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[摘要]人民銀行領導干部經濟責任審計與巡視巡察作為系統內重要的監督形式，在促進分支行領導班子及主要負責人履職盡責、擔當作為等方面發揮了重要作用。根據黨的四中全會關于“推動各類監督有機貫通、相互協調”的總體要求，本文分析了經濟責任審計與巡視巡察同步監督的必要性和可行性，提出具體路徑和思考。

[關鍵詞]人民銀行;經濟責任;審計;巡視巡察;同步監督

人民銀行領導干部經濟責任審計（以下簡稱“經濟責任審計”）是人民銀行內審部門對分支行、相關內設部門或附屬單位主要負責人任期內貫徹落實國家重大決策部署、管理公共資金、國有資產等有關經濟活動中履行職責情況的審計監督。巡視巡察是上級行黨委對分支行黨委（黨組）班子尤其是“一把手”的政治監督，聚焦堅持黨的領導、加強黨的建設、全面從嚴治黨等方面。經濟責任審計與巡視巡察雖有差異，但同屬“上位監督”，在促進分支行領導班子和主要負責人履職盡責、擔當作為等方面發揮了重要作用。

一、經濟責任審計與巡視巡察同步監督的必要性分析

本文提出的經濟責任審計與巡視巡察同步監督，包括同步計劃、同步進點、同步實施、成果共享、整改共促、隊伍共建等，旨在充分發揮二者的監督合力、提升監督質效。（一）同步監督是實現監督有機貫通、相互協調的必然要求。黨的四中全會提出“必須健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督嚴肅性、協同性、有效性”，要求“推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督統籌銜接，健全人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督制度，發揮審計監督、統計監督職能作用。以黨內監督為主導，推動各類監督有機貫通、相互協調”。上述巡視監督、審計監督，具體到人民銀行系統，就是指巡視巡察監督和內審監督。經濟責任審計作為直接對分支行主要負責人進行監督的審計項目，是內審監督的重中之重。巡視巡察對分支行黨委（黨組）班子尤其是主要負責人開展監督，與經濟責任審計關聯密切。探索經濟責任審計與巡視巡察同步監督，有助于突破單一監督形式的局限，解決監督信息共享不充分、協作效率不高等問題，實現對權力運行情況的全方位、深層次監督，彰顯黨內監督與審計監督合力，是推進監督有機貫通、相互協調的必然要求。（二）同步監督是實現監督優勢互補、強強聯合的現實需要。經濟責任審計偏重于業務監督，主要方式為內部調閱資料。在審計重大政策落實情況時，內審也會適時開展外部延伸調查，但受對外延伸調查的法理依據不充分等因素制約，延伸調查底氣不足、廣度和深度不夠。巡視巡察屬于黨內政治監督，權威性高，方法多樣靈活，談話、走訪是它的優勢和“重頭戲”。以對某地市人民銀行巡察為例，巡察組與該行50%左右的員工談話，走訪縣一級人民銀行市紀委、公安局、檢察院、法院、市場監管局、地方金融局、扶貧辦、商業銀行等10多家單位。開展同步監督，可以依靠巡視巡察，解決內審向外延伸底氣不足、手段不硬、效果不佳的問題。如審計組可將審計發現的重大政策落實方面的問題線索提交巡視巡察組，依靠它通過外部走訪等方式進行線索核查，提高監督的精度和深度。內審監督還可以依靠巡視巡察整改督促權威性強的優勢，將重要審計發現納入巡視巡察報告，提高審計成果整改的力度。（三）同步監督是整合監督資源、加強隊伍建設的內在要求。一方面，同步監督有利于節約和整合監督資源。以對地市人民銀行行長經濟責任審計和黨委班子巡察為例，經濟責任審計組規模13人，現場工作時間約12天，其中財務審計組4人左右，重大政策落實審計組4人左右；巡察組規模8人左右，現場工作時間約30天，其中財務檢查組2人，主要為內審人員和財務人員，重大政策落實檢查組2人，主要為貨幣信貸或金融穩定人員。對上述經濟責任審計和巡視巡察重疊的監督領域，完全可以通過精簡合并人員，整合監督資源，提高工作效率。另一方面，同步監督有助于加強監督隊伍建設。巡視巡察組和審計組在工作理念、方式、方法等方面存在差異，在同步監督中，巡視巡察人員和審計人員可通過聯合檢查、現場磋商等方式，學習對方的監督理念、思維和方法，提升綜合素質，持續加強巡視巡察和審計監督隊伍建設。（四）同步監督是避免重復監督、減輕基層負擔的重要抓手。2019年3月，中共中央辦公廳印發《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，要求各級加強計劃管理和監督實施，著力解決督查檢查考核過多過頻、過度留痕的問題。當前，根據審計全覆蓋的要求，人民銀行總行明確了經濟責任審計4年或4年內全覆蓋的要求，巡視巡察也有類似4年左右全覆蓋的要求。在此背景下，容易出現巡視巡察與經濟責任審計交叉重復監督的情況。實踐中，由于過多考慮差異性和獨立性，經濟責任審計和巡視巡察計劃未能實現有效聯動，經常遇到經濟責任審計和巡視巡察在一年或更短時間內對同一家分支行先后進場監督的現象，這讓分支行疲于迎檢，不堪重負，影響其日常工作安排和效率，同時也不符合為基層減負的精神。可見，科學統籌開展同步監督，是避免短時間內“扎堆”重復監督、減輕分支行負擔的重要抓手。

二、經濟責任審計與巡視巡察同步監督的可行性分析

（一）派出單位均為本級行黨委，同步監督具有可行性。根據中辦、國辦2019年印發的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，人民銀行總行明確經濟責任審計計劃應報各級行黨委研究審定。2017年中共中央修訂印發的《中國共產黨巡視工作條例》，明確各級黨委（黨組）實行巡視巡察制度，對所管理的黨組織進行巡視巡察監督。隨著內審、巡視等業務的分省全面授權，人民銀行各分行和省會中支對本省轄內分支行監督權全面回歸、人事管理權基本回歸，對地市人民銀行經濟責任審計和巡察的派出單位均為分行或省會中支黨委。從組織管理上，無論是總行、分行、省會中支還是地市中支，開展經濟責任審計和巡視巡察同步監督，均具有可行性。從編制管理來看，2019年《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制規定》明確將黨委巡視工作領導小組辦公室放在內審司，同步監督也符合編制安排精神。（二）監督對象和監督期限重合，同步監督具有可行性。經濟責任審計突出重大政策落實和其他經濟責任履行情況監督，巡視巡察突出政治監督，看似互不相關，實則有內在聯系，政治監督以經濟責任監督為基礎，查小見大、查點見面、查表及里，深挖經濟責任問題背后的政治問題。從監督對象來看，經濟責任審計監督對象包括分支行“一把手”、與經濟活動密切相關的內設部門和附屬單位主要負責人，巡視巡察監督對象為分支行黨委（黨組）班子，主要監督對象是黨委（黨組）書記、行長或主持工作的負責人。從監督期限來看，人民銀行2020年經濟責任審計方案明確將財務領域審計的期限調整為往前追溯兩個完整的會計年度，實際期限為2-3年，重要事項和敏感問題可向前追溯。其他內容審計的期限一般往前追溯一個完整年度，實際期限為1—2年。巡視巡察期限為被監督單位現任黨委（黨組）班子任職期限，根據4年全覆蓋要求，期限基本為3年，這也與經濟責任審計期限基本相同。監督對象和監督期限的大部分重合，使同步監督具有可行性。（三）監督重點存在大范圍重合，同步監督具有可行性在條例規定層面，《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》中“（一）貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況；（三）重大經濟事項的決策、執行和效果情況；（四）財政財務管理和經濟風險防范情況；（五）在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定情況”等4項審計內容和《中國共產黨巡視工作條例》中“（一）違反政治規矩和規定；（四）違反群眾紀律、工作紀律、生活紀律、落實中央八項規定精神不力”等兩項巡視巡察內容存在重疊。在操作層面，中紀委副書記、中央巡視工作領導小組成員楊曉超同志提出的“六個圍繞，一個加強”和“五個緊盯”巡視巡察重點，與人民銀行經濟責任審計重點有重疊。例如，“（一）圍繞黨的政治建設，檢查貫徹落實黨的精神和黨中央重大決策部署情況”的巡視巡察內容與“重大政策貫徹落實情況”的經濟責任審計內容有重疊；“（二）圍繞黨的作風建設，重點檢查整治四風問題情況。主要包括：緊盯落實中央八項規定精神情況；緊盯四風方面突出問題”的巡視巡察內容與“經濟活動中落實廉潔紀律情況”的經濟責任審計內容有重疊；“（七）加強對巡視整改情況的監督檢查”的巡視巡察內容與“關注巡視、審計及專項檢查整改情況”的經濟責任審計內容有重疊。從監督內容和重點來看，同步監督具有可行性。（四）監督成果存在交叉重疊，同步監督具有可行性監督內容和重點的大面積重疊，勢必帶來監督成果的重合。隨著巡視巡察工作的不斷深入，不斷貼近業務，與內審監督的重合也越來越多。筆者綜合分析上級行對某省轄內地市人民銀行巡視巡察發現得出，近5年來巡視巡察反饋問題與內審監督關聯度達40%以上。2018年，人民銀行系統開展“大起底、大了斷”后，巡視巡察發現的違反中央八項規定精神方面的問題有所減少，看似與內審監督的結合點降低了，實則不然。中央審計委員會成立后，審計監督得到進一步加強，內審部門既要做好傳統財務監督，更要重視并開展對重大政策落實情況的監督。開展重大政策貫徹落實情況監督已成為經濟責任審計的重中之重，這與巡視巡察的重點基本契合。由此，巡視巡察和經濟責任審計成果的重疊不僅沒有削弱，甚至還有所加強和深化，監督結合點更多、更突出，成果聯系更緊密，同步監督更具有可行性。

三、經濟責任審計與巡視巡察同步監督的路徑思考與建議

（一）經濟責任審計與巡視巡察同步監督的路徑思考。1.經濟責任審計與巡視巡察同步計劃。按照監督全覆蓋的要求，內審部門和巡視巡察部門在制訂長期監督規劃和年度監督計劃時，應加強事前溝通交流，盡可能安排對下級行同步監督，或避免對同一家單位短期內重復監督。對于同一年內對同一家分支行開展經濟責任審計和巡視巡察的，應同步計劃開展；對于因領導干部離任帶來的計劃外的離任經濟責任審計，不強制要求與巡視巡察同步開展。2.經濟責任審計與巡視巡察同步實施。對于同步監督項目，經濟責任審計組和巡視巡察組應同步進場、同步實施。在整合監督資源、確保監督效果的前提下，探索適當壓縮巡視巡察時間、增加經濟責任審計時間，盡量做到巡視巡察和審計同步離場。建立經濟責任審計和巡視巡察聯合工作組，審計組長和巡視巡察組長任“雙組長”，審計組和巡視巡察組全體成員為組員。進點前，雙方提前溝通監督重點，明確協作方式、協作內容、線索移交等事項。進點后，定期召開聯合工作組會議，及時通報問題線索，分析查證疑點，統籌調配資源，確保經濟責任審計和巡視巡察高效深入開展。3.經濟責任審計與巡視巡察成果共享、整改共促。在同步監督中，審計組和巡視巡察組應在加強保密管理的前提下，及時、充分、無保留地溝通監督發現，避免因信息不對稱帶來的監督空白、監督低效等問題。對于移交的問題線索，應高度重視，開展深入核查，及時向對方反饋核查結果。在成果報告階段，經濟責任審計報告可以將巡視巡察發現的重大政策落實等問題納入其中，確保審計報告全面、完整地反映領導干部履行經濟責任情況。巡視巡察報告可將經濟責任審計發現的重大問題納入其中，或將業務層面問題從政治監督角度進行定性，提高巡視巡察工作質量。在成果運用階段，審計組和巡視巡察組共同對審計、巡視巡察發現問題整改情況進行跟蹤監督，增強整改和成果轉化的剛性和約束力，提升監督效率和效果。4.經濟責任審計與巡視巡察隊伍交叉培養。在同步監督中，審計組和巡視巡察組要高度重視監督人才的交流培養，通過安排審計人員參與巡視巡察訪談和外部調查、巡視巡察人員參與審計、結對指導等方式，以查代訓、以老帶新，促進監督人員共同進步。探索建立巡視巡察和審計監督人才庫，按重大政策落實、黨建管理、組織人事管理、財務管理、附屬單位管理等領域，設置子人才庫，通過定期培訓、抽調監督、溝通交流、考核評價等方式，培養作風扎實、業務過硬的專家型、復合型監督隊伍，為提升監督質效提供堅實的人力保障。（二）經濟責任審計與巡視巡察同步監督應注意的幾個問題。1.堅持轉變觀念，做到形神兼備而非有形無神。實現同步監督，首要在于審計組和巡視巡察組應增強認識、轉變觀念，要從推進監督有機貫通、相關協調的高度來認識和推進同步監督，從思想深處打破原有的、有形或無形的部門“壁壘”和監督“桎梏”，不僅要做到同步進點、同步實施等形式內容，更要強化合作意識、協作行動，通過強強聯合，發揮監督合力。2.堅持各負其責，做到相互依靠而非相互依賴。經濟責任審計和巡視巡察既有相似之處，也在監督屬性、目標、形式、程序、定性等方面存在差異。在同步監督中，經濟責任審計和巡視巡察仍需各負其責，在監督線索溝通、核查等方面充分依靠對方，但要注意不能完全依賴對方，要在相對獨立履行監督職責的基礎上，堅持相互補位、相互促進、相互支撐，著力提升監督質效。3.堅持密切配合，做到深度融合而非簡單合并。同步監督不是兩種監督形式的簡單合并，而是通過二者的深度融合，發揮“1+1>2”的放大效應。在同步監督中，不能簡單地將財務領域監督完全交給審計組，也不能完全將重大政策落實情況監督交給巡視巡察組，而是充分發揮各自優勢，密切配合，開展融合式監督。例如，在開展重大政策落實監督中，審計組可重點通過調閱資料進行監督，巡視巡察組可通過談話、走訪等進行監督，雙方及時交流、匯總、分析監督發現，全面、客觀、立體地反映被監督對象重大政策落實情況。4.堅持統籌協調，做到有機聯動而非各自為政。經濟責任審計和巡視巡察可能因為工作節奏、方式的差異，在同步監督中形成“沖突”，最常見的一個問題就是“搶資料”，若不做好事前的溝通交流，審計組和巡視巡察組可能在同一時間調閱同一種資料，勢必影響監督效率。這就要求審計組和巡視巡察組不能像單獨開展監督時自主安排監督進度，而是要充分考慮同步監督需要，統籌協調，科學合理安排監督步驟和工作進度，實現忙中有序、有機聯動。

參考文獻

陳彬彬.政府審計與巡視工作協作途徑新探索[J].審計與理財,2018(8):10-11

丁愛民.建立審計巡視強強聯合機制[J].審計與理財,2016(10):26-27

作者:黃勝俊 單位:中國人民銀行合肥中心支行