系。從2001年加入WTO到2016年，我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易額從280億美元增長到了1833億美元，年均增長13．4%，進(jìn)口量更是年均增長了16%［9］。我國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差的峰值出現(xiàn)在2013年，達(dá)到510億美元，近3年逆差有所下降，但依然有380億美元。我國是農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口大國，但糧食定價(jià)話語權(quán)不足，不能發(fā)揮貿(mào)易大國優(yōu)勢，其制約因素有三:一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)競爭力不足，國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本較高，近幾年國內(nèi)外價(jià)格都處于倒掛水平。二是沒有形成全球定價(jià)中心，沒有定價(jià)話語權(quán)。三是我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口市場和出口市場高度集中，進(jìn)口的70%集中在美國、巴西、東盟、歐盟、澳大利亞，出口市場的70%集中在東盟、日本、香港、歐盟和美國5大市場［9］。要充分利用國際市場和國際資源，保證我國糧食安全。第五，處理好發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營與扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系。目前的戶均經(jīng)營規(guī)模大約是7．9畝，從絕對規(guī)模看，遠(yuǎn)小于歐美，也小于日本，日本現(xiàn)在的家庭平均規(guī)模已接近30畝。從發(fā)展速度看，1996年農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，當(dāng)時(shí)一個(gè)種植業(yè)勞動者的經(jīng)營規(guī)模只有4．78畝，2006年農(nóng)業(yè)普查時(shí)達(dá)到了5．63畝，10年提高20%，平均每年提高1．8個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)期我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度為年均1．3個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展速度快于城鎮(zhèn)化速度，應(yīng)該說不算慢，如果人為地刻意加快發(fā)展，反而可能出現(xiàn)不利后果。除了推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營外，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的服務(wù)規(guī)模也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的一個(gè)有效途徑。在擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的同時(shí)，培育新型經(jīng)營主體也顯得越來越重要。黨的十八屆五中全會提出加快構(gòu)建培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策體系，2017年中央一號文件提出要加快經(jīng)營體系、生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系3大體系的建設(shè)，核心問題就是培育新型經(jīng)營主體［9］。同時(shí)，要堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)地位。到2016年底，農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地已占全部承包面積的35%，也就是說這35%的土地由別的新型經(jīng)營主體、規(guī)模大戶來租種。但反過來看，65%的承包面積依然還是在承包這片土地的原農(nóng)戶自己耕種，也就是說家庭承包、家庭經(jīng)營還是我們當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營制度的基本面。因此，培育新型經(jīng)營主體和支持小農(nóng)戶，這兩個(gè)方面不可偏頗。第六，處理好政府和市場的關(guān)系。在近年農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革的過程中，正是從處理好政府和市場的關(guān)系出發(fā)，把握了4個(gè)重要原則:一是底線原則，在農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革中，堅(jiān)持了保障國家糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給作為改革的基本前提。二是市場化改革取向和保護(hù)農(nóng)民利益的基本原則，協(xié)同發(fā)揮市場、政府兩只手的作用。三是實(shí)施分品種施策和漸進(jìn)式的改革路徑，統(tǒng)籌把握好改革的時(shí)機(jī)、節(jié)奏和力度，對于核心口糧品種小麥和稻谷，到目前為止還沒有從整個(gè)制度框架上進(jìn)行大調(diào)整，就是考慮到各個(gè)糧食品種之間的差別，考慮到國家糧食安全這個(gè)大的前提條件。四是改革的推進(jìn)著眼于整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，打政策“組合拳”，目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力［9］。第七，處理好藏糧于技和藏糧于地的關(guān)系。對于糧食生產(chǎn)來說，土地毫無疑問是基礎(chǔ)。但土地是不可再生的資源，我國耕地減少的趨勢在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)難以逆轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格也每年都在增長。因此“藏糧于技”的作用日益凸顯，農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和推廣在糧食生產(chǎn)中的作用越來越重要。同時(shí)，我國現(xiàn)階段勞動力的成本在大幅度的上升，事實(shí)上第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的拐點(diǎn)早在1991年就發(fā)生了，鄉(xiāng)村人口從當(dāng)時(shí)的最高峰值8．5億開始往下走。這樣的形勢導(dǎo)致了我國的農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新需要發(fā)揮既替代勞動力又替代土地的雙重功能。以東北的深耕技術(shù)為例，農(nóng)業(yè)機(jī)械化在東北替代勞動力的作用越來越明顯，同時(shí)這一技術(shù)對提高單產(chǎn)作用明顯，因此也可以說是一種土地替代型技術(shù)［9］。為此，亟需解決好科研生產(chǎn)“兩張皮”和技術(shù)推廣“最后一公里”的問題。第八，處理好財(cái)政政策和金融政策的關(guān)系。當(dāng)前國家針對農(nóng)村的財(cái)政支持政策需要改革完善，以進(jìn)一步提高精準(zhǔn)性、指向性，而農(nóng)產(chǎn)品收儲制度改革也為我國完善補(bǔ)貼政策創(chuàng)造了契機(jī)。同時(shí)需要構(gòu)建一個(gè)新的符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融體系，以解決農(nóng)村金融本身存在的很多難題。要處理好這兩者之間的關(guān)系，就需要財(cái)政政策和金融政策協(xié)同發(fā)揮合力，這也是一個(gè)大的發(fā)展趨勢。比如現(xiàn)在為了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，國家拿出了200多個(gè)億成立了信貸擔(dān)保聯(lián)盟，這就是利用財(cái)政資金去撬動金融資本，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域金融資源的可獲得性［9］。推進(jìn)糧食領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任重道遠(yuǎn)，除了上述8大關(guān)系之外，可能還有一系列政策和體制機(jī)制問題需要解決。

三把握新形勢下糧食政策方向，穩(wěn)步推進(jìn)糧食供給側(cè)改革

面對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新的形勢和階段，以及面臨的困難和挑戰(zhàn)，必須堅(jiān)定推進(jìn)農(nóng)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高整個(gè)農(nóng)業(yè)體系的質(zhì)量和效益，不斷培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動力、新動能［10］。推進(jìn)糧食領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，總的來說，應(yīng)按照2018年中央一號文件提出的“必須堅(jiān)持質(zhì)量興農(nóng)、綠色興農(nóng)，以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率，加快實(shí)現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國轉(zhuǎn)變”的基本要求，改進(jìn)糧食收購政策、拓展市場空間、加強(qiáng)主體培育、提升轉(zhuǎn)化水平，促進(jìn)我國糧食產(chǎn)銷制度進(jìn)一步完善。(一)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的政策基點(diǎn)不能動搖國家糧食安全戰(zhàn)略是“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”。這一戰(zhàn)略符合我國國情和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段要求，對穩(wěn)定我國糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性都具有重大的歷史性作用。農(nóng)民的種糧積極性是保障我國糧食安全的底線。要繼續(xù)執(zhí)行并完善稻谷、小麥最低收購價(jià)政策。讓最低收購價(jià)托住農(nóng)民種糧成本的底，保證農(nóng)戶的基本收益，保護(hù)農(nóng)戶的種糧積極性。(二)完善“市場定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離”政策2014年以來，為了解決農(nóng)產(chǎn)品收儲制度所積累的一系列的矛盾，首先對棉花、大豆進(jìn)行了目標(biāo)價(jià)格改革，隨后取消了油菜籽臨時(shí)收儲制度。2015年12月26日，正式啟動玉米收儲制度改革，目前已取得了非常明顯的成效。對于其他糧食品種，也要按照“生產(chǎn)成本+基本收益”的原則，在實(shí)現(xiàn)設(shè)定收儲價(jià)的同時(shí)，利用現(xiàn)有補(bǔ)貼制度調(diào)整的契機(jī)，合理提高對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼額度。同時(shí)，在市場糧食價(jià)格過高時(shí)，政府則可以對低收入消費(fèi)群體給予消費(fèi)補(bǔ)貼;在市場糧價(jià)過低時(shí)，執(zhí)行“托底價(jià)”收購預(yù)案，一方面可以有效保護(hù)農(nóng)民利益，另一方面讓價(jià)格形成完全由市場決定，客觀地反映市場的供求關(guān)系。將保農(nóng)民收入的政策功能從當(dāng)前“價(jià)補(bǔ)合一”的政策中剝離開來，探索“價(jià)補(bǔ)分離”的方式，即發(fā)揮市場供求在價(jià)格形成中的基礎(chǔ)性作用，政府在市場之外給予農(nóng)民合理的補(bǔ)貼。(三)積極應(yīng)對當(dāng)前“去庫存”難題當(dāng)前玉米、稻谷等糧食品種庫存高企，如何有效化解庫存壓力是較為緊迫的現(xiàn)實(shí)難題。從長遠(yuǎn)看，要用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，積極有效地推動農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。從當(dāng)前應(yīng)急性“去庫存”思路來看，一是化整為零。對于超期儲存糧部分可以通過與貸款貼息、稅費(fèi)減免等政策相掛鉤定向銷售給糧食深加工企業(yè)，同步推進(jìn)糧食儲加一體化改革，對積極參與的相關(guān)企業(yè)給予優(yōu)先儲糧和銷售資格。二是整體轉(zhuǎn)化。將儲存糧食轉(zhuǎn)化為儲存燃料乙醇，在當(dāng)前油價(jià)偏低的情況下，可采取企業(yè)代儲乙醇的辦法將超期存糧掛賬銷售給乙醇加工企業(yè)，以緩解倉容庫存壓力。(四)重點(diǎn)改革糧食收儲制度現(xiàn)在的糧食收儲政策設(shè)計(jì)中，糧權(quán)歸國家，企業(yè)要盈余，糧食收儲主體的政策性職能和經(jīng)營性職能混淆不清。應(yīng)按照“有限目標(biāo)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、多元參與”的思路，進(jìn)一步健全糧食儲備政策。將糧食中央戰(zhàn)略儲備、市場調(diào)控儲備和商品貿(mào)易糧的管理機(jī)制相互剝離，合理劃分戰(zhàn)略儲備、調(diào)節(jié)儲備和商業(yè)周轉(zhuǎn)儲備之間的責(zé)任。鼓勵糧食加工和流通企業(yè)參與糧食儲備。通過政府購買服務(wù)的方式，逐步建立適應(yīng)我國糧食市場特點(diǎn)的社會化糧食儲備服務(wù)機(jī)制，引導(dǎo)和支持具備條件的多元化市場主體參與糧食儲備和流通，以分散儲備成本，激發(fā)市場活力。(五)重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)出口調(diào)控樹立大食物安全意識。在國內(nèi)生產(chǎn)、國外進(jìn)口和庫存的關(guān)系上，要注重保持總量和結(jié)構(gòu)的動態(tài)平衡，加強(qiáng)對糧食的進(jìn)出口統(tǒng)一管控制度建設(shè)。鑒于大麥、高粱、玉米酒糟粕(DDGS)和木薯對國內(nèi)飼料用糧產(chǎn)生了較強(qiáng)的替代作用，在特定時(shí)間段內(nèi)，可以采取貿(mào)易救濟(jì)、進(jìn)口許可、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及反傾銷等非關(guān)稅手段有效調(diào)節(jié)相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，避免大量進(jìn)口過度沖擊國內(nèi)生產(chǎn)和打壓市場價(jià)格，以緩解糧食國內(nèi)外市場價(jià)格倒掛的矛盾，減少對國內(nèi)糧食市場的負(fù)面影響。在調(diào)控手段運(yùn)用上，要增加調(diào)控措施的透明度，更多地通過生產(chǎn)、進(jìn)口、庫存、消費(fèi)等信息，有效引導(dǎo)市場預(yù)期。(六)把控我國糧食信息引導(dǎo)權(quán)加快建設(shè)具有國際影響力的糧食交易中心，設(shè)立相應(yīng)的中國糧食指數(shù)。建設(shè)有國際影響力的糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品交易中心，有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定市場，掌握保障糧食供給的國際主動權(quán)。目前，我國已經(jīng)形成了大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品期現(xiàn)貨市場和較為發(fā)達(dá)的金融市場，具備了發(fā)展成為國際農(nóng)產(chǎn)品交易中心的基礎(chǔ)條件，應(yīng)充分發(fā)揮大連商品交易所、鄭州商品交易所的農(nóng)產(chǎn)品期貨交易國際影響力，抓緊制定具體措施，加快實(shí)施步伐。(七)總體設(shè)計(jì)糧食產(chǎn)銷制度改革方案抓緊研究實(shí)施糧食產(chǎn)銷制度綜合改革方案，增強(qiáng)扶持政策的配套性和協(xié)調(diào)性，構(gòu)建糧食政策綜合改革的框架。特別是要將財(cái)政補(bǔ)貼、金融服務(wù)、市場購銷、加工轉(zhuǎn)化、庫存儲備、進(jìn)出口調(diào)節(jié)、價(jià)格形成機(jī)制、消費(fèi)導(dǎo)向等一系列體制機(jī)制進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，綜合施策［11］。

作者:趙陽 單位:中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室