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1概況

上海市住建委于2016年12月《上海市工程總承包試點項目管理辦法》(以下簡稱“《上海市試點辦法》”)，鼓勵政府投資項目、采用裝配式或者BIM建造技術的項目，積極采用工程總承包模式。住建部《住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》中指出，工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式。大力推進工程總承包，有利于提升項目可行性研究和初步設計深度，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平；有利于發揮工程總承包企業的技術和管理優勢，促進企業做優做強，推動產業轉型升級，服務于“一帶一路”戰略實施。為了響應國家政策，在新形勢下，政府作為重要的建設市場監管方，需要首先從法律法規、管理理念、管理制度等方面轉變思想、大膽創新，才能夠讓工程總承包這種在我國尚處于探索階段的國際通用建設組織模式真正得到良好發展。

2工程總承包的發展情況

2.1國外工程總承包發展現狀。因為工程總承包的管理結構簡單，責任主體單一，具有縮短工期、減少造價等優勢，國外在20世紀90年代便開始重視工程總承包模式，部分發達國家從法律上給予支持和肯定。1999年FIDIC《設計采購施工(EPC)合同條件》的推出，使工程總承包模式在國際上得到進一步推廣，在國際工程行業中早已成為主流模式。根據美國設計建造學會(DesignBuildInstitutionofAmerica)網站數據顯示，美國非住宅市場采用“設計+建造”總承包(DB)的項目比例，2000年達到了35%，2005年上升到40%；目前近一半的工程采用工程總承包的方式建造，且2015年達到50%。另據美國建筑學會統計，1995年至2005年10年期間，國外的設計施工總承包從25%上升至45%；主要工程企業都采用這種承包模式。2.2國內工程總承包發展現狀。工程總承包是指從事工程總承包的企業(以下簡稱“工程總承包企業”)受業主委托，按照合同約定對工程項目的勘察、設計、采購、施工、試運行(竣工驗收)等實行全過程或若干階段的承包。工程總承包并不是固定的和唯一的一種模式，而是根據工程的特殊性、業主狀況和要求、市場條件、承包商的資信和能力等，可以有EPC、DB、EP、PC等多種模式。從20世紀90年代開始，我國政府提出建立規范的工程總承包這個概念，因而推動一批企業開始改革轉型。近年，上海、浙江等地區也相繼出臺了工程總承包試點的工作方案和辦法，開始探索和推進工程總承包模式的發展。現階段，國內工程總承包尚處于探索期。目前市場上，以上海建工、北京建工為代表的大型骨干企業的總承包在檔次和水平方面逐步上升，行業總產值也逐年遞增。

3上海工程總承包試點辦法簡介

在《上海市試點辦法》中，對于上海市工程總承包的適用范圍、承發包管理、合同和結算、參建單位的責任和義務、監督管理等方面都做出了相應的制度和辦法的規定。與上海市2012年的《關于規范本市建設工程一體化招投標監管工作規則的通知》相比較，本次上海市工程總承包的模式主要有以下異同(見表1)。

4關于政府市場監管創新的思考及建議

2017年，上海市首次選擇了三個具有代表性的項目開展工程總承包試點。在對試點項目的調研中了解到，建設單位在根據試點辦法開展工作時，在政府市場監管等多方面面臨著一些困惑、疑問和實際困難；需要各方特別是政府相關行業主管部門在試點管理辦法的基礎上，針對試點項目實際反映出來的問題，積極地進行換位思考，不斷創新性地進行制度的頂層設計和完善，最終制定符合國家政策導向和市場經濟規律，有利于企業轉型發展、市場健康發展的管理制度和辦法，才能真正推動促進工程總承包模式的可持續發展。為此，首先需要從以下方面進行深度思考和創新探索。4.1建立有利于發揮工程總承包優勢的招投標管理制度。在《上海市試點辦法》中，對工程總承包單位的資質要求為：應當具備與發包工程規模相適應的工程設計資質(工程設計專項資質和事務所資質除外)或施工總承包資質。突破了工程一體化招標中對于投標企業需具備承接范圍內所有相應資質的要求，拓寬了可承接工程總承包任務的企業范圍，為設計或施工企業發展工程總承包提供了更多的機會，大大激發了相關企業對自身能力培養與轉型升級的內在動力。但在開展試點項目的過程中我們發現，對于不同階段發包的項目，建設單位對于工程總承包企業核心能力的需求是有所不同的。對于在立項后開始工程總承包招標的項目，建設單位一般更為看重總承包企業的設計能力，希望總承包企業具備更強的設計能力，來推動項目方案的深化固化及限額設計；而在初步設計方案審批(或者總體設計文件審查)后開始招標的項目，由于設計方案總體已經固化，這一階段建設單位通常更為看重總承包企業的施工執行能力，能夠具備豐富的現場及市場經驗推動項目高效落地實施。然而根據《上海市試點辦法》規定，在項目實際操作中出于招投標工作非排他的公平性需要考慮，目前在不同階段開始的工程總承包招標均要求投標企業只要有相應的設計或施工總承包資質之一即可，壓縮了建設單位自主選擇的空間。這與建設單位需求的匹配度以及項目實施的便利性之間存在一定的矛盾與制約。工程總承包對于企業的綜合協調能力、項目管理能力、采購能力、技術創新能力甚至是資源管理、融資能力等，都提出了更高的綜合要求。目前市場上的單一資質企業，真正具備工程總承包綜合實力的還為數不多，但在《上海市試點辦法》中對于承接范圍要求僅為“與發包工程規模相適應的工程設計資質或施工總承包資質”。這樣單一資質的企業往往還不具備完善的綜合實力去完成工程總承包任務。如果沒有一定的約束機制，那么工程總承包招標方式的放開，可能導致很多實力還不健全的企業過早參與這一市場競爭，采取低價策略攪亂市場。因此建議，在促進市場發展的試行階段，需要對市場進行資格預審，確保參與市場競爭的企業真正具備足夠的綜合實力，以保證建設項目的質量和行業健康有序的發展。4.2探索與不同工程總承包項目情況相適應的合同模式。《上海市試點辦法》中規定“工程總承包項目宜采用總價包干的固定總價合同”，“除招標文件或者工程總承包合同中約定的調價原則外，工程總承包合同價格一般不予調整”。在試點項目實踐過程中，要真正做到這一點是非常困難的。在工程總承包模式下，主要的參建方就是建設單位與工程總承包單位。整體項目的投資、設計、采購、施工等均是主要依托這兩方共同實現，兩者間的關系應該是一種互利共贏的合作關系，而非獨善其身的對立關系。如果采用單一的“固定總價合同”，將風險全部或者絕大部分轉移到工程總承包單位，容易造成二者的直接對立，甚至離心離德，最終損失的還是社會宏觀經濟利益與投資項目直接利益。造成這種局面的原因主要有以下兩方面。一方面是由于建設單位的“多變”。任何建設單位在對于項目功能需求、技術規格、工藝流程、建造方式乃至設備材料選擇等各項建設關鍵要素的認知、決策與控制方面，都需要有一個從構想到驗證、再到決策的螺旋循環上升過程，需要相當長一段時間的保證。建設單位在項目立項階段、甚至是初步設計完成階段，要想把所有項目關鍵要素都明確，是非常困難的，幾乎無法實現。在這種情況下，建設單位的要求表達不清楚，工程總承包單位的回應也不可能明確。如果建設單位采用工程總承包模式僅僅是為了規避轉移或者盡量減少自己的風險，忽視項目所處階段特點、宏觀市場環境、工程總承包商情況，一味地用固定總價合同將過多的風險不合理地轉移給工程總承包單位，必將得不償失。另一方面是由于工程總承包單位的“善變”。在建設單位要求無法明確的前提下，工程總承包單位在投標時為了減少風險事件發生帶來的損失，不得不在投標報價中加入一筆高額的風險費，致使整個項目投資的增加而降低效益；或者根據自己的經驗，采用不平衡報價等惡性手段，等待變更索賠。一旦風險出現，當所導致的損失讓工程總承包單位或者建設單位無法承受時，再加之甲乙雙方由于目標利益不同導致無法協商一致，項目還可能被迫中斷。整體項目要想獲得成功，不僅要選擇適合的建設模式，同時還要選擇與項目特點和建設模式相適應的合同機制。要激勵各參建方基于項目整體成功而積極采取行動，避免實施過程中可能出現的不當行為，讓各參建方能夠通過整體項目成功而達到共贏。通過對項目風險的準確定義，并在此基礎上構建合理有效的風險分擔機制，進而采用與之相適應的合同模式，是解決上述問題的重要途徑。因此，可以在以固定總價合同為主的前提下，引導建設單位根據項目具體情況，嘗試與之相匹配的其他合同模式，比如成本加酬金等。這也應該是工程總承包項目試點階段的探索工作之一。4.3研究促進工程總承包企業管理能力提升的發包模式。為了滿足《中華人民共和國建筑法》等上位法對禁止轉包、違法分包的要求，《上海市試點辦法》中創新地提出了“再發包”概念：“工程總承包企業僅具備相應的設計或者施工資質的，應當自行實施其資質承攬范圍內的設計或者施工業務，并將其資質承攬范圍外的全部施工或者全部設計業務再發包給具備相應資質條件的施工總承包單位或者設計單位”。簡單地概括就是：如果單一資質的設計企業承擔工程總承包，可以將施工業務再發包給施工總包單位；如果單一資質的施工單位承擔工程總承包，可以將設計業務再發包給施工總包單位。但是在《上海市試點辦法》中關于可以被“再發包”，也就是可以承接再發包業務的企業，制度的制定尚停留在設計總包和施工總包層面。簡單地說，就是承擔工程總承包的施工總包單位，可以把設計業務再發包給一家設計總包單位；承擔工程總承包的設計單位，可以把施工業務再發包給一家施工總包單位。“促進建設工程勘察、設計、施工等各階段的深度融合”，應該是我國建筑行業現階段推進工程總承包試點應用的重要目的之一。但《上海市試點辦法》在深度融合方面，僅僅是把“設計總包”與“施工總包”通過可以“再發包”的方式聯系在了一起，而對更深一層的設計、施工融合，尚未有進一步的管理制度和配套機制的設計。例如，如果是一家設計單位承擔了工程總承包業務，按照《上海市試點辦法》的規定，該企業需要把施工業務再發包給一家施工總包單位，然后由這家施工總包單位去委托并管理施工專業分包；而對該設計單位是否可以不把整體施工業務“再發包”給施工總包單位，而是采用“平行發包”的方式，直接委托各施工專業分包，由設計總包單位自身承擔施工總包管理工作，辦法并沒有給出答案。如此一來，在整個管理環節中，反而多增加了一層，無論是對管理效率的提升，還是對加大各專業設計施工的融合、促進企業自身工程管理水平的提高，都沒有更多的幫助。當然，現階段工程總承包還處于試點階段，行業中大多數設計企業、施工總承包企業的自身能力離承擔工程總承包的要求還有差距，《上海市試點辦法》采用較為謹慎的原則也是可以理解的。但為了更好地探索，在試點中暴露問題從而解決問題，建議可以采用“一事一議”的方式，鼓勵有實力的工程總承包單位在此方面進行更進一步的創新嘗試。

5結語

以上海市剛開始的工程總承包試點辦法和項目推進情況為對象，從政策制度設計的角度，進行了初步的分析與思考。下階段將進一步深入調研試點項目開展的情況，對與之相關的政府市場監管的制度手段及配套機制進行思考與研究，為有關部門推進工程總承包模式提供參考。

作者:馮春 單位:上海市建筑建材業市場管理總站