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摘要：2011年黃南州被省政府確立為全省有機畜牧業示范區，躋身全省四大現代農牧業示范區之列。通過近年來在各級政府及有關部門和廣大農牧民群眾的共同努力，黃南有機畜牧業取得了長足發展，但仍存在諸多制約持續健康發展的困難和問題。因此，針對當前工作中存在的問題提出要加強草原法律法規宣傳，理順草原管理相關部門關系，完善各項配套制度，建立健全執法體系，加強草原綜合治理以及加大草原保護力度等對策，改善草原生態環境，促進草場的永續合理利用和畜牧業可持續發展。

關鍵詞：草原生態；有機畜牧；綜合治理

1生態有機畜牧業發展及草原生態保護現狀

1.1生態有機畜牧業發展現狀

全州總面積1.89萬km2，可利用草場面積15780km2。黃南州獨特的自然環境、原生態生產方式、天然無公害無污染草地狀態，呈現“北農南牧”區域布局，是青海省四大現代農牧業示范園區之一，具有發展生態有機畜牧業的廣闊前景。澤庫縣、河南縣是世界教科文組織公認的世界四大無公害超凈區之一，有著發展草地畜牧業的天然優勢，境內草原、牲畜實現國家有機認證全覆蓋，是全省有機畜牧業示范區。河南縣屬國家級有機食品生產基地，澤庫縣認證為全國有機農業（牦牛，藏系羊）示范基地，可利用草場面積15780km2。目前已打造省級現代農業示范區4個，省級現代農業科技園區4個，省級“菜籃子”生產基地8個，農牧業龍頭企業19家，家庭牧場91家，全國“一村一品”示范村鎮1個，國家示范社2家，澤庫“拉格日”模式在全省推廣。以生態有機畜產品生產、特色生態種植業開發、全省健康生態養殖示范為重點的三大綠色生態基地建設穩步推進，高原現代農牧業產業新體系加快形成。

1.2草原生態保護工作成效

近幾年來，各級人民政府及有關部門依法加強草原保護和建設，取得了比較明顯的效果。一是公民保護草原意識不斷提高。結合普法宣傳和群眾性文體活動，通過集中宣講，印發藏、漢兩種文字法律法規文本，設立宣傳牌以及電視廣播和網絡媒體形式較廣泛地宣傳了草原法律法規和草原保護知識。通過宣傳教育活動，廣大干部群眾保護和建設草原的自覺性普遍有所提高，法治觀念進一步增強，依法保護草原，合理利用草原的風氣在全州范圍內逐漸形成[1]。二是草原管護機制不斷健全。先后制定出臺了黃南州休牧育草區以草定畜管理辦法、黃南州草原使用權流轉辦法、黃南州草原鼠害防治成果鞏固目標責任制管理辦法、黃南州草原火災應急預案、黃南州草原蟲災應急防治預案等配套規章制度，使全州草原管護工作在制度層面得到了加強。制定了黃南州實施青海省江源生態保護和建設總體規劃等，依法開展草原保護、管理和建設工作。三是草原改良建設成效明顯。全面落實草原補獎政策，草原補獎總面積15780km2，核減牲畜99萬羊單位，實施牧草良種補貼56.67km2，累計發放補獎總資金13.02億元。全州草管員公益性崗位5606人，年發放工資1.2億元。推進草原生態項目建設，完成實施草場圍欄和黑土灘、鼠蟲害治理以及毒害草防治項目，投入資金7.34億元。通過采取草原獎補和改良治理，有效遏制草原退化、沙化勢頭，改善了草地生態環境。四是草原管理工作正趨好轉。目前，全州已建立了5個草原監理站，執法部門工作人員得到了充實。各級草原監理部門不斷加大草原執法監督力度，嚴厲打擊各種破壞草原和損害牧民合法權益的違法行為，重點整治未批先建，少批多占，不履行審批手續、違規放牧等破壞草原行為。加強野生藥用植物的采集管理，采取限人、限采等有效防范措施，重點加強了蟲草的采集管理，遏制了亂采濫挖等破壞草原的違法行為。

2草原生態保護工作中存在的主要問題

一是草原法律法規宣傳還不夠深入。目前，還存在草原法律法規宣傳的不深不廣，農牧民群眾和相關單位和企業的草原法律意識淡薄。主要表現在牧區群眾文化水平普遍較低，草原法律法規知曉率不高，群眾對草原保護意識較弱，采挖野生植物現象依然存在；有的項目施工單位對草原保護意識淡薄，在項目實施過程中未批先建、少批多占現象時有發生；有的礦山業主生態保護意識薄弱，礦區植被恢復主動性不強，水土流失隱患較大。二是草原退化形勢仍然嚴峻。由于氣候變化以及過度放牧、鼠蟲害等自然和人為因素，我州草原退化形勢仍然嚴峻，草原建設速度跟不上草原退化速度，草地生態環境的恢復難度很大，全州70%的天然草地出現不同程度的退化，退化草地面積11653.3km2；草原鼠蟲害發生面積11653.3km2，危害面積達7606.67km2。三是草原管理工作中相關部門之間脫節。由于草原行政主管部門與國土資源主管部門在具體執法過程中工作銜接不夠，只有國土資源主管部門一家負責對草原征占用的審批，草原行政主管部門和草原監理機構往往事前不知道，弱化了草原行政主管部門的執法地位。四是草原流轉不規范。由于管理不到位和一些牧民群眾法律意識淡薄，各地草原流轉行為，大多沒有依法按程序進行，只是雙方私下達成口頭協議，導致發包方和受讓方對草原管理的責任不明確，沒有形成必要的保護管理手段，造成流轉草場濫牧、過牧現象嚴重，加劇了草場退化。由此引起的矛盾糾紛時有發生，也影響了社會安定[2]。五是農牧業產業專業合作社同質化問題突出，由于我州產業結構單一，經濟發展滯后，專業合作社大部分集中在種養殖業方面，低端化、同質化的產業造成了草原的過度放牧。六是草原執法機構尚不健全。目前全州草原執法人員僅為63人，卻每人平均承擔253.3km2監管任務，草原監管力量薄弱，嚴重滯后于草原生態環境保護工作的需要。因州、縣草原監理機構與草原工作站合署辦公，既要承擔服務工作又要承擔執法工作，特別是監理站無執法主體，執法人員職責不清，造成監理工作不突出，工作注重指導草原基礎建設、草原防火和草原法制宣傳層面。目前還存在著隊伍整體業務素質不高以及執法程序還不夠規范等問題。從這幾年的草原執法案例來看，一些違法事實清楚、證據確鑿的草原違法案件，由于執法程序不當、適用法律不準確，往往給執法工作造成被動。七是草原保護補獎標準較低。在推行草畜平衡和禁牧制度時，所采取的行政手段比較多，而如何解決減畜后牧民收入不下降等實際問題，缺乏相應的辦法和措施。比如，河南縣禁牧6.67hm2天然草場最高補助為1800元，然而6.67hm2天然草場可以養殖20只羊，收入約2萬元，導致草畜平衡和禁牧措施落實不到位。

3幾點對策建議

草原生態保護是建設生態有機畜牧業示范區的基礎。為了有效地保護、建設和合理利用草原，促進生態有機畜牧業可持續發展，提出以下意見和建議。一是加強草原法律法規的宣傳教育。州縣鄉機關干部，尤其是草原職能部門的干部職工要持續加強對相關法律法規的學習，樹立正確的草原發展和保護理念，不斷提高依法治草水平[3]。加強草原普法宣傳，宣傳教育要與依法行政、嚴格執法結合起來，與草原保護、建設和合理利用結合起來，還要高度重視宣傳媒體的作用，通過媒體對一些破壞草原的行為及時曝光，形成輿論壓力，提高全社會的草原保護意識，努力在全社會營造知法、守法的良好風氣。特別是深入農牧民群眾宣傳草原承包經營權流轉有關規定，講明白草原流轉雙方履行草原保護和建設義務，指導牧民群眾規范簽訂流轉合同，提高牧民群眾對依法流轉草原的法律意識，防止發生改變草原用途和破壞草原等違法行為。二是理順草原管理相關部門的關系。進一步完善草原征占用管理制度，制定出臺有關草原征占用方面銜接程序的規范性文件，明確草原、國土、城建等部門工作權限職責，將草原行政主管部門的審核審批作為前置工作程序，解決目前部門間存在的工作脫節問題。三是完善各項配套制度。制定完善和落實草原保護、草畜平衡、禁牧休牧和劃區輪牧等制度，切實將草原保護和利用推進法制化軌道。進一步完善草原防火預案，明確防火職責和責任主體，落實各項防火制度。建立完善鼠蟲害監測、草地資源調查、生態監測制度和信息公開制度。四是建立健全執法體系。加強州縣草原監理機構建設，設置鄉級草原監理崗位，充分發揮監理機構草原執法職能。結合地方政府機構改革，逐步理順草原監理體制，改變目前草原監理機構與草原工作站合署辦公的問題，將草原服務工作與執法工作分開。加大草原執法力度，加強部門聯合執法，依法查處亂開濫墾、亂采濫挖等破壞草原的案件，加大對非法征占用草原違法行為的打擊力度，有效保護草原資源和生態環境，維護農牧民合法權益。開展草原執法人員培訓工作，不斷提高執法工作水平。五是加強草原綜合治理工作。大力整治退化草地、有害生物以及黑土灘，探索建立草原生態治理長效機制。繼續加大草原配套設施建設力度，不斷改善畜牧業生產條件。要將牧區人居環境與美麗鄉村建設工作緊密結合，以環境綜合整治、污水和垃圾處理、衛生廁所改造為重點，持續加大牧區環境綜合治理力度，要注重統一規劃，改善區域生態環境，尤其要重視新建搬遷點植被的恢復工作，保護好草場。協調引進科研、生產單位和高等院校深入草原地區，就草原生態保護方面進行重大關鍵技術的科技攻關，注重先進科技成果的轉化和應用。加強牧民職業技能培訓，推廣人工種草、草田輪作、草畜配套等實用技術和機械裝備。六是加大草原保護投入力度。全面落實牧民草場管護員工資報酬，各級財政根據草原法等相關法律規定，將草原執法、草原防火等工作經費列入財政預算，以保證草原監理工作的正常開展。在落實好現有草原生態保護補獎政策的基礎上，協調反映省級主管部門進一步擴大政策實施范圍，提高補助和獎勵標準。

參考文獻

[1]索南措.黃南州有機畜牧業發展的思路與對策[J].青海畜牧獸醫雜志，2015，45（1）：35-36.

[2]杜發春，曹謙.生態畜牧業：西部草原畜牧業經濟發展的走向[J].原生態民族文化學刊，2012，4（1）：118-127.

[3]鄧本太.關于加快青海生態畜牧業發展的思考[J].攀登，2010，29（01）：6-13.

作者：王美玲 單位：中共黃南州委黨校