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1.城市設計導則的緣起和發展

城市設計導則的出現最早可以追溯到19世紀歐斯曼的巴黎改建中及20世紀初美國紐約土地使用分區管制規則。即最初對建筑用途、容積率等基本規劃條件的控制，之后人們又根據城市管理的實際需要陸續制定了相應的導則，這就是導則的雛形。城市設計導則最早出現于1970年美國舊金山城市規劃及其實踐。當時，舊金山在城市規劃的實施中遇到了一些困難，當地規劃管理部門為了確保城市環境在具體項目實施過程中的質量，將設計計劃變成了設計導則進行控制。之后，城市設計導則在美國和歐洲迅速興起，成為城市規劃建設中的重要環節。近年來我國的城市設計成果也越來越多的使用設計導則一詞，并把導則的具體內容作為城市設計實施管理的成果之一。20世紀90年代城市設計導則被引入我國部分城市的規劃管理中，是作為把城市設計成果落實為可操作性的城市規劃控制的有效工具，并貫穿于城市規劃管理各階段。在我國，城市設計導則的研究和應用尚處于初級階段，但隨著城市快速發展，城市設計導則在城市規劃建設上的大量應用必將是大勢所趨。《天津市城市設計導則》目前正處于加深探索與初步實施階段，天津市城市規劃管理部門于2011年3月以通知形式下發了《天津市城市設計導則編制規程》，對城市設計導則的規程、設計內容、設計要素及空間結構等進行了規范，目前屬試行階段。

2.城市設計導則在城市規劃建設中的指導作用與價值體現

城市設計導則無論從發展時期、認識角度還是從控制層面來理解其內容都有所不同，但從其形成和發展的歷程來看，原則和目標卻是一致的，即保障城市城市設計目標的實現；城市規劃管理部門進行空間環境控制的參考依據；社會各方力量參與城市建設的公開平臺。其現實作用就是指導城市空間形態、公共空間環境，歷史人文景觀的建設，從而保障城市在經濟建設中和諧發展，減少城市因快速發展給人們生活帶來的負面影響，為人們提供更加宜居的城市生活空間。以天津市津南區為例，津南區位于天津市城市整體空間發展戰略“一軸兩帶”的津濱黃金發展連接帶上，目前正處于經濟和區域建設的快速上升期，大量居住區、綜合功能區、公共展示區及大型市政配套設施等快速落戶于新建和未建區域，項目的快速落地使得前期策劃缺乏深入的規劃理論分析和可行性研究，往往是項目落地后短期內迅速實施建設。從城市規劃管理角度來看，如果沒有合理的城市設計導則進行指導和管控，僅憑區域控規和概念性設計往往缺乏整體規劃協調發展的統籌考慮，不能有效進行規劃引導和控制。城市設計導則作為城市精細化管理的重要組成環節，其作用體現在以下幾個方面：

2.1構建比例適宜的城市輪廓，營造良好的城市體量和風格

人們對于任何事物的認識都是從宏觀到微觀、從現象到本質逐步加深的過程，城市亦是如此。城市的空間形態、街道比例尺寸、建筑風格形式構成了城市的基本骨架和輪廓，是人們對于一個城市的直觀認識。有些城市給人的感覺是清新大氣，充滿活力，有些城市給人的感覺是壓抑沉悶，缺乏生機；有些城市給人的感覺是精雕細刻、富麗堂皇。這都是由于城市的整體空間關系和體量、建筑風格和形式迥異造成的，而這些也正是城市設計導則控制的基本要素。在現代城市的快速發展中，許多不確定因素造成城市整體空間形態的畸形生長，建筑風格的凌亂叢生。在高強度的開發建設中，過分追求項目利益最大化，不考慮周邊環境空間的關系和影響。而城市設計導則正是從區域整體空間關系角度出發，統籌考慮，在空間規劃布局和建筑形式風格上進行控制，從宏觀到微觀進行規劃引導。使城市整體空間有規律成長，從街道尺寸和建筑風格上形成自己的特色，從而營造良好的城市空間體量和區域建筑形態。

2.2孕育良好的城市肌理，營造良好舒適的宜居環境

如果說城市的整體空間形態構成了城市的輪廓和骨骼，那么城市的外部空間環境就組成了城市的肌理。輪廓和骨骼從視覺上給人以直觀印象，肌理在心理上給人以心靈觸動，有的城市讓人感覺粗獷，有的城市讓人感覺細膩；有的城市讓人感覺嘈雜擁擠，密不透氣，有的城市讓人感覺安靜放松，自由愉悅，這都取決于城市的外部空間環境。現代城市的土地資源緊缺，開發者為了追求利益的最大化想方設法利用每一寸城市空間，而過度的開發和建設使城市過度擁擠，居住空間環境得不到保障。從當前城市社會和經濟發展上看，期待在城市建設中自然性的提升城市外部空間環境是不現實的。因此，只有從城市設計導則上統籌加強對區域規劃和建設項目外部空間環境的引導和控制，才能從城市的快速發展中預留和爭取的一定的城市外部空間，營造宜居舒適的人居環境。

2.3凝聚提升城市記憶，打造獨具特色的城市魅力

從城市形成發展的歷程上來看，對于每一座城市來說，不管是歷史悠久的千年古城，還是迅速崛起的現代都市，都有自己獨特的文化氣息和精神內涵，這就是城市的記憶。有的城市讓人感覺質樸醇厚，歷史氣息濃厚，極具人文魅力；有的城市讓人感覺喧嘩浮躁，人文氣息淡薄，缺乏文化內涵，這些都是源于城市記憶的表達。城市的記憶也是城市設計導則追求的精神內涵，也是城市設計導則中最難以表達的價值內涵。縱觀世界各地，每一座知名城市的發展都有其獨特的歷史人文環境，濃郁的城市歷史和人文景觀會使城市的發展更具魅力和傳奇。城市的精神內涵可以是城市原有歷史文化的延續和提煉，也可以是城市發展中人文景觀的不斷積累和沉淀，如何讓城市的歷史文脈延續下去，成為城市未來發展的美好記憶是城市設計導則引導和控制城市發展的精神方向。我們可以通過城市設計導則對城市原有的歷史人文等要素進行發掘和提煉，也可以根據城市未來發展的方向對城市的人文景觀進行塑造和沉淀。從而實現對城市精神內涵的鞏固和傳承，為人們保留現在和未來尋找城市記憶的根源。

3.規劃管理下城市設計導則存在的問題及管控建議

當前中國正處于城市化快速發展時期，城市建設日新月異，但是城市的特色在消失，趨同化現象嚴重，問題的根源在于中國現行城市規劃體系下城市設計導則的作用很難得到發揮，規劃管理部門缺少對城市空間屬性的管理依據。從而造成城市建設面臨這種尷尬的局面。雖然城市設計導則在我國的城市發展中逐漸受到關注和重視，導則逐漸被引入到城市規劃管理，但作為規劃管理過程的重要依據，還缺乏深入的研究與規范體系。

3.1導則的編制與實際相脫節

城市設計導則的研究和實施目前尚處于初級階段，在編制過程中較為突出的問題就是編制與實際相脫節、缺乏實際可操作性。編制的過程缺乏對當地經濟發展水平、區域特色和現狀條件的分析和研究，過分注重物質形象及理想的空間形態，背離區域經濟發展的實際需求，這樣就會被快速的城市發展所遺棄，成為僅停留在紙上的美麗圖畫和文字，失去其存在的意義與價值。

3.1.1結合實際情況合理編制城市設計導則

結合我國城市設計導則的現狀與需求，合理的導則編制結構層次為“設計目標—設計原則—設計元素控制—地塊控制建設—城市設計政策”。從城市整體發展的角度出發，結合經濟發展水平及現狀周邊環境提出最合理的保證城市可持續發展的城市形態與空間布局，才是城市設計導則編制的最終目標，并從各個層次的設計要素提出具體的控制原則。從而使確定下來的目標和原則既能滿足城市發展的需求，又能更好地為規劃部門在城市后續建設中提供管控的依據。

3.1.2城市設計導則的成果應具有可操作性

導則編制的一個重要方面就是可實施性，城市設計導則面對的是如何在城市發展中實現其價值，而不是在自身的條條框框中尋找城市發展的出路。導則要想切實發揮助推城市區域建設和經濟發展的作用，就需要編制者走出設計室，深入現場，廣泛調研，認真分析區域發展實際需求，準確定位區域發展未來，這樣才能真正融入地區經濟發展。當然，這并不意味著一味的遵從，堅持“以人為本”的原則，這樣才能在區域經濟發展中真正實現自身的價值。

3.2面向規劃管理的城市設計導則缺乏實際指導作用

在我國現階段城市規劃管理中，一個項目的實施往往要經過項目控規完善、方案策劃、條件或選址核提、規劃方案批復、建筑方案審定及建設工程規劃許可證核發等多個審批環節，而城市設計導則想在城市建設中指導具體實踐就必須要以這幾個審批環節為載體逐層傳遞才能得到貫徹和落實。但是，在這幾個審批環節中，往往起關鍵性作用的方案策劃、條件或選址核提、規劃方案審查一般都忽略了對城市設計導則內容的延續和傳遞，導致城市設計導則的引導和控制作用逐級遞減，到具體項目實踐中作用大打折扣。因此能否從規劃管理中準確切入，并與各個審批環節有機融合是決定城市設計導則能夠在今后城市規劃發展中發揮作用的關鍵。

3.2.1由城市設計導則引導項目概念方案策劃

在項目方案策劃階段，按照城市設計導則對區域整體空間關系要求，對項目的整體天際線、組團關系、功能布局進行引導和控制，確保項目的大體輪廓和基本構架符合城市設計導則對區域整體空間關系的要求，同時對后期項目整體的建筑形態和形式給出指導性意見。

3.2.2依據城市設計導則核提規劃條件及選址意見書

在項目規劃條件或選址意見書核提階段，將城市設計導則在方案策劃中的相關內容納入其中，給出合理的開發強度。作為后續其他規劃審批環節的重要依據，避免因個人素質、感情喜好等因素造成的建設隨意性，同時也可作為專家論證等環節的評估依據。

3.2.3結合城市設計導則控制內容審查規劃及建筑方案

項目規劃和建筑設計方案是項目具體實施內容的深化階段，是項目整體空間關系和體量、建筑風格和形式、比例尺度、歷史人文景觀、外部環境等確定形成的階段，也是城市設計導則在具體實踐中的融合階段。因此，再要規劃和建筑方案審查中對前期策劃和選址中的城市設計導則有關內容進行深入分析和研究，確保在規劃審批中落實。

3.3現階段城市設計導則缺乏區域整體性和連續性

城市設計導則作為城市規劃領域新的學科目前在許多城市剛剛處于起步實施階段，許多城市也只是對城市的重點區域和即將建設的區域進行了城市設計導則編制，對于城市舊城區和未建區尚未編制，因此城市設計導則對于城市整體規劃發展的控制和引導缺乏區域連續性和整體性，這樣容易造成城市不同區域整體空間關系、外部空間環境、歷史人文等彼此之間相脫節，無法很好的過渡和融合。以天津為例，海河中游作為天津城市未來發展核心區域，未來發展前景廣闊，潛力無限，但目前該區域尚未有編制完成城市設計導則。雖然該區域目前基本屬于城市未開發區域，但一些大型的項目如國家會展中心等已開始逐步進駐該區域，并且短期內就會實施建設，而缺乏城市設計導則的控制和引導容易造成項目的建設與未來海河中游區域的整體發展缺乏融合，不利于未來地域整體風貌。同時，在新建或未建區編制城市設計導則對于區域整體發展的控制和引導更具操作性和實施性，也更利于發揮導則的控制引導作用。因此，盡快完善城市新建和未建區城市設計導則的編制，對于城市的整體建設發展具有積極的引導作用。

3.4導則的編制和實施缺乏法律保障

雖然城市設計導則在城市規劃領域越來越受到人們的重視，但是在國內目前尚未出臺相應的法律法規對城市設計導則的法律地位進行明確，只有一些地方性的條文對城市設計導則的內容進行了簡單的規范，對于城市設計導則的編制和實施，以及在規劃管理中的地位沒有強制性的法律法規作為依據，對于城市設計導則的編制和實施缺乏有力依據。因此，建議政府部門在城市規劃管理規定或管理條例修編時將城市設計導則納入城市規劃管理技術規定或條例之中，為導則的編制和實施提供充足的法律依據。

3.5缺乏公眾認識和參與

城市設計導則的宗旨是在城市的發展中提高和改善人們居住環境，所以，公眾的實際參與和切身感受才是衡量城市設計導則是否能夠實現其核心價值的唯一標準。但在當前，城市設計導則更多的是被城市規劃設計者和管理者所認同，對于廣大的居民和群眾來說還是陌生事物，對于城市設計導則的概念和價值還不了解。這就需要規劃管理部門在城市設計導則的編制和審批過程中，采取公示、公告、座談等多種形式對城市設計導則的進行宣傳、推廣，使公眾真正認識和了解到城市設計導則的價值，并積極參與導則的編制之中，集思廣益，發揮群眾創造力，使城市設計導則更具時代性和創造性。

4.結語

作為能有效引導城市整體發展建設的一種長效公共政策，城市設計導則是連接設計者和管理部門的紐帶，也是我國城市規劃的重要內容。隨著城市化進程的加快，城市的開發建設將更需要理性可控框架的引導與管理，將城市發展的各個要素統籌考慮，有效的整合在一起。在滿足成是發展的同時創造一個更具藝術魅力和滿足人們生活和審美的特色城市。

作者：高婷婷單位：天津市津南區第三規劃管理所