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本文作者：辛風

國外貸援款項目績效審計的現狀

（一）國外貸援款項目績效審計的成效對國外貸援款項目實施績效審計，既是法律法規對審計機關履行審計監督職責的外在要求，也是國外貸援款項目健康實施的內在需要。早在1998年審計署就按照蒙特利爾多邊基金執委會和世界銀行的要求，組織部分地方審計機關開展了對國際履約消耗臭氧層物質淘汰項目的績效審計，此后每年向相關國際組織提交績效審計報告。進入21世紀以來，國外貸援款項目績效審計得到進一步發展。審計署外資審計部門圍繞國家經濟工作的重點，針對社會關注的熱點難點問題相繼在基本建設、環境保護和民生領域組織開展了一系列大型績效審計項目，如政府外債鐵路項目設備績效審計、全國無償援助項目專項審計調查、100個已完工世亞行貸款項目專項審計調查、50個外國政府貸款項目效益專項審計調查、“三河三湖”水污染防治績效審計專項審計調查、19個省農村飲水安全狀況審計調查等。在上述項目審計過程中，外資審計部門以項目績效為主線，以查處違法違規和影響政策目標、項目效果實現的問題為突破口，以理論和實務研究為支撐，綜合運用多種審計方法對項目的立項、實施和運營情況進行宏觀調查分析。通過績效審計工作的開展，一是加強了國外貸援款項目管理部門和執行單位的內控管理，推動了外資運用體制機制和制度的健全與完善；二是為國家提高利用外資管理水平提供了科學的決策依據，促進了積極合理有效利用外資；三是在審計組織方式、審計技術和評價方法、審計成果反映等方面總結形成了較為成熟的經驗，初步形成了符合我國國情的國外貸援款項目績效審計模式，同時也為推動其他專業領域績效審計的開展作出了積極的貢獻。（二）影響和制約國外貸援款項目績效審計發展的因素我國國外貸援款項目績效審計雖然取得了顯著的成效，但也存在著不適應之處，如績效審計地區之間的發展不平衡、審計項目側重安排在違法違規問題高發領域、審計質量的評價標準不明確、制度建設不完善等。這些問題表明，國外貸援款項目績效審計的深化還不同程度地受著一些因素的影響和制約。1.思想觀念。由于年度公證審計是外資審計的“硬”任務，導致一些審計機關和審計人員只關注項目財務收支和項目執行情況，忽視項目立項情況、貸款資金償還情況及項目建成后的運營情況，存在重公證審計輕績效審計的現象。2.制度建設。由于審計法律法規沒有對國外貸援款項目績效審計作出直接、具體的規定，績效審計準則和指南也未出臺，績效審計的評價標準還不完備，導致標準掌握不統一、審計實施不規范、評價分析欠科學，從而影響了績效審計的科學發展和公信力。3.審計資源。由于外資審計人員少與公證審計項目多且對外出具報告時間集中的矛盾一直沒有得到緩解，加之審計人員的素質與績效審計要求之間的差距依然存在，導致績效審計資源投入不夠，項目選擇受限制，審計質量受影響。在審計成果方面，由于違法違規行為仍是經濟領域的突出問題，因此一些黨委政府領導對績效審計成果的重視程度不夠。在外部環境方面，受制度缺失和公證審計習慣做法的影響，項目管理部門和執行單位不理解甚至不配合績效審計的現象比較普遍。

國外貸援款項目績效審計面臨的形勢

從債務人類型看，國務院部委借入的主權債務余額為373.71億美元，占登記外債余額的8.38%；從債務類型看，外國政府貸款和國際金融組織貸款余額為682.98億美元，占登記外債余額的15.32%。外債投向覆蓋制造、交通運輸、倉儲、郵政、電力、煤氣、水的生產和供應、房地產業、信息技術服務業等眾多領域。上述數據顯示，國外貸援款項目在政府外債中仍占較大比重，在“十二五”乃至今后相當長的歷史時期內，實施國外貸援款項目作為利用外資的方式之一，仍將是我國發展經濟的重要手段，是我國對外開放基本國策的重要內容。面對新的形勢，為落實國家“十二五”規劃提出的要有效防范外資風險，提高外資利用水平，推動經濟發展方式轉變的總體要求，《審計署“十二五”審計工作發展規劃》指出，要“繼續加強對國外貸援款項目的審計監督。提高國外貸援款項目的公證審計質量，大力開展涉及環境、民生和可持續發展等國外貸援款項目的績效審計，促進積極合理有效地利用國外貸援款。”從我國外債形勢及審計“十二五”規劃對外資審計的要求來看，國外貸援款項目績效審計必須解決如何深化的問題。

深化國外貸援款項目績效審計的對策

（一）樹立科學的國外貸援款項目績效審計理念實施國外貸援款項目是利用外資的主要方式之一，是我國對外開放戰略的組成部分。積極合理有效地實施國外貸援款項目，有助于拓寬國家建設資金籌集渠道、促進產業結構調整和升級、借鑒先進的項目管理方式和經營理念。審計機關開展國外貸援款項目績效審計，其目的正是促進項目主管部門和執行單位積極合理有效地利用外資，提高利用外資的質量和水平，防范外債風險，維護我國的國際信譽，促進國家利用外資政策、產業政策、國民經濟和社會發展計劃的落實。因此，要從落實國家對外開放戰略和推動經濟發展方式轉變的高度認識國外貸援款項目績效審計工作，樹立科學的外資審計理念，做到“五個并重”，即公證理念與監督理念并重，服務于國家運用外資大局與防范外資運用風險的意識并重，規范化的公證審計方式與查處違法違規問題的方法并重，就項目財務報表和內部控制發表意見與提出宏觀層面的改進建議并重，對審計項目委托方負責與對法律和國家負責并重。（二）加強國外貸援款項目績效審計的制度建設明確的依據和完善的制度是深化國外貸援款項目績效審計的前提和保障。在現行立法體系下，可以采取由審計署與國外貸援款項目的審批部門、項目及資金監管部門聯合發文的形式，對國外貸援款項目績效審計的內容、工作方式、成果利用等提出明確具體的要求，以解決審計依據、審計范圍和成果利用問題。在現行準則框架下，可以通過制定績效審計指南、完善國外貸援款項目審計指南的方式界定審計內容、規范審計程序、推薦審計方法、明確報告格式，以規范審計行為。在現行部門管理架構下，可以利用有關部門、行業、地區的評價指標、質量標準、業務流程等資料，分類建立并形成國外貸援款項目績效評價指標體系。（三）科學安排國外貸援款項目績效審計計劃國外貸援款項目績效審計計劃應當點面結合“。點”，是指針對某類項目或者某類資金、某個行業或者某個系統、某個地區或者某個單位，專門安排的具有全面性、代表性的績效審計。這類項目可稱為專項類績效審計項目。由于專項類績效審計項目不受審計公證期的限制，在時間和人力安排上自主性比較強，又容易通過項目的集合發現帶有普遍性的問題，近年來審計署和地方外資審計部門大都圍繞這類項目開展績效審計。在安排該類項目時，應當連續若干年跟蹤一定范圍內的公證審計項目，通過匯總審計發現，提煉出有價值的選題，適時確定專項類績效審計項目，并在下一年度的審計計劃中予以安排。“面”，是指針對出具公證審計報告的項目安排的績效審計。這類項目可稱為公證類績效審計項目。公證類績效審計項目由于受出具公證審計報告時間的限制，加之從孤立的個體難以推斷整體情況，不容易形成層次較高的審計成果，這類績效審計項目可以少安排。（四）完善國外貸援款項目績效審計組織實施方式對于由審計署匯總對外出具公證審計報告的項目，應當實行“六統一”，即由績效審計報告匯總單位統一制定審計方案、統一確定評價標準、統一開展審前培訓、統一協調審計進度、統一審核發現問題、統一提交績效報告。對處于審計公證期間的國外貸援款項目，其績效審計應當將期末審計與期中審計結合進行。期末審計是為出具公證審計報告而圍繞項目財務報表進行的審計，審計報告重點反映項目財務收支和執行的真實性、合法性問題。對績效的關注，由于審計時間的限制，一般只停留于揭示階段性目標的實現程度、項目執行中的損失浪費等問題，而對問題產生的原因、可能造成的后果進行深度分析不夠。因此，應當在當年公證審計報告出具之后，進一步延伸相關項目單位，重點分析、評價項目執行中的績效情況，揭示深層次原因，從體制機制制度方面向項目單位和有關主管部門提出改進建議，發揮審計建設性作用。（五）提升國外貸援款項目績效審計成果審計成果的優劣、多少是保證績效審計良性發展的重要因素。審計實踐中應當注意針對項目特點，突出審計重點，以點帶面，挖掘深層次的共性問題，并從體制機制制度層面進行宏觀分析、提出改進建議，形成高質量的審計成果。在實踐中應當引入“審計成果一體化”的理念。審計成果一體化包含兩層含義，一是國外貸援款項目績效審計本身成果的一體化，即將分布于各部門、各地區的績效審計成果分門別類逐級匯總，做到橫向到邊、縱向到底，覆蓋審計實施年度全國的國外貸援款項目績效審計成果。這種匯總不是簡單做加法，而是要從國家利用外資的全局出發，全面分析評價外資利用的必要性、安全性和有效性。二是將國外貸援款項目績效審計成果融入財政審計大格局的一體化，即將國外貸援款項目績效審計作為一個子系統，將其審計成果與財政審計大格局模式下相對應領域的績效審計成果進行對接，共同從整個國家的財政體制、財政管理制度、財政政策目標的實現情況等方面分析問題，提出意見和建議，形成更高層次的審計成果。對于形成的審計成果，還應當暢通成果反映渠道，除利用審計信息、審計署網站、審計報等常規方式反映審計成果外，還可以通過召開座談會、新聞會、開展聯合調研、業務培訓等方式反映審計成果，以實現審計成果價值最大化。