導(dǎo)語：中國新農(nóng)村服務(wù)型政府建構(gòu)路徑探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)服務(wù)型政府職能基層服務(wù)型政府建設(shè)

摘要：建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是建設(shè)現(xiàn)代國家的必然要求，也是破解“三農(nóng)”問題的重要契機(jī)，黨的十六屆五中全會(huì)提出了推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)，這是我黨以科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然結(jié)果，是針對(duì)“三農(nóng)”問題提出的一項(xiàng)重大舉措。在這項(xiàng)造福億萬農(nóng)民的重大歷史任務(wù)中，作為國家在農(nóng)村基層的一級(jí)政府機(jī)關(guān)，作為新農(nóng)村建設(shè)的最前線，直接指導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，擔(dān)負(fù)著不可推卸的服務(wù)責(zé)任。當(dāng)前，我國鄉(xiāng)村公共需求的快速增長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的嚴(yán)重缺位的矛盾仍很突出，建設(shè)以社會(huì)管理和公共服務(wù)為重心的服務(wù)型政府則成為新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需求。因此，立足于當(dāng)下公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境，審視目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理存在的問題及致因，探求新農(nóng)村建設(shè)中基層服務(wù)型政府建設(shè)問題，具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與基層服務(wù)型政府建設(shè)

（一）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)淵源

長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題一直是決定我國全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程和現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵問題，也是關(guān)系黨和國家工作全局的根本性問題。近年來，中央政府采取了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極的變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所調(diào)整，農(nóng)民收入也有所增加，為我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重要的支撐作用。但是在城鄉(xiāng)二元體制限制下，目前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)發(fā)展滯緩，農(nóng)村發(fā)展制約因素多，農(nóng)民收入增長緩慢，發(fā)展過程中長期形成的工農(nóng)失調(diào)、城鄉(xiāng)失衡的狀況不但沒有根本改觀，反而在有些方面還在加劇，而縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，教育差距、農(nóng)村公民公共衛(wèi)生資源差距，改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，解決“三農(nóng)”問題仍然是我國目前面臨的重大而艱巨的歷史使命。同時(shí)我國現(xiàn)在的工業(yè)發(fā)展也取得了巨大的成就，我國已經(jīng)進(jìn)入了以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村成為可能，為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了一定的經(jīng)濟(jì)和人力資本支持。

正是在這個(gè)大背景下黨的十六屆五中全會(huì)提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，并把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村作為“十一五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)主要目標(biāo)，提出將“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”作為新農(nóng)村建設(shè)的總體要求。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的提出是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體與時(shí)俱進(jìn)，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的重大舉措，將“三農(nóng)”問題作為全部工作的重中之重、將“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”作為基本方略、制定了“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必將大大提高廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)地位、改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面發(fā)展，對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)具有特別重要的意義。

（二）基層服務(wù)型政府建設(shè)

1、服務(wù)型政府建設(shè)的涵義

國家行政學(xué)院公共管理教研部教授劉熙瑞指出：服務(wù)型政府是在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務(wù)為宗旨并承擔(dān)服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府的提出其本質(zhì)是由西方的“主權(quán)在民”和我國幾代領(lǐng)導(dǎo)人倡導(dǎo)的“全心全意為人民服務(wù)”的思想和理念決定的。作為一種新的治理模式，服務(wù)型政府的提出是我國學(xué)者受到了美國公共行政學(xué)家登哈特提出的新公共服務(wù)理論的啟發(fā)，學(xué)者們寄希望于新公共服務(wù)理論，探討如何在新時(shí)期改革和構(gòu)建服務(wù)型政府。特別是在2004年2月總理在全國十屆人大四次會(huì)議上明確提出“加快推進(jìn)行政管理體制改革進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，努力建設(shè)服務(wù)型政府。”至此，服務(wù)型政府成為我國政府改革和自身建設(shè)的新方向。

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，作為基層的政府組織，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的組織者和引導(dǎo)者。既承擔(dān)著貫徹落實(shí)黨和國家方針政策的任務(wù)，又承擔(dān)著組織、動(dòng)員、規(guī)劃和規(guī)范新農(nóng)村建設(shè)的各種任務(wù)。因此，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中理應(yīng)而且能夠發(fā)揮主導(dǎo)與服務(wù)作用。為了實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的重大意義，在圍繞新農(nóng)村建設(shè)的總體要求之外，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能也是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在需求，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，即從“管制型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

2、建設(shè)基層服務(wù)型政府的意義

(1)建設(shè)基層服務(wù)型政府是農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在需求

上世紀(jì)70年代末、80年代初，隨著我國以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的確立，徹底動(dòng)搖了體制下“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的管理體制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代結(jié)束了，新的村民自治組織應(yīng)運(yùn)而生，從此確立了“鄉(xiāng)政村治”的二元體制模式。“鄉(xiāng)政村治”體制模式在一定范圍內(nèi)為農(nóng)村的發(fā)展起到了積極作用，但20多年來，這種體制模式逐漸暴露出諸多問題和矛盾。從2006年起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標(biāo)志著我國正式進(jìn)入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代。“農(nóng)業(yè)稅的取消，給億萬農(nóng)民帶來了看得見的物質(zhì)利益，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性，又一次解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑某些環(huán)節(jié)的調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的和諧進(jìn)步。”為此，總理在2005年“全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議”上提出：“我國農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)進(jìn)入到了一個(gè)新的階段，要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)民義務(wù)教育體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)”，那么在建設(shè)新農(nóng)村大背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)“要切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，整合事業(yè)站所，精簡機(jī)構(gòu)和人員，提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平，加快建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制”。這將是我國下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的最新定位，也預(yù)示著我國農(nóng)村生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系與上層建筑的重大調(diào)整。

(2)建設(shè)基層服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)村民自治的內(nèi)在需求

《憲法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這一規(guī)定決定了村級(jí)組織是采取村民自治方式來治理。在二十多年的村民自治歷程中，出現(xiàn)了許多有礙于村民自治的因素，主要是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壓縮了村民自治的空間，通過各種手段將村作為自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)，變指導(dǎo)為領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)關(guān)系界限模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)之間存在著越位、錯(cuò)位現(xiàn)象；二是村兩委關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村支部委員會(huì)之間的領(lǐng)導(dǎo)來完成；三是村民委員會(huì)自治功能定位不準(zhǔn)，產(chǎn)生“附屬行政化”與“過渡自治化”兩種傾向。服務(wù)型政府是以公民參與為基礎(chǔ)的，但同時(shí)公民參與和公民自治又需要服務(wù)型政府來保證。我國服務(wù)型政府的主導(dǎo)路徑是市場(chǎng)模式和解制模式，這兩種模式在推動(dòng)政府服務(wù)質(zhì)量的提高，服務(wù)水平的提升有著重要的意義，但是這兩種模式還不足以完全實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的根本理念。目前，在我國農(nóng)村已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了村民自治，村級(jí)自治組織也正發(fā)揮著積極的作用，為了掃除村民自治道路上的障礙和進(jìn)一步擴(kuò)大村民自治的成果，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提出來的“管理民主”這一要求，建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

(3)建設(shè)基層服務(wù)型政府是我國農(nóng)村和諧社會(huì)建設(shè)的內(nèi)在需求

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》指出“和諧是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性，是國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福的重要保證。”同志在2005年初對(duì)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)涵作了深刻地闡發(fā)，強(qiáng)調(diào)指出：“我們要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。”《決定》指出：“構(gòu)建社會(huì)主義和諧，重心在基層。”我國有9億多農(nóng)民，沒有農(nóng)村社會(huì)的和諧就不可能有整個(gè)社會(huì)的和諧。因此，要“圍繞建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)”，“以增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)功能和提高社會(huì)管理、依法辦事能力為重點(diǎn)，大力加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)。”總理指出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個(gè)服務(wù)型政府”，我們要“努力建設(shè)服務(wù)型政府”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由傳統(tǒng)的政府模式向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變是必然的選擇。從這個(gè)意義上講，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)與建立服務(wù)型政府是一致的，服務(wù)型政府的最終目標(biāo)是為向無政府的高級(jí)階段的共產(chǎn)主義和諧社會(huì)過渡奠定基礎(chǔ)。

(4)建設(shè)基層服務(wù)型政府是解決我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的內(nèi)在需求

長期以來我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不平衡，存在著一條腿長一條腿短的突出問題，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)仍然存在、農(nóng)村社會(huì)管理與公共產(chǎn)品的提供嚴(yán)重不足。這些問題無不與舊的政府管理體制和管理方式密切相關(guān)，表明了“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的弊端同時(shí)也印證了“服務(wù)型政府”建設(shè)的必要性。農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重滯后和發(fā)展的失衡迫切需要政府加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的投資，加大公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，建立服務(wù)型政府。

(5)建設(shè)基層服務(wù)型政府是為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品的內(nèi)在需求

公共產(chǎn)品一般是公司或個(gè)人無法提供或不應(yīng)該通過市場(chǎng)來提供，這類產(chǎn)品由于在消費(fèi)上的競(jìng)爭性和排他性，決定了他們的供給要求通過一定的行政手段實(shí)行優(yōu)化，這類產(chǎn)品生產(chǎn)或消費(fèi)環(huán)節(jié)需要一定的行政力量的介入。改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能雖然經(jīng)過幾次大的調(diào)整，但是這種轉(zhuǎn)變遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品需求的腳步，尤其是在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，廣大農(nóng)民群眾是無法享受憲法所規(guī)定的人權(quán)，農(nóng)村公共產(chǎn)品提供嚴(yán)重不足，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)和供給水平是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的目標(biāo)的重要前提條件。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型的目標(biāo)應(yīng)該是通過建立服務(wù)型政府，為農(nóng)村提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)，不斷滿足廣大群眾日益增長的公共利益訴求。

二、我國基層服務(wù)型政府建設(shè)存在的問題及原因分析

（一）社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與基層政府的職能定位

我國農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代的結(jié)束和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村新階段的開始，在新的歷史時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨著截然不同的任務(wù)和工作內(nèi)容，客觀上要求盡快轉(zhuǎn)變職能。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于所處位置和面臨的具體工作，其職能轉(zhuǎn)變主要應(yīng)集中在強(qiáng)化“社會(huì)管理”和“公共服務(wù)職能”兩大方面：

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著一系列社會(huì)管理任務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理職能包括社會(huì)秩序和治安的維護(hù)；國家重要政策的貫徹落實(shí)，如人口政策、土地政策；管理屬地的國有后備資源，如國家的森林、礦產(chǎn)、河流等；對(duì)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，隨著城市化的發(fā)展，這方面的職能將會(huì)不斷增大；培育和監(jiān)管鄉(xiāng)村各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，維護(hù)正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，目前在市場(chǎng)的監(jiān)管方面，主要是由國家相關(guān)部門通過垂直管理體制進(jìn)行，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在很多制假販假、偷稅漏稅、商標(biāo)侵權(quán)、破壞資源、污染環(huán)境、違反安全生產(chǎn)規(guī)定等行為大量發(fā)生于縣及縣以下農(nóng)村地區(qū)，直接危害和威脅著廣大農(nóng)民的人身財(cái)產(chǎn)安全，客觀上要求加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府在這方面職能的發(fā)揮。

2、在新農(nóng)村建設(shè)條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)客觀上要求轉(zhuǎn)向?yàn)閺V大農(nóng)民提供服務(wù)和推進(jìn)各項(xiàng)公益事業(yè)的發(fā)展上來

按照現(xiàn)代政府理淪，政權(quán)存在的理由和基礎(chǔ)就是為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，目前這方面的職能顯得尤為迫切和重要。首先，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展條件下，為農(nóng)民提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作中的重要內(nèi)容，特別是鑒于長期以來我們對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，欠賬太多，目前這方面工作顯得尤其緊迫和重要。其次，在發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國家“以工補(bǔ)農(nóng)”的情況下，廣大農(nóng)民群眾也迫切需要政府為他們提供各種服務(wù)和公共產(chǎn)品。如在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過程中，廣大農(nóng)民市場(chǎng)信息不靈、資金和技術(shù)缺乏、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料無保證、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、同市場(chǎng)的聯(lián)系缺乏通暢的渠道，急需政府的幫助和引導(dǎo)。對(duì)于那些涉及到農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品，包括大型的農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投資、農(nóng)村基礎(chǔ)教育、農(nóng)民的醫(yī)療保障和農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)、農(nóng)村交通事業(yè)的發(fā)展以及環(huán)境的保護(hù)等等，也只能由政府來供給或經(jīng)政府承頭組織解決。另外，目前農(nóng)村正在興起和發(fā)展各種自治組織，也極需鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)心、幫助和指導(dǎo)。

對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的劃分，只是在理論上一種大致和相對(duì)的劃分，實(shí)際上在具體的運(yùn)行中，這兩方面職能經(jīng)常是交織在一起的，很難完全把他們分清楚。特別是隨著我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能日趨完備，這兩方面職能將會(huì)越來越融合在一起，即融管理于服務(wù)，融服務(wù)于管理，這是當(dāng)前和未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變中的一個(gè)新特征。

（二）當(dāng)前基層政府建設(shè)存在的問題及原因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按照我國憲法的規(guī)定，屬國家基層政權(quán)組織和獨(dú)立的政府主體。改革開放以來，我國逐步形成了“鄉(xiāng)政村治”局面，但在現(xiàn)有的治理格局中，存在著一系列問題。近年來我國先后推行了幾輪較大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，但是從總體上看，無論是職能作用還是體制現(xiàn)狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與憲法規(guī)定和所應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)比，都存在著較大的差距和不適應(yīng)。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏一級(jí)政府應(yīng)有的獨(dú)立性，容易形成“向上負(fù)責(zé)，向下收費(fèi)”的狀況

按照憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在我國政權(quán)構(gòu)架中屬于相對(duì)獨(dú)立的一級(jí)政府，但實(shí)際情況是在縣鄉(xiāng)關(guān)系中普遍存在著向上集中的特征，這主要表現(xiàn)在縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事和財(cái)政享有較大的控制權(quán)。在人事上，雖然《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，但在實(shí)際運(yùn)作中卻主要是由縣委常委會(huì)討論決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的人選。在財(cái)政上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有真正形成一級(jí)財(cái)政，其主體財(cái)政基本上是由縣政府在控制。在這種高度行政化的控制方式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只有無條件執(zhí)行上級(jí)安排的各種任務(wù)和做出的各種決定。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力不足造成組織行為和公共目標(biāo)的變異，這是鄉(xiāng)村關(guān)系惡化的重要原因之一

自1994年稅制改革以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)普遍不足，處于行政體系末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅源難以自控和保證，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)人員又在不斷的增加，帶來工資費(fèi)用急增，造成各級(jí)財(cái)政支出不斷擴(kuò)大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。在這種情況下，政府的公共目標(biāo)不斷被各種自利性目的和行為侵蝕或取代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不可能正確履行政府應(yīng)盡的職責(zé)，又使自己成為基層各種矛盾的焦點(diǎn)，社會(huì)上各種批評(píng)、質(zhì)疑之聲不絕于耳。

3、由于缺乏壓力和動(dòng)力機(jī)制，政府工作人員缺乏向農(nóng)民服務(wù)的自覺性和工作熱情

基層政權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)承擔(dān)大量的公共服務(wù)職能，但是由于長期以來我國實(shí)行的都是重城市輕農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給政策，縣級(jí)政府在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中，公共服務(wù)在考核指標(biāo)中往往只占很小的一部分，而且無剛性要求，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)公共服務(wù)的興趣和積極性普遍不高。同時(shí)由于長期以來我們對(duì)農(nóng)村實(shí)行的都是強(qiáng)制性的權(quán)力控制方式，一般農(nóng)民群眾很難產(chǎn)生對(duì)政府公共服務(wù)的訴求，更談不上正式的訴求途徑和壓力手段。這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既缺乏公共服務(wù)的意識(shí)，又缺乏提供公共服務(wù)的能力和手段，離服務(wù)型政府的要求甚遠(yuǎn)。

4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中了上下各方面的矛質(zhì)，問題復(fù)雜，改革的難度大、反復(fù)大

鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題一直是近年來從中央到地方人們關(guān)注和研究的重點(diǎn)問題，其間各種改革措施一直沒有停止過，但收效不大，其中原因復(fù)雜:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題與舊體制集中治理的方式相聯(lián)，改革的難度大。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部長期以來習(xí)慣于權(quán)力治理方式，現(xiàn)在要從根本上改變，無論是意識(shí)還是行為轉(zhuǎn)變起來都很難。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的整體性和配套性不強(qiáng)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革牽涉到縣級(jí)政府的配套改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建設(shè)服務(wù)型政府，必須考慮解決服務(wù)供給能力，這些問題不解決，很多存在的問題就無法解決。三是利益規(guī)約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革涉及到人員的調(diào)配和權(quán)力的重新配置，這之中牽涉到各種復(fù)雜的利益關(guān)系。四是改革缺乏實(shí)質(zhì)性的舉措，缺乏持續(xù)性的制度支持。

三、我國基層服務(wù)型政府建設(shè)途徑——基于基層政府的職能而建設(shè)

要解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的問題必須進(jìn)一步推進(jìn)體制改革，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的目標(biāo)是創(chuàng)建服務(wù)型政府，這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，而前提就是轉(zhuǎn)變理念，否則，政府的服務(wù)就不能落到實(shí)處。要由過去的“官本位”、“政府本位”向“公民本位”轉(zhuǎn)變。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，牢固樹立執(zhí)政為民的思想。

（一）以建立大部制為基層政府改革的突破口，健全服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制。

實(shí)行大部制是政府機(jī)構(gòu)改革的主題和重點(diǎn)，要整合和優(yōu)化政府職能，以更好地為廣大人民群眾服務(wù)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府公共服務(wù)正在向綜合化方向發(fā)展，因此，政府間的管理與政府部門間的管理就成為政府管理中的關(guān)鍵。政府必須實(shí)行全方位的管理，建立科學(xué)的服務(wù)型政府的運(yùn)行機(jī)制。

（二）改革縣鄉(xiāng)關(guān)系，建立責(zé)任和權(quán)利相統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制

作為一級(jí)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)具有相對(duì)的獨(dú)立性，這是發(fā)揮政府職能的基礎(chǔ)。在這個(gè)問題上，目前首先應(yīng)明確縣鄉(xiāng)關(guān)系，分清縣鄉(xiāng)不同的責(zé)任。應(yīng)該看到，隨著鄉(xiāng)村關(guān)系的發(fā)展演變和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府民主政治的發(fā)展，縣鄉(xiāng)之間需要有一個(gè)相對(duì)明確的界限。作為上級(jí)政府，不能隨意把屬于自己的事權(quán)責(zé)任硬性下放給下級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在工作安排上，應(yīng)堅(jiān)持適度和必要性原則，縣鄉(xiāng)關(guān)系應(yīng)保持必要的自主和協(xié)商。其次，盡快通過人事和財(cái)政體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有相對(duì)獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人事制度改革應(yīng)和鄉(xiāng)村民主建設(shè)結(jié)合起來，逐步把決定權(quán)交給人民群眾。在財(cái)政體制改革上，應(yīng)該確立事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一原則，在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度調(diào)整各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系，加大中央和省級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，讓基層政府的財(cái)政能力大體上能夠與履行的職能相適應(yīng)。

(三)圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)服務(wù)型政府組織體系的建設(shè)

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)管理方面的事務(wù)要逐步減少，而社會(huì)管理和公共服務(wù)，特別是公共安全、社會(huì)穩(wěn)定、民政、教育、衛(wèi)生、計(jì)劃生育等方面的工作要成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作內(nèi)容，政府要把精力和資源更多地用于為老百姓提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給上。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和組織形式應(yīng)作較大調(diào)整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)要裁并，人員要進(jìn)一步精簡，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上，要突出和偏重公共服務(wù)職能的需要，在這方面要作進(jìn)一步的探索。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織管理、工作方式和業(yè)績考核要與為基層農(nóng)民服務(wù)緊密結(jié)合起來，以此作為重要的考核標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中退出來的同時(shí)，其經(jīng)濟(jì)方面的職能主要轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)公平競(jìng)爭的環(huán)境，減少交易成本，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一系列服務(wù)。在鄉(xiāng)村關(guān)系上，要變直接干預(yù)為指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在農(nóng)民教育培訓(xùn)、科技服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)民創(chuàng)業(yè)融資以及農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的法律保障等多方面提供服務(wù)和幫助。在服務(wù)方式上，要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上作進(jìn)一步改革和完善。

(四)適應(yīng)村民自治的發(fā)展，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是村民自治與縣級(jí)政權(quán)之間的基層政府組織，在這種上下不同的組織構(gòu)架中決定了它既不能完全等同于縣級(jí)政府，又不能混同于一般的村治組織，而應(yīng)該兼具兩者的特點(diǎn)，這就是有限自治。其理由如下：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國“二元”治理下的產(chǎn)物，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主體資格并沒有完全實(shí)現(xiàn)過，這是縣鄉(xiāng)“高壓型”控制方式的重要原因；二是自改革開放以來，隨著農(nóng)村民主的不斷發(fā)展，必然要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式和鄉(xiāng)村關(guān)系形成沖擊和提出新要求，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村治方式上的不協(xié)調(diào)，引發(fā)了鄉(xiāng)村關(guān)系間一系列矛盾和沖突；三是隨著國家“以工補(bǔ)農(nóng)”政策的實(shí)施，國家將向農(nóng)村投人大量的資金、物資和項(xiàng)目，要使這些投入達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)和效果，必須增強(qiáng)基層民眾對(duì)政府的影響力和控制方式，即發(fā)揮“權(quán)利”對(duì)“權(quán)力”的影響和制約。四是自1998年四川遂寧市步云鄉(xiāng)試行由全體選民直接選舉鄉(xiāng)長以來，目前全國很多地方都開始試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革，先后出現(xiàn)了“直選”、“公推公選”、“兩推一選”、“三票制”等各種形式，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)試行有限自治積累了經(jīng)驗(yàn)。

(五)推進(jìn)農(nóng)村組織的發(fā)展，為各類農(nóng)民自治組織的發(fā)展提供積極的幫助和支持

在我國，各類農(nóng)村組織發(fā)展是目前我國農(nóng)民組織化和制度化發(fā)展的重要形式，包括共青團(tuán)、婦聯(lián)、老年協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、農(nóng)會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社組織等等。這些組織的存在，對(duì)于改進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)有的社會(huì)組織關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民維護(hù)自身權(quán)益和表達(dá)他們的利益愿望，參與社會(huì)公共事務(wù)以及更好的走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等各個(gè)方面都具有重要的積極作用。當(dāng)前我們既要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村自治組織發(fā)展的重要意義，放手讓農(nóng)民根據(jù)自身的需要改造和重建自己的組織，同時(shí)又要為他們的發(fā)展提供良好的環(huán)境條件，幫助他們發(fā)展。特別要注意支持和幫助各種經(jīng)濟(jì)合作組織的發(fā)展，政府要為他們的發(fā)展提供一定的政策扶持措施。通過農(nóng)村組織發(fā)展，使目前由政府和農(nóng)民這種單線型農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑸鐣?huì)組織、農(nóng)民多線型的社會(huì)結(jié)構(gòu)，讓各類經(jīng)濟(jì)合作組織成為基層政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)移的重要渠道和載體。公務(wù)員之家

(六)創(chuàng)新國家農(nóng)村政策體系，加大對(duì)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的政策支持力度

要?jiǎng)?chuàng)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府還離不開國家大環(huán)境的支持。首先在國家政策供給體系上，要改變目前的城鄉(xiāng)分治情況，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供給平衡。其次，要改進(jìn)資源配置方式和途徑。要按照公共產(chǎn)品的類別、層次，確定城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給主體，明確區(qū)分政府與農(nóng)民各自承擔(dān)的供給責(zé)任；要改變配置方式，即由過去的權(quán)力配置改為法律配置，防止各級(jí)政府層層截留；同時(shí)要改變自上而下的決策機(jī)制，讓民眾參與決策和管理。第三，進(jìn)一步深化農(nóng)村改革，不斷推進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)化發(fā)展。如賦予農(nóng)民更為完整的土地產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)有條件的地方積極探索土地經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度改革；在農(nóng)民土地的征收上根據(jù)市場(chǎng)效益，提高征收標(biāo)準(zhǔn)，注意保護(hù)農(nóng)民的利益；各地要從實(shí)際出發(fā)，在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上采取靈活的政策措施，包括政府可以通過財(cái)政補(bǔ)助、稅收、價(jià)格等政策，引導(dǎo)農(nóng)民或民間組織投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以財(cái)政補(bǔ)助的形式鼓勵(lì)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)、用補(bǔ)貼的辦法推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)技術(shù)，加快醫(yī)療衛(wèi)生制度改革，等等。第四，注重農(nóng)民流動(dòng)轉(zhuǎn)移的配套政策，解決農(nóng)民入城后的后顧之優(yōu)。如戶籍管理制度的改革、農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的土地處置政策、農(nóng)民工子女人學(xué)、農(nóng)民工的市民待遇等等。

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