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本文作者：許彤工作單位：中國人民銀行天津分行

人民銀行內部績效審計的開展情況

到2011年，績效審計主體不斷擴大，從最初只有2、3家分行（南京、上海、重慶）到目前除個別分支行外，絕大部分機構都已在績效審計方面有所進展。特別是2011年《人民銀行內審工作轉型2011—2013年規劃》后，績效審計工作得以全面開展。從目前掌握的資料看，2011年各級人民銀行內審部門共開展績效審計項目逾20個（詳見下表），從涉及的部門看有事后監督、后勤、財務會計、營業室、國庫、貨幣信貸、貨幣發行、外匯、金融穩定、征信、反洗錢和人事等部門，從業務上涵蓋了內部控制管理、財務成本控制、貨幣政策貫徹及金融穩定管理、外匯市場管理、人民幣流通成本管理、機構設置管理和人力資源管理等各領域，審計范圍及項目數量都大大超越了以往。

人民銀行內部績效審計實踐中存在的主要問題

（一）績效審計概念不清即上述績效審計的概念辨析中對績效審計的經濟性、效率性和效果性的定義模糊，在審計實踐中無法加以區分，在此不再贅述。（二）績效審計意識薄弱人民銀行內審部門從1998年底成立至今，一直以開展合規性審計為主，合規性審計無論從覆蓋范圍還是審計質量都有了長足的進步，也積累了大量的審計經驗。相對而言，績效審計2007年才在個別機構剛剛起步，2012年才嘗試將個別項目在全國范圍內全面鋪開，可以借鑒的東西非常有限。內審人員在制定審計方案和現場審計過程中往往習慣性的對自己熟悉的合規性審計內容有所側重，而對于績效審計內容卻顯得無所適從。如某大區分行機關2001年直接開展績效審計項目3項，全部項目均有大量內容涉及審計對象的合規性問題。（三）交換意見階段遇到的阻力較大以往的合規性審計多是嚴格按照現行的規章制度進行的。即便如此，內審人員和審計對象之間也會因為對文件的理解不同產生分歧。對于績效審計而言，一方面，現階段人民銀行的規章制度還停留在內部控制和風險防范層面，涉及到機構或項目績效的內容少之又少；另一方面，績效審計所依據的歷史和同類機構數據分析并沒有法律或行政的約束力，這樣就勢必會在交換意見階段遇到更大的阻力。（四）相當比例內審人員不具備績效審計勝任能力審計人員素質是績效審計成效的一個決定性因素。審計人員的勝任能力相對于績效審計的重要程度可以從INTOSAI制定的《績效審計實施指南》中看出：“沒有任何一種制度能夠擔保高質量的績效審計報告，簡單地說，擁有勝任和主動的績效審計人員比質量保證制度還更重要。”績效審計人員要在實踐經驗、綜合素質、專業技能方面均具備一定的條件。在實踐經驗方面，要有審計經驗、調查經驗，甚至要有評估經驗；綜合素質上要有一定的分析能力、創造能力、判斷能力、溝通能力、文字能力和職業審慎性；專業技能方面，要有不同專業領域的專門知識。雖然績效審計是一種集體工作，并不要求所有成員都具備上述各種技能，但績效審計仍然對審計人員提出了超越以往合規性審計的能力要求，這與當前內審人員的知識結構、審計閱歷、綜合分析能力和開拓創新意識的現狀極不相稱。

人民銀行內部績效審計的實踐選擇

（一）明確人民銀行內部績效審計的原則，逐步確立符合人民銀行特點的內部績效審計思路在當前人民銀行內部績效審計的起步階段，績效審計立項應遵循漸進性、獨立性、重要性和可行性的原則。漸進性，顧名思義，即審計立項遵循自上而下、由易到難、由局部到全面、由提示性到建設性的過程。具體來講，一是績效審計項目先由總行組織開展，逐步向分行、省會中心支行、地市中心支行和縣支行逐級推廣。因為機構的級別越高，可以利用的審計資源的質量和數量就越有保證，就越有利于提高審計質量和整合審計資源。二是審計首先選取在簡單的專項業務領域開展，在積累了一定的審計經驗后再逐步過渡到復雜的全面審計領域。三是審計的目標由提示審計對象注意自身的低效率到有針對性的提出建設性的審計建議。獨立性是指績效審計項目的開展既要區別于合規性審計單獨進行，又要結合不同審計事項的特點建立獨立的審計指標體系。一方面，內審人員在現場審計中往往習慣性的對審計資料的合規性進行審查，必然會擠占審計人員的大量時間和精力，影響對項目績效的評價。另一方面，不同審計項目對績效的體現千差萬別，即便是同一類型的項目也會因時間或所處環境的不同而有所區別。因此，在審計實踐中統一的績效評價標準是無法建立的，具體標準要根據不同情況有針對性的收集資料，具體研究制定。重要性即管理層重視，能夠列入單位的核心工作，受關注的程度高，投入的資源多。可行性指審計力所能及，即有明確的審計目標、適當的評價標準、可獲得的審計信息及資料和足以勝任的審計人員。即使在發達的歐美國家，開展績效審計也有失敗的案例，如澳大利亞1980年對郵監柜臺服務管理情況開展績效審計，前后耗時4年多，總耗費349,600澳元，但最終還是因審計目標不明確、審計人員缺乏經驗而放棄。（二）加快人民銀行內部績效審計制度的建設步伐從各國績效審計的發展來看，凡是成效較好的國家都較早制定和頒布了績效審計準則或指南。人民銀行探索績效審計的首要任務就是借鑒國內外績效審計的有益經驗，結合人民銀行內部審計的實際情況，建立人民銀行績效審計規范體系，使績效審計走向規范化、制度化。根據人民銀行內審工作轉型3年規劃的要求，現階段人民銀行探索績效審計的總體目標是：建立人民銀行績效審計指導意見，對人民銀行績效審計的定義、特點、審計程序、方式方法、審計標準等進行總體規范，是指導人民銀行開展績效審計的統領性文件。在此過程中，將人民銀行常規性的具體項目（業務）分別形成績效審計具體操作指南，針對各業務特點明確具體審計范圍、操作流程、審計方法、審計標準和評價指標體系。同時充分利用人民銀行內審系統的集體智慧和集體力量，選擇分支機構立項準確、方案成熟、體系完善、成效顯著的自選項目，在人民銀行全系統推廣實踐，不斷驗證完善理論方法，最終形成針對該項目（業務）的具體操作指南。（三）加大績效管理理念宣傳和績效審計成果運用，增強績效管理意識，營造良好的審計環境績效審計是內審轉型與發展的總體趨勢，一方面，要充分利用內聯網、宣傳欄和信息簡報等平臺持續宣傳績效理念，將績效管理貫穿業務管理活動的始終，使審計對象充分認識并理解績效審計對行政效能及管理水平的促進和提高作用；另一方面，內審部門要堅持績效審計實踐，在不斷吸取教訓和總結經驗的過程中提升審計質量，提高審計意見的建設性，促使審計對象對審計結論由充分認可到積極采納，由被動接受到主動落實，從而為績效審計的全面推廣營造良好和諧的審計環境。（四）進一步整合績效審計人力資源績效審計相對于人民銀行內審人員來說是明顯區別于傳統審計的審計類型。培養一批擁有績效審計專業知識和技能的審計人員是績效審計發展的關鍵。一方面，應建立恰當的程序，保障績效審計人員通過繼續教育和業務培訓保持熟練的專業技能。培訓內容既應該包括績效審計方法、案例分析、統計抽樣和數據分析等專業內容，也應包括統計、經濟、市場、金融、法律、社會科學和工商管理等基礎知識。另一方面，可以通過“以查代訓”現場練兵，或者舉辦特別培訓等方式，培養一批績效審計業務骨干，發揮骨干帶動作用。