導(dǎo)語(yǔ)：海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1引言

眾所周知，海洋功能區(qū)劃是海洋管理的基礎(chǔ)，尤其在近年我國(guó)陸海統(tǒng)籌與海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略背景下，海洋功能區(qū)劃在指導(dǎo)與管制海洋開(kāi)發(fā)利用實(shí)踐活動(dòng)等方面的戰(zhàn)略意義更趨突顯。隨著《全國(guó)海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）》以及沿海省市縣各級(jí)《海洋功能區(qū)劃》相繼頒布，我國(guó)海洋功能區(qū)劃體系日益完善，有效地保障了海洋資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，一些深層次的問(wèn)題卻日益突顯，作為協(xié)調(diào)各種用海方式的基礎(chǔ)性制度，海洋功能區(qū)劃本應(yīng)在促進(jìn)沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但實(shí)際上，近年研究卻發(fā)現(xiàn)，海洋功能區(qū)普遍面臨生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。不少研究針對(duì)特定地區(qū)或特定海洋功能區(qū)展開(kāi)，對(duì)山東、江蘇、等的研究發(fā)現(xiàn)，以往設(shè)立的海洋功能區(qū)劃潛藏生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，海洋資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)使海洋生態(tài)容量與資源環(huán)境承載力嚴(yán)重下降，不僅無(wú)法滿足原本的功能需求，其長(zhǎng)期影響甚至在功能區(qū)劃調(diào)整后也難以根除。對(duì)長(zhǎng)江口、珠江口、渤海灣等的觀察也發(fā)現(xiàn)，盡管港口航運(yùn)、海水養(yǎng)殖、灘涂圍墾等大部分資源開(kāi)發(fā)性的功能區(qū)通常可達(dá)到海洋環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但海洋保護(hù)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與要求相距甚遠(yuǎn)。海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不僅大量體現(xiàn)在區(qū)域?qū)用娴难芯恐校珖?guó)沿海地區(qū)的綜合評(píng)價(jià)結(jié)果同樣令人擔(dān)憂，對(duì)全國(guó)海洋功能區(qū)劃的實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，在海洋功能區(qū)劃推進(jìn)下，海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化趨勢(shì)并未有效緩解。需要指出的是，盡管相關(guān)研究不同程度地反映出我國(guó)海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，但囿于大部分研究或是聚焦較小空間尺度的實(shí)證分析，或是基于較大空間尺度的定性討論，對(duì)全國(guó)范圍海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境關(guān)系的研究仍有待進(jìn)一步展開(kāi)。基于此，本研究選取具有典型性的11類國(guó)家級(jí)海洋功能區(qū)，采用空間分析方法，分析110個(gè)國(guó)家級(jí)海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境的空間關(guān)聯(lián)，探討導(dǎo)致海洋功能區(qū)劃陷入生態(tài)環(huán)境難局的主要癥結(jié)，進(jìn)而提出相應(yīng)的策略建議。

2海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境的空間關(guān)聯(lián)

海洋功能區(qū)對(duì)不同類型功能區(qū)的海域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行嚴(yán)格限定，特定的海洋功能區(qū)必須滿足相應(yīng)的生態(tài)環(huán)境要求，因而海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境的空間關(guān)聯(lián)分析至關(guān)重要。自2002年起，國(guó)家海洋局歷年的《中國(guó)海洋環(huán)境公報(bào)》均高度關(guān)注“海洋功能區(qū)”的生態(tài)環(huán)境狀況，成為本研究的重要支撐，文中采用的海洋功能區(qū)數(shù)據(jù)、海域生態(tài)環(huán)境指標(biāo)等均來(lái)源于2013年《中國(guó)海洋環(huán)境公報(bào)》，在此基礎(chǔ)上，將海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行空間疊加分析。盡管在全國(guó)尺度和大比例尺下，圖像配準(zhǔn)和投點(diǎn)可能存在一定誤差，但并不影響本研究的基本判斷。通過(guò)疊加比對(duì)發(fā)現(xiàn)，我國(guó)國(guó)家級(jí)海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境之間的空間關(guān)聯(lián)主要具有以下特點(diǎn)：第一，海洋功能區(qū)大量分布于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的海域。由于我國(guó)沿海地區(qū)用海活動(dòng)高度集聚于近海，因而海洋功能區(qū)劃主要在近海展開(kāi)，大部分國(guó)家級(jí)海洋功能區(qū)分布于毗鄰陸地的近海地區(qū)，而近海恰恰是我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境問(wèn)題最為嚴(yán)重的海域。受此影響，不少海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境污染區(qū)域空間重合，某種程度上，較差的海域生態(tài)環(huán)境基底嚴(yán)重影響海洋功能區(qū)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。第二，以開(kāi)發(fā)為主導(dǎo)的海洋功能區(qū)海域環(huán)境達(dá)標(biāo)情況相對(duì)較好。海洋公園、濱海旅游度假區(qū)、海洋牧場(chǎng)示范區(qū)、集中集約用海區(qū)，以及因缺少相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)而無(wú)法測(cè)算的海洋傾倒區(qū)、海洋石油探礦區(qū)域等是達(dá)標(biāo)情況相對(duì)較好的海洋功能區(qū)，其共性特點(diǎn)就是以海洋資源開(kāi)發(fā)利用為主要功能。出現(xiàn)這一情況的原因之一在于該類區(qū)塊的功能實(shí)現(xiàn)往往對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有一定要求，因而在功能區(qū)劃定時(shí)就以一定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為前提。第三，以保護(hù)為主導(dǎo)的海洋功能區(qū)海域環(huán)境超標(biāo)情況較為嚴(yán)重。海洋特別保護(hù)區(qū)超標(biāo)最多。例如，80%的國(guó)家級(jí)海洋保護(hù)區(qū)超標(biāo)，盡管海洋特別保護(hù)區(qū)的功能在于協(xié)調(diào)海洋開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)，但當(dāng)前海洋特別保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和設(shè)立中，地方政府仍然更傾向于特別保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)功能，加劇生態(tài)環(huán)境影響。又如，水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的超標(biāo)程度也達(dá)到65%，而這一功能區(qū)直接關(guān)系到人類食用水產(chǎn)的安全，在日后海洋功能區(qū)管理中應(yīng)引起重視。當(dāng)然，保護(hù)性的海洋共更趨超標(biāo)情況嚴(yán)重的可能原因之一是出于引導(dǎo)、規(guī)制的作用，其標(biāo)準(zhǔn)大多較為嚴(yán)格，不過(guò)，如此高的超標(biāo)比重必須高度警惕。綜上，空間關(guān)聯(lián)分析表明，我國(guó)海洋功能區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不容小覷，應(yīng)當(dāng)引起廣泛重視，對(duì)海洋功能區(qū)劃進(jìn)行優(yōu)化調(diào)適，為此，必須進(jìn)一步對(duì)導(dǎo)致問(wèn)題的主要誘因加以剖析，這也構(gòu)成本文進(jìn)一步研究的主要內(nèi)容。

3海洋功能區(qū)劃生態(tài)環(huán)境難局的雙重維度

空間分析直觀展現(xiàn)了我國(guó)海洋功能區(qū)不容樂(lè)觀的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對(duì)其中關(guān)鍵因素的分析將主要從空間與體制這兩個(gè)密切相關(guān)的維度展開(kāi)。

3.1空間維度：毗鄰功能區(qū)相互掣肘

不同類型的海洋功能區(qū)在空間布局上卻彼此交錯(cuò)疊合，但其功能取向卻可能極具差異。一般說(shuō)來(lái)，相近功能取向的海洋功能區(qū)，彼此功能沖突相對(duì)較少。例如，不少海洋自然保護(hù)區(qū)包含有水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等，可以對(duì)生態(tài)環(huán)境和水產(chǎn)種質(zhì)進(jìn)行共同保護(hù)；又如，許多濱海旅游度假區(qū)往往又是風(fēng)景名勝區(qū)，既起到風(fēng)景保護(hù)功能又起到旅游開(kāi)發(fā)功能，一些地方更將兩功能區(qū)的管委會(huì)合署辦公從而發(fā)揮集合作用；再如，不少國(guó)家海洋牧場(chǎng)示范區(qū)中又設(shè)有多個(gè)漁業(yè)增殖區(qū)，兩者的功能取向都是為了魚類增殖，因而可以共存。然而，倘若不同功能取向的海洋功能區(qū)空間疊合或毗鄰，就有可能產(chǎn)生沖突，甚至加劇海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。海洋傾倒區(qū)與其他海洋功能區(qū)的沖突較為典型。海洋傾倒區(qū)的功能在于協(xié)助管理傾倒疏浚物，而疏浚物本身就具有污染性，所以傾倒區(qū)應(yīng)選址在水體交換活躍區(qū)，具有較強(qiáng)的自凈能力和較大的環(huán)境容量。尤其重要的是，海洋傾倒區(qū)必須與海洋保護(hù)區(qū)等保護(hù)性的海洋功能區(qū)設(shè)置一定距離，后者對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境特別是水質(zhì)的要求極高。例如，對(duì)煙臺(tái)市的海洋傾倒區(qū)研究發(fā)現(xiàn)，傾倒區(qū)與海洋功能區(qū)相距必須在2km以上，傾倒物才不會(huì)進(jìn)入芝罘灣的海水養(yǎng)殖區(qū)、港區(qū)及海濱休養(yǎng)區(qū)沿岸和養(yǎng)馬島附近等[7]。如果海洋傾倒區(qū)與海洋保護(hù)區(qū)的距離過(guò)近，則可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果。例如，珠江口原本設(shè)立有海洋傾倒區(qū)，伴隨著港口海運(yùn)等的迅速發(fā)展，傾倒物和疏浚量不斷增多甚至存在亂傾倒現(xiàn)象，對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大壓力，特別是淇澳島東南傾倒區(qū)與珠江口中華白海豚保護(hù)區(qū)相疊合，疏浚物增加海水濁度、影響白海豚種群的正常繁衍，最終該海洋傾倒區(qū)于2005年封閉。不僅如此，在一些海洋功能區(qū)密集交錯(cuò)的地區(qū)，功能區(qū)間潛在的空間沖突也應(yīng)引起重視。山東省正是典型區(qū)域，沿海岸帶分布的國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)、特別保護(hù)區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量在全國(guó)名列前茅，占有較大比重。《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃（2011）》指出“重點(diǎn)打造海州灣北部、董家口、丁字灣、前島、龍口灣、萊州灣東南岸、濰坊濱海、東營(yíng)城東海域、濱州海域九個(gè)集中集約用海片區(qū)”，這些集中集約用海區(qū)大多鄰近海洋特別保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、海洋牧場(chǎng)等，盡管努力改變以往較為粗放的用海方式，但仍有可能對(duì)其他功能區(qū)潛藏生態(tài)環(huán)境影響。例如，規(guī)劃指導(dǎo)下首個(gè)獲批的煙臺(tái)龍口灣港高端制造業(yè)聚集區(qū)，是全國(guó)獲批的最大人工島群項(xiàng)目，規(guī)劃填海面積35.2km2，擬建造6個(gè)人工島和1個(gè)突堤式人工島，如此龐大的集中圍墾和填海工程是否會(huì)對(duì)相鄰的龍口黃水河口海洋生態(tài)國(guó)家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)等帶來(lái)影響，必須在長(zhǎng)時(shí)間的海洋監(jiān)測(cè)加以關(guān)注。

3.2體制維度：功能區(qū)管理尺度錯(cuò)位

海洋功能區(qū)分屬沿岸區(qū)縣級(jí)政區(qū)的不同專業(yè)部門管理，但大多數(shù)海洋功能區(qū)的管理都并非某地某業(yè)能夠獨(dú)立承擔(dān)的，因而近年為化解地區(qū)之間、部門之間的體制摩擦問(wèn)題，不少地方積極探索管理協(xié)調(diào)委員會(huì)、聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合執(zhí)法等協(xié)調(diào)機(jī)制。然而，在協(xié)同能力方面，有的聯(lián)席會(huì)議每年只會(huì)晤一次，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制甚至避重就輕；在執(zhí)行能力方面，國(guó)家和地方眾多相關(guān)法規(guī)條例相繼出臺(tái)，但濱海開(kāi)發(fā)的利益驅(qū)動(dòng)牽制了執(zhí)法動(dòng)力，有的城市雖然嚴(yán)格推行聯(lián)合執(zhí)法，卻面臨執(zhí)法人員素質(zhì)、執(zhí)法裝備、執(zhí)法效率、執(zhí)法方式等問(wèn)題；在創(chuàng)新能力方面，相關(guān)技術(shù)創(chuàng)新的原始性、集成性及產(chǎn)業(yè)化程度較低，難以適應(yīng)當(dāng)前海洋功能區(qū)生態(tài)修復(fù)、整治、保護(hù)等的新變化與新要求，等等。與此同時(shí)，以往沿海城市的濱海地區(qū)大多是鄉(xiāng)村和農(nóng)場(chǎng)，社會(huì)訴求相對(duì)單一，近年人口與產(chǎn)業(yè)等不斷向海集中，社會(huì)構(gòu)成趨于復(fù)雜，隨著海洋功能區(qū)劃的確立，如何協(xié)調(diào)海洋產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等與沿海社會(huì)治理間的關(guān)系問(wèn)題突顯。遺憾的是，目前不少地方重產(chǎn)業(yè)發(fā)展輕社會(huì)管理、重工程項(xiàng)目輕公共服務(wù)，難以回應(yīng)日益多樣的社會(huì)訴求。加之城市向海蔓延擠壓濱海農(nóng)民、漁民的發(fā)展空間，出現(xiàn)大量失地農(nóng)民和失海漁民的就業(yè)問(wèn)題。不僅如此，在海洋功能區(qū)規(guī)制作用以及近海生態(tài)惡化影響下，一些漁民遠(yuǎn)赴他國(guó)管轄海域捕撈，甚至導(dǎo)致國(guó)際糾紛。顯然，上述問(wèn)題不斷累積，勢(shì)必加劇海洋功能區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，極有可能成為海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的“生態(tài)羈絆”，優(yōu)化海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)，迫在眉睫、刻不容緩。

4破解海洋功能區(qū)生態(tài)環(huán)境難局的策略建議

4.1促進(jìn)海洋功能區(qū)劃與城市規(guī)劃等的銜接

沿海城市是海洋功能區(qū)編制的基本主體，海洋功能區(qū)劃應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)三方面轉(zhuǎn)變：首先，從重經(jīng)濟(jì)總量向重生態(tài)容量的轉(zhuǎn)變，確立“反規(guī)劃”理念，以海洋環(huán)境容量與陸域生態(tài)承載為雙重約束，規(guī)范濱海新城、新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，促進(jìn)海岸帶及近海資源的集中集約利用；其次，從重陸域協(xié)調(diào)到重陸海協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)沿海城鄉(xiāng)規(guī)劃、海島規(guī)劃、海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等的相互銜接與協(xié)調(diào)；再次，從重土地潛力到重綜合潛力的轉(zhuǎn)變，尤其是海洋功能區(qū)集中設(shè)置的深水岸線、海洋旅游、生態(tài)環(huán)保等多方面的潛力。

4.2強(qiáng)化海洋功能區(qū)的規(guī)范引導(dǎo)與協(xié)同治理

規(guī)范引導(dǎo)與協(xié)同治理是優(yōu)化海洋功能區(qū)劃的重要支撐，一是從技術(shù)創(chuàng)新到集成創(chuàng)新，在不同功能區(qū)治理關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)管理、政策等集成創(chuàng)新等；二是從專項(xiàng)示范到綜合示范，目前已有海洋功能區(qū)的水環(huán)境監(jiān)測(cè)、綜合管理等專項(xiàng)示范，但生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性要求加快建立綜合示范點(diǎn)，示范產(chǎn)業(yè)方式、社會(huì)管理、考核指標(biāo)、災(zāi)害應(yīng)急等多方面內(nèi)容；三是從項(xiàng)目主導(dǎo)到標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，項(xiàng)目主導(dǎo)注重海洋功能區(qū)管理的當(dāng)?shù)靥厣茝V價(jià)值有限，要在示范項(xiàng)目基礎(chǔ)上，加快研制“海洋功能區(qū)劃的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)導(dǎo)則”并進(jìn)一步推廣，保證功能區(qū)管理的過(guò)程優(yōu)化和質(zhì)量控制；四是從部門規(guī)范到公民規(guī)范，將規(guī)范引導(dǎo)進(jìn)一步落實(shí)到公民自身行為，有的國(guó)家頒布《海岸帶公民指南》取得了很好效果，為此，要加強(qiáng)海洋功能區(qū)劃的宣傳教育與科學(xué)普及，增強(qiáng)公眾的海洋生態(tài)文明意識(shí)。

4.3加強(qiáng)海洋功能區(qū)的法規(guī)與制度體系建設(shè)

法規(guī)制度是海洋功能區(qū)劃優(yōu)化的重要保障，至少應(yīng)加強(qiáng)三方面建設(shè)：在完善立法方面，加強(qiáng)沿海城市海洋功能區(qū)劃的立法研究，尤其是重視海洋及海岸帶相關(guān)的現(xiàn)行法規(guī)條例之間的協(xié)調(diào)；在制度體系方面，在海洋功能區(qū)劃框架下探索沿海城市海岸帶及海洋資源的使用許可、有償使用、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎贫龋辉诰C合執(zhí)法方面，在現(xiàn)有海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制基礎(chǔ)上，加強(qiáng)海洋功能區(qū)的跨地區(qū)跨部門綜合執(zhí)法。此外，加強(qiáng)沿海城市海洋功能區(qū)管理的執(zhí)法依據(jù)、過(guò)程、結(jié)果全公開(kāi)，建立外部監(jiān)督機(jī)制，接受社會(huì)監(jiān)督，提升執(zhí)法公信力。海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境具有密切的雙向作用，海洋功能區(qū)既依托于特定的海域生態(tài)環(huán)境條件又對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響。無(wú)需贅言，當(dāng)前我國(guó)海洋功能區(qū)陷入嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境考驗(yàn)，尤其隨著沿海省、市、縣海洋功能區(qū)劃的不斷修編完善，對(duì)引發(fā)海洋功能區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的諸多誘因應(yīng)當(dāng)予以關(guān)注。如果說(shuō)，海洋功能區(qū)劃的編制水平與執(zhí)行能力是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代海洋治理能力的重要參照，那么能否超越生態(tài)環(huán)境難局，構(gòu)建海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，是我國(guó)深入推進(jìn)陸海統(tǒng)籌與海洋強(qiáng)國(guó)等戰(zhàn)略必須回應(yīng)的重要命題。

作者:虞陽(yáng)申立武祥琦單位:華東師范大學(xué)聯(lián)合國(guó)教科文組織上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院