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本文作者：翟東堂工作單位：中原工學院

當代世界上約有大小民族兩三千個,分布在200多個國家和地區,少數民族權利的國際保護問題已經為當今世界普遍關注,成為現代國際法和國際關系中的一個重要問題。有關少數民族權利國際救濟的途徑多種多樣,政治的方式(國家報告制度、國家間控告制度、決議譴責、制裁)由于其易帶有政治意圖,產生國家紛爭和干預,因此,建立在個人申訴制度基礎上的司法救濟的方式則是可以避免政治方式弊端的最好選擇。通過闡明少數民族權利的國際司法保護的一般法理依據和程序性規定,初步探討少數民族權利國際司法保護相關的理論和實踐,以期豐富我國少數民族權利司法保護的理論,完善立法,增加在國際對話中的話語權。

一、少數民族權利國際司法保護的一般法理依據

世界上大多數國家是由主體民族和少數民族構成的多民族國家,少數民族由于在數量上居于少數,處于被支配地位,屬于弱勢群體的范圍,又加上存在有區別于主體民族的語言、宗教和文化上的特征,具有保持其特征的特別權利要求,少數民族的權利特別容易受到侵犯。而歷史的發展要求少數民族權利必須加以保護,不僅需要國內的保護,而且需要國際的保護,在各種少數民族權利的救濟方式中,國際社會選擇何種有效的救濟方式顯得尤為重要。從過去、現在和未來的趨勢看,少數民族權利國際司法保護成為最優的選擇。(一)人類歷史的發展趨勢表明了少數民族權利國際司法保護的必然從國家的民族構成來看,世界上絕大多數國家是由主體民族和少數民族構成的多民族結構。把人類歷史作為/長時段0來考察,人類處于文明階段僅為數千年。從文明階段以來,對/異族0(少數民族)由最初的像牲畜一樣殺掉,演變為把/異族0變為戰俘奴隸驅使,存在過不合理的民族等級制,其間經過了奴隸貿易、民族滅絕和種族滅絕,到大小民族平等,甚而提出對少數民族權利的特別保護。利用國際條約保護人權就是開始于對少數民族權利的保護。1684年,歐洲的30年戰爭結束時締結的5威斯特伐利亞和約6,規定了德國的羅馬天主教和新教享有平等權的原則,這是對人權特別是少數人國際保護的早期的一項多邊公約。接著,歐洲一些國家從19世紀開始制定了一系列關于保護少數民族權利的國際公約。1815年6月9日的維也納會議最后決議第1條第2項規定,保證在奧地利、普魯士和俄羅斯的波蘭人有民族的代表和民族的權利,/波蘭人分別作為俄羅斯、奧地利和普魯士各國的臣民,應取得按照他們所屬政府認為方便和適合給予他們的政治照顧的程度來規定的代表權和民族機構0[1](P281)。對待少數民族的關系,處理上也逐漸的國際化、法律化、司法化,具體體現在兩大方面,一是國際法律文件的制定,如5公民權利和政治權利國際公約6(1966)、5消除一切形式種族歧視宣言6(1963)、5消除一切形式種族歧視國際公約6(1965)等,二是司法機關和準司法機關的建立,司法機關如國際法院、歐洲人權法院、美洲人權法院、非洲人權和民族權法院,準司法機關如人權事務委員會、消除種族歧視委員會、歐洲人權委員會、美洲人權委員會、非洲人權和民族權委員會等。(二)國內保護機制的固有缺陷決定少數民族權利國際司法保護是不可或缺的少數民族權利的保護,可以分為國際保護和國內保護兩大途徑,相比較而言,國內保護是基本的和主要的,國際保護僅起次要的和輔助的作用,因為少數民族權利保護的落實,是以國家承擔義務為基礎的。但少數民族權利的國際保護也并非不重要,其和國內保護是密切聯系、相互補充、不可替代的,民族的國際性的特點等因素決定國際保護是必不可少的。最為重要的一點是,少數民族權利國內保護機制存有天然的缺陷,因為少數民族權利國內保護機制主要有立法、行政、司法機制,少數民族權利的最大侵害者是國家及其所屬機關,/大多數對少數人權利的威脅在傳統上都來自國家方面,因為占主導地位的多數人通常會利用國家權力這一工具來壓迫少數人。0[2](P496)一旦少數民族權利受到侵害,由國家通過立法、行政、司法機制完全救濟少數民族權利,在邏輯上是不通的,事實上也是做不到的,前南國際刑事法庭(1991)和盧旺達刑事法庭(1994)的建立充分說明了這一點。(三)少數民族權利國際保護的現實證實了國際司法保護的必然性少數民族權利的國際保護方式主要有國家報告制度、國家間控告制度、個人申訴制度、決議譴責、制裁、司法解決等。從歷史的發展看,對少數民族權利進行國際保護,構建與個人申訴制度相匹配的獨立的司法機關(或準司法機關)為主要保護方式的制度則是世界趨勢。因為在所有的少數民族權利的保護方式中,除了個人申訴制度之外的其他方式,大多攙雜有政治因素,在目前以大國為主導的國際政治秩序下,霸權主義和強權政治的存在,難免有打著/保護少數民族權利0的幌子干涉別國內政,使少數民族民族問題更加復雜化,少數民族權利不僅沒有得到保護,反而適得其反,以美國為首的北約對前南斯拉夫的波黑戰爭的不當干預就是如此。因此,必須構建與個人申訴制度相匹配的少數民族國際司法保護是世界歷史潮流。以歐洲為例,自1990年以來,歐洲人權委員會每年登記的個人申訴數量從1981年的404件增加1993年的2037件。到1997年已上升到了1993年的2倍之多(4750件)。歐洲人權法院的統計數字亦反映了同樣的情況,提交到法院的案件的數量逐年上升,1981年7件,1993年52件,1997年119件[3](P523-524)。正如奧地利人權專家曼弗雷德#諾瓦克博士指出:/只有當政府接受所有的人權,并且這些權利能夠通過獨立的國內和國際人權監督機構得到實施時,我們才能說人權是完全有效的。0[2](中文版序)隨著案件數量的持續增長,為了簡化程序和縮短訴訟期限,歐洲的人權案件由專職的新的歐洲人權法院審理,并于1998年11月1日開始運行,舊的歐洲人權法院于1998年10月31日停止工作,歐洲人權委員會于1999年10月31日停止工作。當然,少數民族權利的國際司法保護是事后性的補救,不具有政治性的解決方式的事前性、快捷性等優點,但它畢竟具有穩定性、令人信任的中立性等特點,可以預防更大的少數民族權利受到侵害或由此引起的大規模沖突。正如一位學者所言:/盡管一般來說司法的救濟方式對于紛爭沖突的功效只能是禁于已然之后而不是止于將然之前,但是司法救濟方式對具體紛爭的化解可能又是防止矛盾激化從而引發大規模沖突的前因。

二、少數民族權利國際司法保護程序的基本內容

少數民族作為弱勢群體,其權利容易遭受侵犯,對其權利的保護屬于國際人權保護的重要內容,少數民族權利國際司法保護主要適用國際人權司法保護的相關程序,差別是細微的。在少數民族權利的國際司法保護的不同案件中,個人會依據不同的國際條約進行申訴,由于國際條約和國內法不同,不可能在程序的設計上完全一致,不同的國際條約的司法機構(準司法機構)在受理案件的程序上有不同的要求,這里僅就少數民族權利國際司法保護的個人申訴的基本原則、訴訟主體、裁判者、監督執行主體、個人申訴條件等一般程序性內容進行探討。(一)基本原則少數民族權利的國際司法保護的基本原則,是在少數民族權利的國際司法保護中起指導作用的準則,體現國際司法保護的精神實質,為司法機構(準司法機構)和申訴的個人指明了方向,提出了總的要求。根據國際條約的規定和國際司法保護的實踐,筆者認為主要有以下三大基本原則:11平等和不歧視原則。在現代法治社會,平等的基本含義是指所有社會成員在法律面前人人平等,相同的人在相同的條件下給予相同的對待。不歧視是指不因任何民族、種族、性別、宗教、政治或其他見解、國籍、社會財產等任何不同而被加以區別、排斥、限制和優惠。結合到不同的領域,平等和不歧視則可以有具體的標準,如具體到經濟方面,平等指的是機會的平等或結果的平等。在國際人權和少數民族權利保護的國際條約中,平等和不歧視原則則是貫穿其中的,在少數民族的國際司法保護中,同樣如此。/平等和不歧視是國際人權法的支柱。幾乎所有人權文件,都毫無例外地對該原則做了規定0[5](P12)。5世界人權宣言6(1948)第十條規定:/人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊,以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控。0這里的人人當然應包括不分民族的公正審判。5消除一切形式種族歧視宣言6(1963)第七條第一款規定:/人人有在法律上一律平等及依法受平等裁判的權利,,05消除一切形式種族歧視國際公約6(1965)第五條規定:/締約國依本公約第二條所規定的基本義務承諾禁止并消除一切形式種族歧視,保證人人,,在法律上一律平等的權利,尤其享受下列權利:在法庭上及其他一切司法裁判機關中平等待遇的權利,,。0平等和不歧視原則是少數民族權利國際司法保護的首要原則,洛夫萊斯訴加拿大案,就是基于該原則而判決加拿大政府敗訴的。[4](P72-74)21司法救濟優先原則。權利救濟的方式多種,主要有司法、行政或立法等方式。對權利的侵害不僅有救濟,而且該救濟是有效的。具體到少數民族權利國際司法保護,以何種方式為優,相關的國際人權公約倡導司法救濟優先。如5公民權利和政治權利國際公約6(1966)第二條第三款規定:/本公約每一締約國承擔:,,(乙)保證任何要求此種補救的人能由合格的司法、行政或立法當局或由國家法律制度規定的任何其他合格當局斷定其在這方面的權利;并發展司法補救的可能性,,。0該款規定說明了司法救濟的優先性,只有中立的司法機構(或準司法機構)才能進行有效的補救,/完全由政治機關或其下屬的行政機關(特別是政府)所作出的決定不構成第3款(乙)項意義上的有效補救0。[2](P58)31國內救濟用盡原則。該原則是國際法中特有的原則,是指/凡是訴稱國際公約規定的權利遭受侵害的個人只有在其國內可能運用的救濟辦法都已用盡之后,方可向國際的組織機構提出申請。0[4](P66)該原則規定在5公民權利和政治權利國際公約任擇議定書6(1966)(第一任擇議定書)的第2條,該條規定:/[來文的提交]以不違反第1條的規定為限,凡聲稱其在5公約6規定下的任何權利遭受侵犯的個人,如對可以運用的國內救濟辦法,悉已援用無遺,得向委員會書面提出申請,由委員會審查。0該規定的其中內容之一就是國內救濟用盡原則,當然,國內救濟途徑是否用盡,不能由個人主觀來決定,必須由委員會來審查。這種國內補救必須是有效的,如果補救是無效的,就沒必要用盡,可以向委員會提出申訴,如穆本哥訴扎伊爾政府案,扎伊爾政府在決定是否赦免方面以無限的自由裁量權,就是無效的補救,穆本哥可以起訴扎伊爾政府[2](P60)。5消除一切形式種族歧視國際公約6(1965)第14條第2款也規定了國內救濟用盡原則。非洲、歐洲、美洲的個人申訴來文以前,同樣要求用盡當地救濟。(二)訴訟主體訴訟主體是在少數民族權利的司法程序中,權利的享有者和義務的承擔者,有權進行使司法程序發生、變更或消滅的訴訟行為的人,也就是/誰可以起訴、向誰起訴、起訴誰0,三方包括兩方當事人和獨立的裁判者。11當事人。相當于一般訴訟中的原告和被告。/起訴誰0,即被告的確定,較為容易,只要是批準公約的締約國就適格。申訴人(原告)則較為復雜,原告是那些聲稱公約規定的權利遭受侵犯的人或個人。在不同的國際公約中,對原告的范圍界定是不同的,如5公民權利和政治權利國際盟約6(1966)和其第一任擇議定書明確規定只有自然人才能作為申訴人,公司、法人或其他組織則不能成為申訴人,這樣做的/首要目的是在于排除將國家對法律面前的人格的承認作為享有5公約6權利的前提條件0[2](P42)。5消除一切形式種族歧視國際公約6(1965)第14條規定的申訴人是/個人或個人聯名0。5歐洲人權公約6(1950)第34條規定申訴人本人必須是聲稱是某一締約國違反公約行為的受害者,但并不限于個人,非政府組織或由個人組成的團體都有資格向法院申訴,申訴沒有年齡的限制,兒童可以申訴,企業也有資格[3](P514)。5美洲人權公約6可以提起申訴的申訴者的范圍更廣,第44條規定:/個人或個人的群體,或任何在成員國內經法律確認的非政府組織可以代表自己或代表第三人向委員會提起依公約或宣言規定的權利的申訴。0根據5美洲人權公約6第61條的規定,只有公約締約國和美洲國家間人權委員會有權向美洲人權法院提交案件而成為訴訟主體,個人則無權提交案件而不享有訴訟主體的地位,但可在法院審理的任何階段,個人申訴者的人可以出席法院的審理。5非洲人權和民族權憲章關于建立非洲人權和民族權法院的議定書6(以下簡稱議定書)第5條的規定,非洲人權和民族權委員會(1987)、5非洲人權和民族權憲章6(1981)締約國以及非洲地區的政府間國際組織是法院的當事人,與5歐洲人權公約6規定的個人申訴程序不同,非洲人權和民族權委員會并不要求來文指出具體的受害者,也不要求來文的作者一定是受害者,或者是受害者的家庭成員。來文作者甚至可以不是5憲章6締約國的國民或處于5憲章6締約國管轄下的個人。[5](P12)21裁判者,也就是向誰提起申訴。不同國際條約中裁判者是不同的,在聯合國的條約中是很清楚的,因為有關少數民族權利的公約主要是5公民權利和政治權利國際公約6(1966)和5消除一切形式種族歧視國際公約6(1965),其相應的機構分別是人權事務委員會和消除種族歧視委員會,個人的權利遭受侵害當然應向其提出申訴,由其進行居中裁判。在區域性的人權保護機構中則較為復雜,不同的區域是不同的。在歐洲,原來是由歐洲人權委員會(1954)歐洲人權法院(1959)和部長委員會三個機構組成,采用的是雙層機制,個人申訴要首先提交給歐洲人權委員會,由歐洲人權委員會對其篩選,對于那些可以接受的個人申訴案件,委員會尋求獲得友好解決,如果不能獲得友好解決,委員會就是否違反公約提出意見,該意見被移交給部長委員會,部長委員會將決定存在違反公約的情況,除非人權委員會或所涉締約國在3個月內將案件提交歐洲人權法院。自1998年11月1日起,采用了新的單一法院體制,一個專職的新歐洲人權法院取代了以前的歐洲人權委員會和歐洲人權法院,部長委員會的惟一職責是監督歐洲人權法院判決的執行;在美洲,采取的也是雙層機制,由美洲人權委員會和美洲人權法院組成裁判者,個人申訴首先向美洲人權委員會提出,美洲人權委員會經過對案件的審查程序,決定是否將案件提交美洲人權法院,一旦將爭議案件提交法院,法院將重新開始審查委員會提交的事實以及初步審查的報告(公約第61條第2款);在非洲,由非洲人權和民族權委員會與非洲人權和民族權法院(1998)組成裁判者。(三)監督執行主體聯合國和各洲的(準)司法機構所作的判決,分別有各自的機構負責監督執行,5公民權利和政治權利國際公約6的監督執行機構是根據第28條所設立的一個由18名人權問題專家組成的人權事務委員會,歐洲理事會部長委員會是監督歐洲人權法院判決的執行,美洲國家組織常設理事會監督美洲人權法院判決的執行,根據1998年議定書,非洲統一組織部長理事會監督非洲人權和民族權法院判決的執行。[3](P521)(四)個人申訴條件由于各個條約及機構的締約國不同,個人申訴的條件也不完全相同,下面就分別作一簡單介紹:11聯合國。有關少數民族權利個人申訴及可接受的條件,在聯合國的人權公約中,集中體現在5公民權利和政治權利國際公約6第22條(1966)及其第一任擇議定書中,具體來說有以下條件:(1)只有對簽署和批準加入公約和議定書并且已經對其生效的締約國提起申訴(第一任擇議定書第1條);(2)來文必須采取書面的形式(第一任擇議定書第2條);(3)國內救濟用盡(第一任擇議定書第2條);(4)來文必須具名(第一任擇議定書第3條);(5)只有存在著人種的、宗教的、或語言的國家的少數民族個人才能提起申訴(5公民權利和政治權利國際公約6第27條),之所以/強調5公約6保障自然人的權利,而不保障公司或法人的權利0,是為了/防止國家通過拒絕承認法律人格的方式剝奪個人的由5公約6規定的權利0。[2](P41)(6)申訴的事項不在另一國際調查或解決程序審查之中(第一任擇議定書第5條第2款)。21歐洲。歐洲人權法院有關個人申訴可接受的標準具體規定在5歐洲人權公約6第34條和第35條,有以下幾點:(1)只有對簽署和批準加入5歐洲人權公約6并且已經對其生效的締約國及其機構提起申訴;(2)國內救濟用盡;(3)來文必須具名;(4)申訴的事項不在另一國際調查或解決程序審查之中;(5)申訴必須是在作出最后決定之日(國內救濟用盡)起6個月內提交;(6)申訴必須不是/明顯地沒有理由0的;(7)只有聲稱公約締約國違反公約規定的權利而成為受害者的個人、非政府組織以及私人團體才有資格向歐洲人權法院提出個人申訴,并且必須是直接的受害者或潛在的直接受害者;(8)申訴理由必須是以締約國侵犯公約及其議定書規定的權利。31美洲。美洲人權公約規定的個人申訴的條件有以下幾點:(1)申訴人資格是任何個人、個人團體或非政府組織,且不管是否為受害者(第44條),(和聯合國與歐洲相比,是最為寬泛的);(2)國內救濟用盡(第46條);(3)來文和申訴的問題必須不是其他國際程序正在解決的(第46條);(4)聲稱其權利受到侵害的一方在接到最后判決的通知之日起6個月之內提交來文或請愿書(第46條);(5)來文必須具名(第46條)。41非洲。根據5非洲人權和民族權憲章6第56條的規定,來文可以接受的條件是:(1)申訴人主體資格廣泛,不要求來文指出具體的受害者,也不要求來文的作者一定是受害者,或者是受害者的家庭成員。來文作者甚至可以不是5憲章6締約國的國民或處于5憲章6締約國管轄下的個人[5](P172);(2)國內救濟用盡;(3)要求指控不能完全建立在媒體傳播的消息的基礎上;(4)來文必須是與5非洲統一組織憲章6和5非洲人權和民族權憲章6一致;(5)來文必須標明作者;(6)來文必須是從國內救濟用盡之日起或者從委員會了解此事之日起的一個合理的期限以內提出;(7)申訴的事項不得是根據5聯合國憲章6、5非洲統一組織憲章6或5非洲人權和民族權憲章6已經解決了的事項。

三、少數民族權利國際司法保護對中國的啟示

中國是一個多民族國家,同樣面臨著對少數民族權利如何保護的問題,在/依法治國0的大背景下,未來同樣要構建少數民族權利司法保護為主的制度。但我國的現實是,由于司法機關和程序自身和外部的原因,特別缺乏對少數民族權利有效救濟的司法機關和程序。對國際視野下的少數民族權利司法保護的介紹,并非是說我國是要引進,而是從中找到適合我國可以借鑒的。每個國家都面臨不同的民族問題,少數民族的權利和地位有所不同,對權利的救濟也存在著差別。很多國際條約的簽訂本身就是斗爭的結果,中間有各國不同的民族問題、意識形態等諸多的因素在起作用,5世界人權宣言6之所以沒有就少數民族的保護條款,就是因為/新世界0(拉丁美洲國家、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭)和/舊世界0(西歐和東歐各國)不能就少數民族問題達成一致的原因[6](P7)。并且許多國際條約是在歐洲主導的情況下按其標準確立的,對發展中國家考慮的較少。但所考慮的是,中國已經或將要加入的國際條約和所承擔的少數民族權利司法保護的國際義務,增加在國際對話中的話語權,對國際視野下的少數民族權利司法保護的介紹和評述是很有必要的。聯合國共有6個核心人權公約:5消除一切形式種族歧視國際公約6、5消除對婦女一切形式歧視公約6、5禁止酷刑公約6、5兒童權利公約6、5經濟、社會和文化權利國際公約6和5公民權利和政治權利國際公約6,有關少數民族權利保護的是5消除一切形式種族歧視國際公約6和5公民權利和政治權利國際公約6,中國目前已經批準了5消除一切形式種族歧視國際公約6,簽署了5公民權利和政治權利國際公約6,但沒有批準。由于歷史文化背景、意識形態、經濟、政治社會制度等方面的巨大差異,亞洲沒有統一的人權機構和條約。中國目前一般不會面臨在國際上因少數民族權利問題被起訴的情況,但隨著國內法律制度(尤其是刑法和刑事訴訟法)與5公民權利和政治權利國際公約6的接軌,中國遲早會批準5公民權利和政治權利國際公約6,那時中國將會面臨在聯合國人權事務委員會被起訴的可能。為了實現各民族的平等、團結、互助、和諧的民族關系,鞏固多民族國家的統一,要做到以下幾點:(1)在政治、經濟、文化等各方面保障少數民族權利,減少侵害少數民族權利的行為,尤其是國家行為;(2)使少數民族權利法制化,進一步擴大立法的保護范圍,構建完善的少數民族權利法律保護制度;(3)增強穩定性、可操作性強的司法保護,使少數民族與漢族達到事實上的平等,使少數民族權利受到侵害在國內就能得到救濟,減少中國在國際(準)司法機構被訴的可能。/人們主要是在國內法律和實踐不能有效保護人權的時候需要人權。如果人們通過司法程序就能獲得平等待遇、結社自由或食物,他們就不會提起人權之要求0[5](P9);(4)積極地與國際接軌,一旦在國際上受到指控,能夠有效地應對,但不是無原則的,要避免帶有政治性的司法干預。