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自黨的十八大明確提出“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略目標以來,中央先后在《關于全面深化改革重大問題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》及《省級空間規(guī)劃試點方案》中提出,深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新,建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。海洋空間是人類賴以發(fā)展和生存的重要基礎和載體,包括海面、水體、海床和底土。2015年7月國家海洋局印發(fā)《海洋生態(tài)文明建設實施方案》,將“強化規(guī)劃引導和約束”作為海洋生態(tài)文明建設的首個主要任務。海洋空間規(guī)劃是重要的海洋空間資源管理工具,是對各類用海活動的理性約束和引導。構建海洋空間規(guī)劃體系,已成為推進海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),是助力海洋生態(tài)文明建設的重要舉措。

1海洋空間規(guī)劃體系的基本認知

隨著人類用海活動的增多,對海洋空間的需求不斷增長,人們逐漸認識到“時間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開始運用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學術語定義看,海洋空間規(guī)劃是以動態(tài)演化著的海洋空間為基礎,以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關系,對海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實施和進行管理的過程性活動[3]。該定義強調(diào)策略性,即要達到的目標和愿景;強調(diào)過程性,即通過規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實;強調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計劃對“空間規(guī)劃”界定[4],可認為:海洋空間規(guī)劃是國家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展,對海洋空間保護和利用結構進行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等政策的地理表達;尋求從海洋空間上合理組織人類用海活動,尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應強調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長遠和廣闊的視野來看待海洋空間的開發(fā)和保護;強調(diào)海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經(jīng)濟、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念,承認海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應的措施、政策共同發(fā)展,求同存異[5]。海洋空間規(guī)劃的實質(zhì)是對海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關事物或某些意識互相聯(lián)系而構成的一個整體。作為科學術語來講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成,共同引導、預判、協(xié)調(diào)并完成人海關系相互作用及海域演化過程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關系作用模式,在其基礎上對海洋空間的演化提出策略并付諸過程,同時形成一個完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡單加和,而是按照某種結構相互組織、整合,形成層次關系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對海洋空間的作用關系總和。這種內(nèi)在結構化作用關系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關系,有的則是縱向的對接關系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關性、秩序性和持續(xù)性等特點[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎性機制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2海洋空間規(guī)劃體系構建的時代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對未來發(fā)展狀態(tài)和時空發(fā)展要求的理性假設。構建海洋空間規(guī)劃體系,需要認知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時展要求,主要表現(xiàn)在4個方面。2.1落實海洋生態(tài)文明建設的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國8大生態(tài)文明制度之一,是我國規(guī)劃改革的主要任務。海洋生態(tài)文明建設實施方案(2015—2020年)首要任務是“強化規(guī)劃引導和約束作用,嚴格實施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間”。海洋空間規(guī)劃體系的構建是落實和推進“五位一體”生態(tài)文明建設及海洋生態(tài)文明建設的直接要求和實施載體,統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過程協(xié)調(diào)海陸資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護,是深化海洋資源科學配置與管理、嚴格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國海洋生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容。2.2實現(xiàn)海洋空間科學開發(fā)保護的基礎。海洋空間規(guī)劃是各類用海活動審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹立“敬畏海洋、保護海洋”的生態(tài)文明理念,構建以海洋空間治理和空間結構優(yōu)化為主要內(nèi)容導向,實施全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的規(guī)劃管理體制。理順我國現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級落實各級規(guī)劃在海洋空間開發(fā)與保護中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對海洋科學開發(fā)與保護的基礎性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴張和海洋經(jīng)濟增長的不合理需求,約束和引導海洋空間及海洋資源開發(fā)向科學適度有序利用目標發(fā)展,保障各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間。2.3推動海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹立“集聚開發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導和約束,糾正過去和當前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長遠和廣闊的視野來誘導和倒逼各地海洋經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實現(xiàn)人海和諧,促進形成全國海洋資源開發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹立“簡政增效”的執(zhí)政理念,實施海洋空間規(guī)劃事權的邊界劃分與再分配,構建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級海洋空間管理事權,理順海洋空間規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)管體制,實行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規(guī)劃體系構建的著力點

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導性。海洋空間規(guī)劃體系應包括3個基本要素,即長期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問題的海洋治理過程。其構建應滿足海洋空間治理的需求導向,體現(xiàn)國家海洋生態(tài)文明意志和國家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對國家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問題進行調(diào)控。根據(jù)國家生態(tài)文明建設“健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向的宏觀調(diào)控體系,健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制,推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護”的海洋生態(tài)文明意識導向,推進海洋主體功能區(qū)建設,突出強調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進實施圍填海總量和自然岸線保有率的用海總量控制制度,實施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟發(fā)展的可行性、海洋社會制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占海”的保護意識,合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間,明確海洋開發(fā)和保護“兩個邊界”,實施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設目標。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構成應與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對應關系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級和國家空間規(guī)劃層級要求,實行三級行使權責的體制,體現(xiàn)“于事簡便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標,以戰(zhàn)略決策為主;省級以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細致地分配和設定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間以及海洋開發(fā)和保護邊界,上落實國家戰(zhàn)略約束指標,下安排市縣微觀管控需求,承擔承上啟下和省級宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實者,突出“多規(guī)合一”,以“細致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強調(diào)規(guī)劃的綜合性和實施性,注重海洋公共資源的空間和時間安排,保障上級規(guī)劃目標的落實,形成“國家、省、市縣三級規(guī)劃,國家、省二級監(jiān)督,市縣一級執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權責清晰”的現(xiàn)代化行政管理機制。

4海洋空間規(guī)劃體系構建的基本路徑

4.1總結海洋空間規(guī)劃多樣化實踐。世界沿海各國逐步重視海洋空間規(guī)劃管理,已開展多種多樣的規(guī)劃管理實踐,建立和實施符合各自海情的海洋空間規(guī)劃框架。我國也基于不同海洋空間管理需求,先后提出海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海岸保護和利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃等海洋空間規(guī)劃類型(表1)。這些規(guī)劃實踐豐富了海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗,也表現(xiàn)出諸多問題。應結合目前我國海洋空間管理發(fā)展的基本特征,辨識各級各類海洋空間規(guī)劃之間的關系,分析歸納國外海洋空間規(guī)劃類型分異、規(guī)劃范疇與價值取向及其體系的系統(tǒng)耦合形成機制,從多樣化實踐角度總結提煉出我國海洋空間規(guī)劃體系構建的理論基礎和實踐經(jīng)驗。4.2建立完善海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機制。目前我國海洋空間規(guī)劃分頭編制,主要涉及海洋行政部門、發(fā)展改革部門、環(huán)境保護部門等,在編制過程中缺少必要的規(guī)劃協(xié)調(diào)溝通機制。加快構建涉海部門間的協(xié)調(diào)工作機制,如建立海洋規(guī)劃評議委員會,統(tǒng)籌橫向及下級涉海空間規(guī)劃目標、協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容、解決規(guī)劃重疊沖突等實施矛盾,明確各類海洋空間規(guī)劃的法定關系。同時,制定一套協(xié)作管理流程,明確消除分歧和矛盾,使上下級規(guī)劃在引導性和實施性方面分工協(xié)作,同級規(guī)劃在發(fā)展性和限制性方面彼此銜接[10]。4.3統(tǒng)一各海洋空間規(guī)劃技術體系。技術標準的統(tǒng)一是構建海洋空間規(guī)劃體系的關鍵,實現(xiàn)各類規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)、分類標準等方面的銜接與信息共享,搭建海洋空間規(guī)劃體系技術平臺。①統(tǒng)一海洋統(tǒng)計口徑,采用統(tǒng)一的來源、統(tǒng)計范圍與方法,避免數(shù)據(jù)不相協(xié)調(diào);②統(tǒng)一用海分類標準,統(tǒng)一各類用海內(nèi)涵;③規(guī)劃年限融合,按照“分段銜接、側(cè)重近期”的原則設定規(guī)劃年限,起始年限須在上位規(guī)劃起始年限之后,保證規(guī)劃銜接性和有效性;④統(tǒng)一海洋空間管制分類,需整合各類用海分區(qū)的內(nèi)涵,提高規(guī)劃間的協(xié)同性和銜接性;⑤統(tǒng)一海洋空間信息數(shù)據(jù)庫,保障底圖的一致性,形成各類規(guī)劃數(shù)據(jù)“一張圖”,各類空間管控指標、開發(fā)強度等實現(xiàn)統(tǒng)一管理,保障自然岸線保有率,嚴控海洋生態(tài)紅線。

作者:方春洪 劉堃 王昌森 單位:1.國家海洋技術中心 2.國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所