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一、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè):理論基礎(chǔ)與實(shí)踐基礎(chǔ)

1、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)理論基礎(chǔ):公共產(chǎn)品理論

生態(tài)文明研究較為廣泛，在內(nèi)涵界定上還存在一些歧義。綜觀所有學(xué)者觀點(diǎn)，有代表性的主要有四種:第一種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明包含人們用來維護(hù)生態(tài)環(huán)境的相關(guān)制度、文化、法律意識(shí)等，以此來維護(hù)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明是系統(tǒng)化的文明構(gòu)成形態(tài)，這是表現(xiàn)人類多樣機(jī)能的綜合體，以一種多元化的系統(tǒng)體現(xiàn)出來。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為生態(tài)文明相對(duì)于以前的文明形態(tài)而言是一種新型文明形態(tài)，通常與自然生態(tài)融合一體的文明，表現(xiàn)為較高的物質(zhì)生產(chǎn)與精神生產(chǎn)階段。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為自然與文明的關(guān)系是從崇拜自然的原始文明到依賴自然的農(nóng)業(yè)文明和征服自然的工業(yè)文明，正在轉(zhuǎn)化為效法自然的生態(tài)文明。就這些觀點(diǎn)而言，生態(tài)文明其實(shí)就是體現(xiàn)人與自然相互和諧的物質(zhì)與精神積累的成果，其通常由生態(tài)物質(zhì)、生態(tài)化技術(shù)以及生態(tài)化精神累計(jì)而成。生態(tài)環(huán)境變化與生態(tài)資源資本化的特征決定生態(tài)文明的特性:第一是生態(tài)文明難以界定與計(jì)量。第二是生態(tài)文明的相關(guān)建設(shè)成效與整個(gè)人類生產(chǎn)、生活息息相關(guān)，同時(shí)其消費(fèi)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的排他性特征。第三是生態(tài)文明建設(shè)效益具有較強(qiáng)的外溢性與滯后性。生態(tài)文明這三大特點(diǎn)正是公共產(chǎn)品的典型特性。外部性是公共產(chǎn)品的特性，從而使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)中出現(xiàn)“搭便車”現(xiàn)象，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境投入資金不足，投資主體缺位現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。生態(tài)文明建設(shè)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈時(shí)，必然會(huì)擠壓社會(huì)資本投資，這樣導(dǎo)致的最終結(jié)果就是出現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品供給不足。政府的適當(dāng)介入是解決市場(chǎng)失靈的有效方式之一，而財(cái)政支持政策是最為主要的調(diào)控手段。

2、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐基礎(chǔ):現(xiàn)實(shí)依據(jù)

生態(tài)環(huán)境惡化是全球性的緊迫問題，同時(shí)也是困擾我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。盡管我國在改革開放以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但生態(tài)環(huán)境污染代價(jià)卻非常嚴(yán)重。據(jù)相關(guān)資料顯示，我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至少有二成是依靠生態(tài)資源與環(huán)境“透支”獲得;同時(shí)國家環(huán)保總局一項(xiàng)研究結(jié)果也顯示，我國環(huán)境污染所帶來的經(jīng)濟(jì)損失占該年GDP的10%左右。這些數(shù)據(jù)充分顯示出我國生態(tài)環(huán)境的狀況，實(shí)施財(cái)政支持成為一種必不可少的條件。我國逐漸認(rèn)識(shí)與關(guān)注生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，生態(tài)環(huán)境投入量逐漸增加。統(tǒng)計(jì)資料顯示，生態(tài)環(huán)境投資在“七五”期間占GDP的比例為0.7%、“八五”期間占GDP的比例為0.8%、“十五”期間占GDP比例的1.2%。但其在GDP中所占比例長(zhǎng)期低下，與發(fā)達(dá)國家的生態(tài)資本投資比例1.5%－2%的水平還存在較大差距。我國在經(jīng)濟(jì)總量上已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，2012年GDP總量為51.93萬億元、外匯總量達(dá)到3.5萬億美元左右、財(cái)政收入達(dá)到11.72萬億元，這些數(shù)據(jù)充分顯示我國有能力也有足夠財(cái)政空間來加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投資。

二、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的成效與困境

1、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的成效

1998年至2007年在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)建設(shè)中的實(shí)際投資就已經(jīng)達(dá)到2700億元(見表1)。統(tǒng)計(jì)資料顯示，1950－1999年50年間，國家在草原生態(tài)建設(shè)上的投入僅為21億元;2000年以來，雖然加大了投入力度，投入總計(jì)約100億元，大體相當(dāng)于前50年投資總額的5倍，平均達(dá)25元/hm2;同時(shí)，國家林業(yè)投入達(dá)1100多億元，平均630元/hm2，是草原投入的25倍。生態(tài)環(huán)境投資增加，對(duì)于改善生態(tài)環(huán)境起到非常大的作用。1998年至2008年間，造林面積增加40093.29千公頃、增加林地面積3.64億畝，森林覆蓋率增加近2個(gè)百分點(diǎn)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)性投資對(duì)于促進(jìn)我國森林面積增長(zhǎng)以及森林覆蓋率的提升作用很大。在草原生態(tài)建設(shè)方面增長(zhǎng)成效顯著，統(tǒng)計(jì)顯示2001年至2007年間，退牧還草面積達(dá)到17005.33千公頃，禁牧休牧草原超過13億畝。在濕地保護(hù)方面，主要是利用退田還湖等方式來實(shí)現(xiàn)，截至2006年底，已經(jīng)建立濕地保護(hù)區(qū)域473處，面積高達(dá)4346萬公頃。水土流失治理也是生態(tài)保護(hù)一個(gè)非常重要的方面，“十五”期間僅水土流失治理經(jīng)費(fèi)達(dá)到122.6億元，經(jīng)過治理達(dá)到較好效果。2007年我國水土流失治理面積達(dá)到99.87萬平方米，較1998年，已經(jīng)增加了24.85萬平方米。生態(tài)建設(shè)進(jìn)展較好，截至2012年底，全國共有各級(jí)自然保護(hù)區(qū)2669個(gè)，總面積達(dá)到14979萬公頃;國家自然保護(hù)區(qū)為363個(gè)，面積高達(dá)9415萬公頃。

2、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的困境

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期過程，其整體實(shí)現(xiàn)需要財(cái)政支持，但由于不同影響因素的作用，導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)陷入“囚徒困境”中，具體體現(xiàn)如下:(1)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入需求不斷增加，這已超出國家現(xiàn)有的資金投入能力當(dāng)前投入需求壓力主要體現(xiàn)的因素在于:一是當(dāng)前我們國家環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境治理的難度也逐漸增強(qiáng)。僅僅以過往簡(jiǎn)單技術(shù)來治理環(huán)境問題已經(jīng)越來越難達(dá)到效果，這就需要環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新與推廣，新技術(shù)研發(fā)與推廣則需要大量資金，這樣就促成污染治理投入資金不斷增加，從而導(dǎo)致環(huán)境治理的成本不斷增大。二是生態(tài)環(huán)境污染的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生很大變化，呈現(xiàn)出新的特征。當(dāng)前生態(tài)環(huán)境污染已經(jīng)呈現(xiàn)出區(qū)域性、流域性等新特征，這已經(jīng)逐漸成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的新矛盾，而生態(tài)環(huán)境污染治理問題則需要更多生態(tài)環(huán)境投資資金。三是由于歷史發(fā)展原因造成生態(tài)環(huán)境投資“欠賬”過多。一直以來，我國生態(tài)環(huán)境方面的投資整體水平比較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的水平。就國外開展環(huán)境治理的主要經(jīng)驗(yàn)可以知道，只有當(dāng)我們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境治理上的投資達(dá)到GDP的2%時(shí)，整個(gè)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)才能得到有效的控制，而過往我國在生態(tài)環(huán)境投入方面的水平還遠(yuǎn)未能達(dá)到這一最低要求，這樣就造成生態(tài)環(huán)境治理的包袱越來越重。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，整個(gè)民眾對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的期望與需求也逐漸提高，這也為生態(tài)環(huán)境投資增加壓力。(2)生態(tài)環(huán)境投入渠道比較單一，主要還是以政府投入為主雖然我國在生態(tài)環(huán)境投入方面逐年遞增，但是相比于日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境局面以及由此所產(chǎn)生的巨額環(huán)保資金缺口，往往就會(huì)促使生態(tài)環(huán)境投入力不從心。在目前管理體制下，容易擠壓其他生態(tài)環(huán)境投入資金渠道，這樣就導(dǎo)致一部分投入渠道萎縮，而另外一部分投入渠道就顯得名存實(shí)亡，這樣就很難充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。尤其對(duì)于那些跨區(qū)域、流域性的大規(guī)模環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，在資金的籌措和調(diào)度上都面臨極其嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。資金問題已經(jīng)普遍成為環(huán)境治理的主要瓶頸。(3)生態(tài)環(huán)境投入管理方式還比較落后，未能適應(yīng)市場(chǎng)而創(chuàng)新管理方式由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的公共產(chǎn)品特性，使得生態(tài)環(huán)境投入主要還是以政府投入為主，這使我國生態(tài)環(huán)境投入變成一個(gè)國家性壟斷行業(yè)，使一些社會(huì)資金介入生態(tài)環(huán)境投入領(lǐng)域非常困難。同時(shí)也缺乏一套非常嚴(yán)格、具有規(guī)范性的、缺乏具體可操作性的管理模式。發(fā)達(dá)資本主義國家的環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)表明，僅僅依靠國家財(cái)政資金是難以有效遏制環(huán)境惡化的，也難以與當(dāng)前國家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)狀相匹配。因此，如要在一定時(shí)間內(nèi)控制生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭，就需要改革行政管理機(jī)制，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求實(shí)行對(duì)外開放，將生態(tài)環(huán)境投入領(lǐng)域逐漸向社會(huì)開放，以便吸收社會(huì)資本的介入。

三、財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的優(yōu)化路徑

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)而艱巨的過程，生態(tài)文明的維護(hù)需要大量資金的扶持與維護(hù)，這些都離不開財(cái)政支持。當(dāng)前的財(cái)政投入資金盡管逐年增加，但是投資效率較低、投資環(huán)境惡化、投資監(jiān)管失位比較嚴(yán)重，這就需要不斷創(chuàng)新財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制與思路，優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)的多元路徑。

1、構(gòu)建區(qū)域差異性財(cái)政支持政策

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，會(huì)導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染與生態(tài)環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)區(qū)域差異性。這些差異性形成具有很強(qiáng)的歷史原因，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任方而言，需要關(guān)注區(qū)域差異性的特性。生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)政支持政策的制定，則需要充分考慮到區(qū)域差異性，從而形成區(qū)域差異性的策略。例如，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的意識(shí)較強(qiáng)、市場(chǎng)完善化程度要高些，這就需要在財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)時(shí)要注意適當(dāng)引入社會(huì)資本進(jìn)入，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，以便降低財(cái)政支持壓力;對(duì)于西部地區(qū)而言，經(jīng)濟(jì)狀況較差，市場(chǎng)化程度較差，市民生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)不足，這些都會(huì)影響生態(tài)投資渠道與需求。因此，構(gòu)建一個(gè)區(qū)域差異性財(cái)政支持體系，尊重區(qū)域發(fā)展的差異性，以科學(xué)發(fā)展觀的態(tài)度統(tǒng)領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)顯得尤為重要。

2、建立生態(tài)環(huán)境財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制

生態(tài)環(huán)境投入在目前階段還是以政府投入為主，這就需要提高政府財(cái)政資金的投入比例。由于歷史欠賬、經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異性以及民眾生態(tài)意識(shí)等方面的因素導(dǎo)致我國財(cái)政生態(tài)投資比例較低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)投資需要占到GDP的2%左右，而我國還不到1.5%，這說明我國財(cái)政投入還有很大的進(jìn)步空間。因而構(gòu)建財(cái)政投入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制就顯得尤為重要。在此，可以借鑒農(nóng)業(yè)財(cái)政支出的具體做法，利用《環(huán)境保護(hù)法》在法律上規(guī)定財(cái)政生態(tài)環(huán)境投入資金比例，將其控制在2%－3%之間。與此同時(shí)，還需要強(qiáng)化各級(jí)政府的監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境投入方面的監(jiān)督力度，對(duì)不能完成的各級(jí)部門的主要負(fù)責(zé)人采用問責(zé)制度，真正將制度落實(shí)到實(shí)處。

3、構(gòu)建財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境投入較低，究其深層次的原因在于政府部門政績(jī)考核體系的問題，環(huán)境保護(hù)在政績(jī)考核中地位不突出，甚至未能納入考核體系。強(qiáng)化財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)，需要重新考慮生態(tài)環(huán)境納入官員政績(jī)考核體系中，同時(shí)需要突出其權(quán)重。構(gòu)建財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，更能清楚地了解到各級(jí)政府實(shí)際支持生態(tài)文明建設(shè)的力度與成效，避免定性指標(biāo)的主觀偏見所帶來的不良影響，以量化指標(biāo)全面及時(shí)地反映出各級(jí)政府在生態(tài)文明建設(shè)中的作用與績(jī)效。財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)長(zhǎng)期艱苦的過程，在績(jī)效指標(biāo)構(gòu)建中就需要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際情況，同時(shí)也要考慮到各地區(qū)之間的差異性，因而在指標(biāo)選擇與指標(biāo)權(quán)重的分配上要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際權(quán)益，要具有差異性，以此更加科學(xué)地反應(yīng)出實(shí)際問題。

4、優(yōu)化投入渠道，創(chuàng)新管理機(jī)制

生態(tài)環(huán)境投入渠道單一，管理機(jī)制生硬，是我國生態(tài)環(huán)境投入存在的主要問題之一。如何有效建設(shè)生態(tài)文明，僅依靠政府財(cái)政投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，根據(jù)西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，需要大力推動(dòng)民間生態(tài)資本投入。要不斷宣傳生態(tài)環(huán)境保護(hù)的知識(shí)及其重要性，提高社會(huì)民眾的生態(tài)環(huán)保意識(shí)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境投入的社會(huì)效益，創(chuàng)新管理制度，以此不斷吸引民間資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域。政府部門要不斷完善服務(wù)水平，積極為生態(tài)環(huán)境投入企業(yè)服務(wù)，減輕負(fù)擔(dān)，在稅收、證件辦理等方面給予大力支持。要建立專門的生態(tài)環(huán)境投入領(lǐng)導(dǎo)小組，積極協(xié)調(diào)各方關(guān)系，特別是鼓勵(lì)商業(yè)銀行大力支持生態(tài)環(huán)境投入企業(yè)，優(yōu)化資本市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，積極吸引有實(shí)力的生態(tài)投入企業(yè)入市，盤活社會(huì)資本在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的積極作用。

作者:王青松 邱彩亮 單位:湖南商學(xué)院 中國郵儲(chǔ)銀行