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本文作者：文麗萍羅大玉工作單位：樂山師范學院

高校法治化建設是一項系統工程，其實質要求是依法治校。基本要求是：高校在內部規(guī)章制度的建設上應與法律、法規(guī)相統一；在規(guī)章制度的執(zhí)行上應符合法律程序要求；在制度的執(zhí)行與實施理念上應強調尊重和保障人權的基本原則；在具體作出處理決定時應充分體現對學生和教職工的“人本關懷”。教育部“關于加強依法治校的若干意見”[教政法（2003）3號]也對依法治校提出了非常明確的要求，即：“要在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，完善學校各項民主管理制度，實現學校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學校、舉辦者、教師、學生的合法權益，形成教育行政部門依法行政，學校依法自主辦學、依法接受監(jiān)督的格局。”這即是對高校法治化建設的基本要求。

一、高校法治化建設狀況及存在的問題

近年來，為貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》及教育部《關于全面推進依法行內容摘要：高校是經法律、法規(guī)授權的一類特殊的行政主體，肩負著教育和管理的雙重職能。其中，高校的教育行政管理職能在近年來越來越引起了廣泛的關注，高校的管理權威也受到了越來越多的質疑，引發(fā)的訴訟呈現出逐年上升的趨勢。究其原因，一個主要的因素在于目前高校內部的規(guī)章制度與立法存在一定程度的沖突，在規(guī)章制度的實施與執(zhí)行方面也與司法程序存在一定的差異，最終導致糾紛的產生。高校法治化建設應與外部司法環(huán)境協調，這是高校法治化建設的基本內容，也是依法治國、構建和諧社會的重要環(huán)節(jié)。建設方面都作出了努力，高校法治化建設工作有了一定程度的進展，總結出逐步形成體系的好的經驗和依法治校的工作思路，并在原有規(guī)章制度的基礎上進一步修改、完善、補充。比如針對被處罰學生建立的申訴與聽證制度，針對教職工建立的申訴與調解制度等。同時建立起了與制度相對應的機構，如學生申訴委員會、學生處罰聽證會、教職工申訴委員會、教職工糾紛調解委員會等。這一系列機制的建立與完善，對于及時化解矛盾，解決糾紛，保護廣大學生和教職工的合法權益起到了積極的作用。但是，從總體上看，各高校所制訂的規(guī)章制度從內容上仍然不同程度地存在與法律、法規(guī)的沖突，有些方面的制度和措施還不健全；在具體實施和執(zhí)行校內規(guī)章制度時，程序觀念還比較薄弱，領導意志仍占有重要地位。而另一方面，作為學校行政管理對象的相對一方當事人，即學生和教職工，法制觀念不斷增強，維權意識空前高漲，由此產生了管理與對抗管理的利益沖突。在校內救濟制度不發(fā)生作用的情況下，他們往往會尋求外部救濟，向學校的上級行政主管部門提起行政復議或直接向人民法院提起訴訟，特別是司法審判對校內行政的監(jiān)督作用，使高校的內部行政行為與外部的司法機制產生了前所未有的最直接聯系，司法機制的監(jiān)督作用對高校的內部行政提出了更高的法制化要求。調查統計結果顯示，在被調查的幾所川內高校中，只有15%的學生認為學校管理制度比較合理；在校方解決與學生沖突上是否有科學、合理、民主、合法的處理程序方面，也只有21%的學生持肯定態(tài)度；另外，只有17%的教職工認為學校出臺規(guī)章制度的時候考慮了相對方的合理建議；認為目前學校與教職工關系很和諧的教職工僅占到6%②。以上結果表明，學校與學生及與教職工之間在校內規(guī)章制度的建立、實施等方面存在的矛盾是客觀存在的，依法治校在一定程度上留于形式，沒有完全成為學校的自覺行為。問題主要表現在以下幾個方面：（一）校內規(guī)章制度缺乏法律依據。比如，某高校的《大學生違紀處分規(guī)定》第13條第3款規(guī)定：“發(fā)生非法性行為者，給予開除學籍處分。”該條規(guī)定顯然缺乏法律依據。何謂“非法性行為”？法律并沒有對此作出界定。因此而引發(fā)的糾紛也不在少數。典型的如劉某、羅某不服某外國語學院勒令退學處分訴訟案、重慶某學院女大學生懷孕被開除學籍訴訟案等。再如，有些高校規(guī)定，學生畢業(yè)時未完清欠繳的費用將不予頒發(fā)畢業(yè)證和學位證。而事實上，頒證行為與欠費行為是兩種不同的法律關系，頒證行為所涉及的是身份權關系，而欠費行為涉及的則是財產權問題，分別受不同的法律規(guī)范調整，二者之間并無必然的因果關系。學校將此兩種不同性質的行為聯系在一起，明顯缺乏法律依據。（二）校內立法與法律法規(guī)相沖突。多數高校都有“未經學校批準，擅自結婚者，按退學處理。拒絕退學者，給予勒令退學處分”的規(guī)定。該規(guī)定雖然是根據原國家教委于1990年1月、施行的《普通高等學校學生管理規(guī)定》第30條：“在學校學習期間擅自結婚而未辦理退學手續(xù)的學生，作退學處理”，但從內容上看，顯然與上位法《中華人民共和國婚姻法》關于結婚自由的規(guī)定相抵觸，實質上是變相地給符合結婚條件的大學生結婚增加了限制性的條件，即：在校期間不得結婚。該內容已超越了法律的內容。針對該問題，2005年教育部頒布了修訂后的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，已取消了原規(guī)定中第30條的內容，明確表示不再限制達到法定結婚年齡的在校學生結婚，但一些高校并未據此對校內規(guī)章制度進行修改和調整，在實際操作中仍按原規(guī)定行事，從而出現了“校規(guī)大于法”的情況。再如，某重點高校的《學生管理辦法》曾規(guī)定：“為保障學生的人身安全，學生不得無故隨①校內立法：特指高校內部制定規(guī)章制度的行為。②數據來源于本課題調研報告問卷調查。意出校。”該規(guī)定一出臺，立即引發(fā)了激烈的爭論，因其內容直接與《憲法》所賦與公民的人身自由權相抵觸，因而很快停止執(zhí)行。（三）校內執(zhí)法超越職權范圍，違反法律程序。在調研過程中我們了解到一個非常典型的案例：某高校保衛(wèi)處對作弊未遂的學生進行強制搜身，并以搜出的作弊工具作為認定學生違紀的主要依據，對四名學生作出開除學籍的處分。該四名學生不服向學校上級行政主管部門四川省教育廳提出復議申請，在被維持后向法院提起行政訴訟。學校保衛(wèi)處有無權力對學生強制搜身？行使該行為所查獲的作弊工具能否作為對學生進行處分的依據？這是本案的一個焦點問題。學校保衛(wèi)處是學校內部治安保衛(wèi)機構，其主要職能是根據公安機關的委托依法行使對學校內部治安事務的保衛(wèi)工作，但不具有法律授予的行政強制權，特別是對人身的強制權，對學生強制搜身已超越了其職權范圍，違反了法律規(guī)定的正當程序要求，所獲取的“證據”———作弊工具，因此也不能作為認定事實的依據。（四）侵犯教職工合法權益的情況仍然存在。高校在對學生進行管理過程中體現出來的矛盾是比較突出的一方面，另一方面，教職工與學校之間的矛盾也在一定范圍內存在。如某高校與一教師解除聘用合同后，在長達兩年的時間內強行扣押該教師的檔案，涉嫌侵犯教師人身權，該教師被迫向法院起訴；又如在學校住房安排方面，學校國有資產管理部門強行從教師宿舍搬走教師的個人物品，同樣涉嫌侵犯財產權；再如，某高校教職工糾紛調解委員會在調解糾紛時，先入為主，在調解過程中不是站在中間立場進行調解，而是站在指控人的角度，甚至是以一種審判的姿態(tài)對一方當事人進行指責、控訴，完全偏離了調解的基本原則，損害另方當事人的救濟權，等等。這些問題的存在，都不同程度地反映出高校在行使行政管理職能方面存在的諸多問題，有待進一步通過法制化機制的健全、完善來得以根本的解決。

二、高校法治化建設中問題產生的原因

（一）高校內部機制滯后。根據《教育部全面推進依法行政工作實施意見》的要求，目前，各高校都有針對性地在不斷完善校內規(guī)章制度，并建立起來了相應的機構。但是，從依法治校的長遠要求來看，仍然存在著一定差距，特別是內部機制構建的滯后性體現得較為明顯。如很多學校沒有辦學章程，有的學校辦學章程的內容早已不能適應現代辦學的要求。而大部分的學校都認為辦學章程只是一個形式上的東西，因此在內容上未能引起高度重視，在實際工作中也完全沒有將辦學章程當作一回事。再如，在對學生進行處分的時候，一些學校仍然是根據已失效的《普通高等學校學生管理規(guī)定》而制訂的處理辦法作為依據，沒有對修改后的內容適時作出變更和調整，從而導致糾紛產生。另外，在有些方面根本就沒有任何制度可循，而完全依長官意志行事，發(fā)生糾紛甚至訴訟勢在必然。（二）法律意識淡薄，行政權力意識過于濃厚。有些學校在對學生和教職工進行管理的過程中，漠視相對方權利的保護，把學生和教職工視為是行政管理的客體，行政權力意識高于法律意識，從而造成在行政管理過程中侵權行為的發(fā)生，主要體現在對人身權和財產權的侵犯兩個方面。如前所述某高校強行扣押教師檔案；在調節(jié)教職工住房過程中，無視已與教職工簽訂的租房協議，在租期未滿的情況下要求教職工搬房，遭到拒絕后，學校國資處竟趁假期教職工不在的時候，強行打開教職工宿舍將其個人物品搬出，造成較大的副面影響。（三）違反正當法律程序。正當法律程序，是行政程序性原則之一，基本含義是指：行政主體作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等[1]（72頁）。目前的情況是，一些高校在行使行政權的過程中，對程序方面的內容重視不足，認為只要在實體上已經構成，就可以作出最后的認定和處理；有些雖有調查了解的基本內容，但先入為主，不能耐心聽取當事人的陳述和申辯；有的在調查取證的過程中采取了對人身和財產的強制，而這些強制權在沒有法律、法規(guī)授權的情況下屬違法行使，在此基礎上作出的行政處理①或是內容違法，或是事實不清，或是適用法律錯誤。在調查過程中發(fā)現，僅有21%的學生和48%的教職工認為校方在解決與學生和教職工的沖突上有科學、合理、民主、合法的處理程序。（四）缺乏監(jiān)督。高校行政權的運用和行使在一定程度上缺乏監(jiān)督，這是因為高校行政權的特殊性和學校與學生之間，學校與教職工之間存在的雙重關系決定的。從這一點上看，與其他行政行為有著較大的區(qū)別。《高等教育法》賦予了高校諸多自主權，如自主招生、自主科研、自主設置內部機構和配備人員等，因為法律所賦予的自主權，使得高校長期以來似乎成為了一個與地方相分離的獨立王國，缺乏必要的行政法制監(jiān)督。②另外一方面，因為學生與學校之間還有著教育與被教育的關系，學校與教職工之間還有著身份上的隸屬關系，從而導致了一種很自然的現象，即：當學生或教職工對于學校作出的某一行政管理行為有異議的時候，是否提出異議；當權益受到侵害的時候，是否采取救濟措施或尋求其他方式對學校的行政行為進行監(jiān)督，等等，都會與自己學生或教職工的身份聯系起來考慮。基于這個因素的存在，實際上有相當數量的學生和教職工選擇了沉默，從而使本來可能違法的學校行為得不到有效的監(jiān)督。這種情況最終產生的后果，就是高校行政權在一定程度上的濫用，高校行政權力意識愈加濃厚，因高校行政的違法行使而導致的糾紛也逐年增加。

三、司法機制對高校法治化建設的影響和意義

（一）司法機制對高校糾紛進行干預的主要內容。1．民事機制。目前司法對高校進行民事干預的范圍主要體現在人身損害賠償和財產損害賠償兩方面。出現較多的情況是學生和教職工在校內遭到人身損害和財產損害時，對學校索賠；或者是學生和教職工在對外部人員人身、財產造成損害時，對方當事人向學校索賠。比如某高校一學生暑期留校，外出遭遇車禍死亡，之后家屬向學校提出高額賠償，最后訴至法院；又如一高校教師被校外駛入的摩托車撞傷致殘，要求學校承擔管理不善的責任，向法院提出訴求；再如，某高校學生在課余打籃球時，將一誤闖入球場的老太撞成八級傷殘，最后學校與學生被作為共同被告起訴到法院。新類型的糾紛還有學生財產在校內被盜，學校是否應當承擔責任；學生擅自在校外租房居住發(fā)生人身或財產的損害，學校是否應當承擔責任，等等。這些都是學校在管理過程①行政處理，指行政主體為實現相應法律、法規(guī)、規(guī)章所確定的行政管理目標和任務，而依行政相對人的申請或者依職權依法處理特定行政相對人某種權利義務事項的具體行政行為。②行政法制監(jiān)督是指國家權力機關、國家司法機關、專門行政監(jiān)督機關及國家機關系統外部的個人、組織依法對行政主體及國家公務員、其他行政執(zhí)法組織和執(zhí)法人員行使行政職權行為和遵紀守法行為的監(jiān)督。中的難題，也是學生和廣大教職工普遍關注的問題。目前，司法機構，特別是法院對這些案件都予以受理，從民事審判途徑方面對高校的內部管理進行司法監(jiān)督。對于類似案件的審理，法院首先是從調解方面著手，根據民事法律的公平原則和無過錯責任原則，即便學校并無任何責任，但最后往往也會承擔相應的民事責任。2．行政機制。近年來，高校成為行政訴訟被告的案件呈現上升的趨勢，主要是學校在行使行政管理職能時產生的糾紛所引起。這類糾紛主要包括：涉及學生人身權、受教育權的內容；涉及教職工的人身權、財產權內容等等。司法機關在審理上述案件時，主要著重于三個方面的審理：一是重于審查學校行政行為的程序性要件，這是對長期以來我國司法審判“重實體、輕程序”理念的一種否定，也是行政訴訟的基本要求；二是對實體問題的審查，只有在程序合法的基礎上才能進入對實體問題的審理，這也是目前世界各國行政立法的一項基本原則；三是對行政行為的合理性審查，其實質是要求行政行為應當將對相對人利益的損害控制在最小范圍，合乎法律的立法宗旨。司法行政審理的以上內容，對高校的內部行政提出了法律上的嚴格要求，學校在內部執(zhí)法過程中的傳統理念已受到司法監(jiān)督的挑戰(zhàn)，特別是在程序方面的內容，已越來越成為司法審查的重點。3．刑事機制。刑事機制的司法干預主要體現在高校職務犯罪領域，特別是經濟犯罪領域。近年來，一些高校在新建大學城基建過程中發(fā)生的職務犯罪案件和院校圖書采購環(huán)節(jié)所引發(fā)的經濟犯罪案件成為比較突出的現象，其中相當部分已受到了法律的處罰。刑事犯罪領域問題的發(fā)生，從另一角度說明了高校內部在制度建設方面還存在漏洞，包括重大事項決策制度、財務收支制度和監(jiān)督制度的不合理和不完善，這方面的問題也成為了高校法制化建設進程中的一個重要環(huán)節(jié)，應當引起高度重視。（二）高校法治化與司法機制的協調統一。1．依法治校理念與依法治國基本方略相統一。依法治國指依照憲法和法律來治理國家。1997年9月中共十五大提出的黨領導人民治理國家的基本方略，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。黨領導人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內活動。依法治國把堅持黨的領導、發(fā)揚社會主義民主和嚴格依法辦事統一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。依法治校是依法治國理念在學校教育行政管理過程中的具體體現，是貫徹黨的十六大精神，推進依法治國基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進教育法制建設的重要內容[2]。根據依法治國基本方略的內涵，依法治校的主要內容應包括：第一，全面貫徹教育方針；第二，嚴格按照教育法律的原則與規(guī)定，開展教育教學活動，尊重學生人格，維護學生合法權益，形成符合法治精神的育人環(huán)境，不斷提高學校管理者、教師的法律素質，提高學校依法處理各種關系的能力；第三，在依法理順政府與學校的關系、落實學校辦學自主權的基礎上，完善學校各項民主管理制度，實現學校管理與運行的制度化、規(guī)范化、程序化，依法保障學校、舉辦者、教師、學生的合法權益，形成教育行政部門依法行政，學校依法自主辦學、依法接受監(jiān)督的格局。依法治國的本質是崇尚憲法和法律在國家政治、經濟和社會生活中的權威，徹底否定人治，確立法大于人、法高于權的原則，使社會主義民主制度和法律不受個人意志的影響。但從目前的情況看，少數高校對于依法治校要求的貫徹實施仍停留于形式，建立的機構并未真正發(fā)揮其應有的作用，長官個人意志仍較大程度地影響著校內法治化建設的①校內立法，指建立學校規(guī)章制度的行為；校內行政，指學校對學生、教職工行使行政管理職能的行為；校內司法，指學校具體實施校內規(guī)章制度的行為。內容，成為依法治校的一大障礙，與依法治國要求完全相悖。依法治校理念與依法治國方略的統一，已成為高校法治化建設的首要內容。2．司法對高校法制化監(jiān)督的內容與依法治國要求相統一。依法治國是一切國家機關必須遵循的基本原則，該原則對國家立法機關、行政機關和司法機關的活動都提出了具體的要求。一是要求立法機關要嚴格按照立法法制定法律，逐步建立起完備的法律體系，使國家各項事業(yè)有法可依。二是行政機關要嚴格依法行政，就是要求各級政府及其工作人員嚴格依法行使其權力，依法處理國家各種事務。三是要求司法機關應公正司法、嚴格執(zhí)法。總之，依法治國要求各國家機關切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究[2]。高校肩負著教育與行政管理的雙重職能，而且，從某種意義上看，高校還承擔著“校內立法”職能，因此，依法治國在高校法制化建設中的要求所涉及的內容更為廣泛，實際上是包括了立法、行政和司法三大方面的范疇①，高校的立法、行政和司法活動都是內部行為，其效力只及于學校內部，行為的合法性和合理性還要受到司法機關的最終審查與監(jiān)督，對于學校所實施的違法行為國家司法機關有權予以撤銷或宣告無效，學校還可能因此承擔相應的賠償責任。這就對高校的內部立法、內部行政和內部司法行為提出了更高的要求。具體來說，應當包括三個方面：（1）校內規(guī)章制度的建立程序合法，應當進一步完善教職工代表大會制度，保證教職工對學校重大事項決策的知情權和民主參與權。從規(guī)章制度的內容上看，學校應當依據法律法規(guī)制定和完善學校章程，作為學校辦學活動的重要依據；應當遵循憲法、法律及其他上位法的立法宗旨和內容，不與之相抵觸，不侵犯廣大教職工和學生的人身權和財產權等基本權利；（2）高校內部行政應當遵循依法行政基本要求，能夠經受司法機關終極審查。司法機關對行政行為進行審查和監(jiān)督的內容主要包括合法性審查和合理性審查兩方面。合法性原則的基本含義是指行政權的存在、行使必須依據法律一，符合法律，不得與法律相抵觸；合理性原則的基本含義則是指行政行為的內容要客觀、適度、合乎理性[3]（25頁）。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》更將依法行政的基本內容系統歸納為六個方面：即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責一致。這些基本原則高度概括了現代法治對行政管理的基本要求，同樣也是高校行政的基本準則，同時也是司法機關對高校內部行政行為的審理與監(jiān)督重要方面。（3）對高校內部司法行為的外部司法審查。高校內部司法，指高校依據相關法律法規(guī)和內部規(guī)章制度行使教育行政管理職能，并具體作出某種行政處理決定的行為，如對學生的開除、勒令退學；拒不頒發(fā)畢業(yè)證、學位證等行為。司法機關對高校內部司法行為的審查主要也體現在兩個方面：一是程序合法性；二是實體內容的合法性與合理性審查。程序性審于正當法律程序原則（dueprocessoflaw），實體內容的審于作出某種行政處理行為的事實認定是否清楚、證據是否確實充分，適用法律法規(guī)是否準確，包括對校內立法內容合法性的附帶審查。上述司法機關對高校內部立法、行政和司法行為審查的內容，是與依法治國的基本要求相統一的，不因高校所具有的辦學自主權而有所不同。相反，高校作為社會的縮影，作為一個“小社會”，其法制化建設的進程對依法治國方略的實現起著舉足輕重的作用，因此，更應當在內部立法、行政和司法幾個方面進行進一步的規(guī)范與完善，全方位推進依法治校的工作格局，不斷提高學校管理水平，促進學校發(fā)展。結語：構建和諧大學校園的法制化機制涉及到學校工作的各個方面，是一項系統工程，其內容牽涉到教育行政管理的改革與發(fā)展，這就需要管理者不斷地實踐與探索，自覺服從黨的領導，主動接受地方人大、司法機關的監(jiān)督，加強與相關部門的溝通與聯系，自覺按照依法行政的要求，履行對學校的管理職責，使學校內部法治環(huán)境與社會變革同步，與外部司法機制要求相適應，最終真正實現依法治校。