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【內(nèi)容提要】在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理格局下，村干部的地位日益凸顯。因此，當下鄉(xiāng)村治理必須解決兩個方面的問題：一方面是村干部的積極性問題；另一方面是村干部行為的合法化問題。但是，從制度安排來看，既有村干部報酬補償機制對上述兩個方面的問題都不能有效地解決。而“村財（賬）鄉(xiāng)管”與“村用省管”的辦法并不能真正解決問題。因此，建立村干部報酬的合理分擔與補償機制就顯得尤為迫切。本文在對當前村干部報酬補償機制及其存在的問題進行剖析后，提出了采取“國家財政拿一點，集體經(jīng)濟出一點，農(nóng)民群眾負擔一點”的辦法來解決村干部報酬補償問題的政策設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)政村治/村干部/報酬/分擔與補償

改革開放后，國家治理鄉(xiāng)村的模式逐漸從定格在“鄉(xiāng)政村治”上。“鄉(xiāng)政村治”的治理格局，一方面使國家和鄉(xiāng)村社會的邊界清晰化；另一方面也使村莊在鄉(xiāng)村治理中的地位日益凸顯。

在“鄉(xiāng)政村治”的格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)雖然是我國國家政權(quán)體系中最基層的政權(quán)，但是在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織往往通過村級組織來完成國家的各項任務。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村有著較強的依賴，以至于很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認為，實行村民自治等于是砍了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“腿”，進而對村干部是否還會像以前一樣積極認真地完成國家任務懷有深深的憂慮。因此，村級組織建設(shè)的好壞，村干部積極性是否得到發(fā)揮是關(guān)系國家意志能否在鄉(xiāng)村社會得到實現(xiàn)的關(guān)鍵。

同時，村干部的這種特殊地位又為其“欺上壓下”（借用國家權(quán)力的名義來壓迫農(nóng)民和借用農(nóng)民的名義欺騙國家政權(quán)）留下了廣闊的空間。因此，當前鄉(xiāng)村治理必須解決兩個方面的問題：一方面是村干部的積極性問題，從而保證國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹；另一方面是村干部行為的合法化問題，防止國家政權(quán)在深入鄉(xiāng)村社會的過程中發(fā)生“內(nèi)卷化”。[1]

實行村民自治后，村干部的晉升機會相對減少，同時，其職位的不確定性也相對增大，因此，獲得相應的報酬就成為當前多數(shù)村民出任村干部的首要因素。然而，在對既有村干部報酬補償機制的考察中，筆者發(fā)現(xiàn)，上述兩個方面的問題在制度安排上都沒有得到有效的解決，因此，建立村干部報酬的合理分擔與補償機制就顯得尤為迫切。

當前村干部報酬補償機制及其存在的問題

在時期，大隊干部與普通社員一樣憑工分吃飯，但是他的工分是最高檔次的，社員在工分以外的收入又微不足道，因此大隊干部當時的收入與他的權(quán)威、聲望是相稱的。[2]因而，在這一時期大隊干部（村干部）的報酬并沒有成為一個問題。

當前，村干部作為村莊公共權(quán)力組織的成員，掌握著村莊公共權(quán)力，對村莊公共事務進行組織、管理和調(diào)控。習慣上，村干部主要是指村支部成員、村委會成員和村集體經(jīng)濟組織負責人，往往這三個組織的成員間有交叉任職的情況。

村干部在村莊社區(qū)中實際上扮演著三種角色：一是國家任務的完成者；二是集體資產(chǎn)的經(jīng)營者；三是社區(qū)公共產(chǎn)品的提供者。村干部雖然在村莊社區(qū)中扮演了多種角色，其在鄉(xiāng)村治理中的地位日益突出，但是關(guān)于村干部的報酬問題，有關(guān)法律和政策并沒有統(tǒng)一和明確的規(guī)定，而是散見于有關(guān)法律法規(guī)和黨的文件中，在1999年3月的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中對村干部的報酬作了總體的規(guī)定：村干部誤工補貼人數(shù)和標準的確定，應當從實際出發(fā)，從嚴掌握。在1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》和1998年11月4日正式通過的《村民委員會組織法》中關(guān)于村委會成員報酬問題的規(guī)定都是“村委會成員不脫離生產(chǎn)，根據(jù)情況，可以給予適當補貼”。但是，上述規(guī)定對補貼的渠道并沒有具體的明確。關(guān)于村集體經(jīng)濟組織負責人的報酬，雖然在1991年由財政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合頒布的《村合作經(jīng)濟組織財務制度（試行）》中有“管理費用于干部報酬和管理方面的開支”的規(guī)定，明確了報酬的補償渠道，但是對報酬標準也沒有具體的規(guī)定。和中央有關(guān)規(guī)定的分散和含糊相比，地方的規(guī)定更是五花八門。在1999年1月通過的安徽省實施《村民委員會組織法》辦法中，盡管對村民委員會規(guī)定了十二項主要職責，但是對于村干部的報酬卻只字未提。

在實踐中，村干部報酬通常從村提留中解決。根據(jù)《中華人民共和國法律釋義全書》中的解釋，村集體提留是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織每年依法從本集體經(jīng)濟組織成員生產(chǎn)收入中提取的用于本組織內(nèi)維持或者擴大再生產(chǎn)、興辦公益福利事業(yè)和日常管理開支費用的總稱。村集體再提留包括三項，即公積金、公益金和管理費。村干部的工資通常從管理費中開支，但是其法律依據(jù)并不充分，“管理費用于干部報酬和管理方面的開支”只是針對村合作經(jīng)濟組織而言的。

現(xiàn)有的從村提留中補償村干部報酬的機制，渠道單一，又是從農(nóng)民手中直接收取，因而在實踐中往往存在以下幾個方面的問題。

一、村干部既是村提留的收取者，又是村提留的受益者，因此，村干部存在多收提留的原始沖動。如果沒有相應的約束機制和手段，村干部難免會利用各種名義“搭便車”，從而導致加重農(nóng)民負擔。從已有的實踐來看，村干部利用收提留的名義“搭便車”的情況屢屢發(fā)生。在全國人大常委會將村委會組織法（修訂草案）向全社會公布征求意見的過程中，許多村民寫信反映本村的村委會采取種種手段，向村民多收錢，多拿多占。對此，村民意見很大，有些地方甚至出現(xiàn)了矛盾激化的情況。筆者在湖北省黃梅縣的S村進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，該村1997-1999年農(nóng)民負擔逐年加重的一個主要原因就是村提留的大量增加。1999年全村農(nóng)民負擔總額（包括有償性和無償性負擔）是325772.2元；1998年是444391.2元，同比增長36.4%；1999年是547097.5元，同比增長23.1%。負擔總額的增長速度大大超過了同期經(jīng)濟發(fā)展速度。從負擔構(gòu)成來看，負擔總額中上交國家部分（包括農(nóng)業(yè)稅、水費和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留三者中，村提留的增長速度最快，1997年是40599元，1998年驟增至139000元，增長了242.3%；1999年是250056元，又增長了79.9%。其占負擔總額的比重也從1997年12.5%上升到45.7%（詳見下表）。而村提留部分的迅速增長在很大程度上是因為管理費用的大量增加。村提留的迅速增長大大加重了農(nóng)民負擔。S村1997年人均負擔為135.2元；1998年為184.8元，同比增長36.6%；1999年為227元，同比增長22.9%。人均負擔增長速度也遠大于同期人均收入增長速度。農(nóng)民負擔不僅僅是一個經(jīng)濟問題，更重要的是一個政治問題。農(nóng)民負擔沉重導致干群關(guān)系緊張，不利于農(nóng)村政治穩(wěn)定和社會發(fā)展，也會增加鄉(xiāng)村治理的障礙。

1997-1999年S村農(nóng)民負擔情況表

附圖{圖}

（資料來源：S村村會計提供的統(tǒng)計資料）

二、村干部的合理報酬難以落到實處，這種情況在貧困地區(qū)尤為突出。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由于集體經(jīng)濟實力雄厚，村干部的工資一般都從村集體經(jīng)濟收入中支付，而不是從農(nóng)民手中直接收取，村干部的報酬比較有保障。而在貧困地區(qū)，村莊公共財政情況一般都不太好，甚至負債累累。以湖北省廣水市為例，全市凈負債村496個，占總數(shù)的88.8%，負債最多的高達100多萬，負債10-30萬元的村超過半數(shù)。全市村級凈負債5561.2萬元，村平負債11.2萬元。[3]這就使村公共權(quán)力機構(gòu)或組織不能按時兌現(xiàn)干部的報酬，村干部的報酬往往得不到落實。村干部的報酬長期得不到落實，必然會影響村干部的工作積極性，不利于公共權(quán)力的正常運作。這也是許多貧困地區(qū)村干部無人當，而在發(fā)達地區(qū)村干部卻爭著當?shù)囊粋€重要原因。S村1998年應付村干部、教師和五保戶等報酬總額近14萬元，都沒能兌現(xiàn)，因此，S村一些干部整天不上班，四處約人打牌。鄉(xiāng)村治理最終是要通過人來進行的，而拖欠報酬嚴重影響了村干部的工作積極性，無疑會對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生負面影響。而且，由于合理報酬在制度內(nèi)不能得到補償，村干部往往會尋求制度外的“灰色收入”來加以彌補。這恐怕也是國家一直在解決農(nóng)民負擔問題，卻始終沒有真正解決的原因之一。

三是加劇了村干部的角色沖突。村干部在村莊社區(qū)中扮演著不同的角色，而不同角色之間難免會存在沖突。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國家》中將村干部分成兩種經(jīng)紀類型：保護型經(jīng)紀和盈利型經(jīng)紀。保護型經(jīng)紀偏重社區(qū)當家人角色，而盈利型經(jīng)紀更多地是扮演國家人的角色，常常不惜犧牲社區(qū)利益來謀取一己私利。徐勇在對農(nóng)村改革以來村干部的角色進行分析之后，認為村干部在村莊治理過程中扮演著政府人和村民當家人的雙重角色。雙重角色的權(quán)力來源不同，對其期盼也不同。政府希望村干部有效地貫徹落實政務，村民希望村干部為村民提供良好的眼務。[4]雙重角色從根本利益上是一致的，但在一定時間和空間也會產(chǎn)生沖突，甚至陷入左右為難的境地。而現(xiàn)有的村干部報酬補償機制加劇了這種沖突。由于政府一方面要求村干部貫徹落實的政務越來越多。有人對安徽省某鎮(zhèn)進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，1997年該鎮(zhèn)共召開黨政會議41次，要求全體村干部或主要村干部參加的會議有29次，占70.7%。其中涉及計劃生育工作的會議23次；涉及交納定購糧和稅費的會議21次。[5]另一方面，政府并不為此提供相應的財政支持，包括村干部完成任務的報酬。村干部只有“事權(quán)”，卻沒有“財權(quán)”。在這種情況下，村干部如果站在國家一邊，就會被群眾說成是，“拿村民的錢，辦政府的事”。如果站在村民一邊，則會對國家意志在鄉(xiāng)村社會的貫徹產(chǎn)生負面影響，從而受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責難。一些村干部在談到這個問題時說，他們是老鼠鉆進風箱里，兩頭受氣。

三個“一點”：村干部報酬的合理分擔與補償

為了解決上述問題，有人主張把優(yōu)秀的村干部轉(zhuǎn)為國家干部或行政招聘干部，或根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，采取定崗定編定薪的辦法，把農(nóng)村村委會的經(jīng)費像城鎮(zhèn)居委會那樣納入財政管理，改變村干部工資及村委會開支自收自支、亂收亂支的狀況。但是，就目前國家財政能力而言，這種將村干部公務員化，由國家財政負擔村干部的全部報酬的作法不僅是不合理的，也是不現(xiàn)實的。有人算過一筆帳：如在現(xiàn)有的70多萬個村建立政府機構(gòu)，以每村3-5名政府公務員計算，將增加210-350萬政府公務人員。若以每人年報酬3000-5000元計算，每年約需63-175億元，這對于國家來說是一筆巨額的財政支出。[6]

在實踐中運用較多的是“村財鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”或是“村賬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管”。比如，福建省建立了“村賬鎮(zhèn)管”、村會計集中辦公、村主要干部離任審計等制度，加強村級財務管理。河北省不滿足于“村帳鎮(zhèn)管”，進而在全省推廣承安鎮(zhèn)的“雙代管”，既管資金，又管賬目。“村財（帳）鄉(xiāng)管”本來是針對村級財務混亂而采取的一種監(jiān)督措施，但是在實際實施過程中也容易產(chǎn)生一些負面的影響。一是村里失去了自己的財務自主權(quán)；二是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)侵吞、挪用村級財產(chǎn)提供了便利。最近又有人為了解決“村財（帳）鄉(xiāng)管”的弊端，提出通過實行村提留“村用省管”的辦法來規(guī)范村干部的報酬收入，減輕農(nóng)民負擔。[7]然而，不管是“村財（帳）鄉(xiāng)管”，還是“村用省管”，盡管其初衷都是為了解決現(xiàn)實中村級財務混亂的問題，但是卻違背了村民自治中由村民“自我管理、自我教育、自我服務”的基本精神。“自治人事與自治財政是自治政府的兩項主要內(nèi)容。現(xiàn)在村級財務完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管了起來，就等于是砍掉了村民自治的一條腿。”[8]而且，“村用省管”的制度設(shè)計較之“村財（帳）鄉(xiāng)管”更不可行。全國每省平均有2萬多個村，由省里設(shè)一個機構(gòu)來“直接負責全省村提留和收取及返還，并且根據(jù)各地的實際情況，從中具體劃定各個村村干部的報酬”，[9]不僅違反了機構(gòu)改革的時代要求，而且以一個省級機構(gòu)來直接管理2萬多個村，管得了，管得好嗎？

應當承認，前述問題的產(chǎn)生是有多方面的原因，但是正如前面所分析的那樣，當前村干部報酬補償機制的制度缺陷是產(chǎn)生上述問題的重要原因之一。因此，必須通過制度創(chuàng)新，建立村干部報酬的合理分擔與補償機制加以解決。建立合理的村干部報酬補償機制應掌握以下原則：一是事、責、利一致的原則，村干部承擔了什幺樣的事情，就應當負起相應的責任，同時也應該獲得與其勞動相當?shù)膱蟪辏欢且獙Υ甯刹啃袨檫M行有效制約，以防止“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

根據(jù)以上原則，筆者認為，從整個國家的制度安排來看，對村干部的報酬問題可以采取“國家財政拿一點，集體經(jīng)濟出一點，農(nóng)民群眾負擔一點”的辦法來加以解決。三個“一點”的做法，使原來村干部報酬由農(nóng)村群眾負擔的單一補償渠道，變?yōu)橛蓢摇⒓w和農(nóng)民群眾三者共同負擔。三個“一點”的制度設(shè)計明確了村干部報酬的補償主體和途徑，既有利于保證村干部的合理利益，調(diào)動其工作積極性，又有利于減輕農(nóng)民負擔。

一、“國家財政拿一點”是因為村干部完成了大量“政務”，國家應該為其支付一定的報酬。《村委會組織法》第四條對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村關(guān)系作了這樣的規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民的自治范圍的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。按照現(xiàn)有的制度安排，村委會是基層群眾性自治組織，不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機關(guān)或者它的一條“腿”。因此，村委會不能代替政府行使職權(quán)，也不能包辦政府事務。村委會作為群眾性自治組織，有責任協(xié)助政府開展工作，這也是自治的一項重點內(nèi)容。但是，協(xié)助的主要形式是宣傳、教育、動員、提供情況等，一般不直接辦理。然而在實際運作中，村干部卻承擔了許多“政務”。胡榮在對福建省壽寧縣和廈門市農(nóng)村進行實地調(diào)查后，認為“村委會雖然不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的附屬機構(gòu)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的許多工作都要通過村委會在行政村里得到貫徹實施。村委會除了完成自身屬于自治范圍的工作外，它的另一部分工作就是貫徹執(zhí)行上級的方針政策。村委會擔負的這一部分由上級下達的工作包括：計劃生育、征兵、征購糧入庫、協(xié)助維護社會治安等。”[10]在完成這些任務時，村干部被村民戲虐地稱為“三要”（要錢、要糧、要命）干部。因此，當前國家應該從財政中拿出一部分錢來支付村干部的報酬。根據(jù)村干部承擔“政務”的不同層次，由相應層次的財政提供報酬。計劃生育、征兵等屬于國策范圍的事項，應當由中央財政支付；協(xié)助維護社會治安、征收鄉(xiāng)統(tǒng)籌等屬于地方性政務的事項，應當由地方財政承擔。中央財政支付的標準可以統(tǒng)一規(guī)定。地方財政承擔的標準，不宜由國家統(tǒng)一劃定，可由各地報據(jù)實際情況規(guī)定。具體支付可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)對村干部完成任務的考核情況而定。

二、村干部作為村集體經(jīng)濟的經(jīng)營者，有權(quán)從集體經(jīng)濟收入中獲取適當?shù)膱蟪辍４甯刹靠梢愿鶕?jù)其經(jīng)營集體資產(chǎn)的收益情況，獲取相應的報酬。考慮到我國地域遼闊，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡。在集體經(jīng)濟比較落后的地區(qū)，可以借鑒廣西壯族自治區(qū)的做法。在廣西壯族自治區(qū)的一些地方，村干部報酬用劃出報酬田、地、果樹、魚塘的辦法解決，誰當選村委主要干部（一正一副或一正二副）由誰種、管，收入歸己。[11]這種做法既保證了村干部的經(jīng)濟利益，又不需要從農(nóng)民手中收取，在一定程度上減輕了農(nóng)民負擔，有利于緩和干群關(guān)系。

三、村干部通過為農(nóng)民提供“地方性公共物品”，可以向村民收取一定的服務費用為報酬。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)戶成為一個獨立的生產(chǎn)者和私有財產(chǎn)主體。由于家庭經(jīng)營的分散性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風險性，農(nóng)民對公共物品存在強烈需求。但是，由于公共物品存在外部性，“將無貢獻者排除在外也許是不可能的”[12]，因此，農(nóng)民個人并不愿承擔公共物品的提供，因此需要由公共權(quán)力組織來提供。在村莊這個相對獨立的農(nóng)村社區(qū)，諸如筑路、修橋、辦電、安裝自來水、興辦教育事業(yè)、社會治安等公共產(chǎn)品和公共服務的提供，對于村民的生活條件的改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，都是不可缺少的。因此，村干部可以通過向村民提供“地方性公共物品”來滿足農(nóng)民的需求，從而獲取一定的報酬。

村集體經(jīng)濟收入和農(nóng)民負擔的具體標準屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，應當由村民通過村民會議或者村民代表大會自己討論決定。此外，考慮到各地的情況不盡相同，在對村干部報酬的分擔中，國家財政、集體經(jīng)濟收入和農(nóng)民負擔所占的比例也應當有所區(qū)別。在集體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，國家和農(nóng)民分擔的比例可以少一點。在貧困地區(qū)，集體經(jīng)濟一般比較薄弱，農(nóng)民收入水平低，國家財政分擔的比例可以適當多一點。

【參考文獻】[1]杜贊奇：《文化、權(quán)力與國家——1900-1942年的華北農(nóng)村》，江蘇人民出版社，1993年版。[2][8]沈延生：《村治的興衰與重建》，《戰(zhàn)略與管理》，1998年第6期。[3]余俊杰：《村級負債問題不可小視》，《政策》，1999年第9期。[4][6]徐勇：《村干部的雙重角色：人與當家人》，《二十一世紀》（香港），1997年8月號。《中國農(nóng)村村民自治》，華中師范大學出版社，1997年版，253頁。[5]農(nóng)村基層制度創(chuàng)新與稅費體制改革問題研究課題組：《農(nóng)村稅費體制改革的研究》，《中國農(nóng)村觀察》，1999年第6期。[7][9]徐曉波：《進一步改革村提留管理方式規(guī)范村級干部的報酬收入》，《理論前沿》，2000年第2期。[10]胡榮：《村民委員會的自治及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系》，《二十一世紀》（香港），1998年12月號。[11]邵政：《柳州地區(qū)農(nóng)村村級組織體制改革實踐的回顧》，載于曹息余：《農(nóng)村村級組織建設(shè)研究》，廣西人民出版社，1988年版，25頁。[12]安東尼·B·阿特金森、約瑟夫·E·斯蒂格里茨：《公共經(jīng)濟學》，蔡江明等譯，上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年版，第19頁。