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摘要:證券市場全面推行注冊制是我國深化金融市場改革，打造現代金融體系的重要舉措之一。從審批制到注冊制轉變的浪潮中，證券市場監管權力結構變動，市場中各主體責任再分配，當前的監管體系已然被重塑。本文旨在探討注冊制對監管制度和監管權力配置產生的影響，從市場監管理念的發展出發，分析注冊制實施前后的監管權力分配情況，進而對當前的注冊制內涵能夠進行更進一步的解讀。

關鍵詞:注冊制;市場監管;權利配置

注冊制是我國近年來金融證券市場的熱點議題，從科創版試點推行取得補數的成果，到幾經修改的《證券法（草案）》正式通過，直到2020年3月1日《證券法》正式生效，我國終于迎來了證券市場全面注冊制的時代。實施注冊制是我國證券市場良性發展的一大標志，既有與國際金融制度接軌之意愿，又在實質上體現了中國特色的態度。在注冊制背景下再解讀我國現有的監管制度，從變化中更好的把握我國證券監管制度的內涵，可以從幾個方面談起。

一、我國證券市場監管制度的發展

我國證券市場建立至今不過三十余年，但已初步具有大國規模。經濟市場的發展必然伴隨著制度的保障，同時倒逼著監管制度的進步。在我國證券市場的發展中，相應的監管制度也在不斷摸索中進步，不僅與市場的變化相適應，也同國家管理體制相協同，可以將我國的監管制度大致分為四個變化階段：第一個階段是1986年至1992年，我國的監管制度還處于摸索時期。1986年是我國證券市場剛剛建立的年頭，在頭幾年，我國政府對證券市場的特點，規劃都還是兩眼一抹黑，導致證券市場的監管制度也頗為混亂，呈現出地方性、碎片化的特征。一方面，監管部門冗雜重復，中國人民銀行、國家計委、財政部，經貿部甚至于國家工商局、外管局、稅務局都負有監管職責，多監管主體并不利于市場監管工作的開展，反而大大降低了監管效率和監管的權威性[1]。另一方面，監管方式和內容都不完善，市場準入審核批準程序復雜，后期市場管理被忽視，市場亂象難以得到懲處，整體監管制度都存在著諸多不足。這一階段雖然建立了中國證券業協會，但是制度依據明顯不足，較為權威性的規定僅有中國人民銀行的《證券公司管理辦法》，立法缺失和經驗不足，監管權力依然完全依托于政府，市場的自律機制無法落實。第二個階段是1992年至1998年，可以說是我國證券監督制度的初步成型時期。在這一時期，隨著國務院證券委員會的設立，意味著證券監管的國家機構開始出現，國務院也逐步出臺了一些暫行管理條例及辦法，全國性的監督制度開始建立，對市場的持續性管理行為有了依據和可操作性，這一時期監管體系體現出中央與地方相結合的模式。第三個階段是近年來證券監管權力逐漸集中統一的階段，國務院的規定明確了證券監督管理委員會作為專門負責審批和監管證券經營機構的組織，承擔了監管證券市場的職能，隨之頒布的《證券法》確認了“國務院證券監督管理機構依法對全國證券市場實行集中統一監督管理”，至此開始了證監會統一管理的制度模式。這一階段卷管已經趨向統一化，但該模式下也尚存其他國務院部門行使部分監管權的情況。在經濟騰飛的東風中，我國的證券市場也發展迅速，相關法規也在不斷出臺，管理手段隨之進步。這一階段監管體系依然是行政主導，這也與我國的行政體制本質息息相關。但隨著經濟全球化趨勢的推動，我國證券市場不斷深入發展，監管行政化，審批制的弊端也逐漸凸顯，政府過度監管導致市場的靈活調控優勢無法發揮，如在股票市場出現的一、二級市場的價格差距巨大的現象體現了經濟調控和法律監管手段的混同導致的市場混亂，審核權限過度集中導致的公司的上市成本高昂等等。第四個階段以注冊制的出現為標識，體現在在監管責任集中化的基礎之上，監管的重心出現了變化。黨的十八大以來，我國深化市場體制改革，其中的重點任務之一便是經濟體制的改革，改革強調市場發揮作用，使市場在資源配置中起決定性作用。指出“不適應的監管制度”是阻礙我國資本市場發展的難題，必須要解決。從科創版注冊制試點，到如今修訂的《證券法》正式確認注冊制，經濟制度的改變也意味著我國監管制度的改革到來的應然。

二、注冊制下我國證券市場監管內涵透析

注冊制的發展可謂是大勢所趨。在國際資本市場上，注冊制已經逐步成為成熟的證券市場的選擇，資本市場的市場屬性決定了要建立有活力、有韌性的資本市場，就要讓市場實現價格發現功能，把握對上市公司估價話語權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，減少行政干預[2]。在實行注冊制的資本市場中，各個職能主體的分工有所變化。證券監管機構不負有實質審核發行條件的義務，只要審查股票發行人是否履行信息披露義務，確認資料的完整性、真實性及全面性，公司的合規性審核權能則歸于證券交易所，而投資者則需要承擔市場機制下的監督責任。現階段下，我國討論證券監管制度的問題，既是市場與監管的責任邊界劃分問題，也是公正與效率的權衡取舍問題，核心要解決的是如何處理市場機制與行政監管的關系[3]。對市場和政府的監管角色定位存在著不同理論，從支持監管的市場失靈理論，到反對監管的政府失靈理論，都需要依據我國當下國情來選擇。在我國證券市場早期，強制性的制度安排是也必要的，新興的證券市場的規范發展需要依賴政府的集中管理。但隨著如今市場規模的幾何倍增長，一味的依賴于政府監管無疑降低證券市場運行效率，因而推行自律管理組織擔任主要政策執行者，加強一線監管，促進監管職能下屬化更有利于提高監管效能[4]。在我國推行注冊制下的市場監管，主要奉行三個原則：一是自律監管優先原則，政府監管機構對自律監管權力予以尊重，推行自律監管組織對市場進行直接的、基礎性的監管，而國家證券監督機構只實行間接監管。二是政府宏觀監管原則，政府不參與具體的監管實務，而是主要擔任制定政策及規則的角色，對自律機構等進行授權和監督即可。三是監管效用原則，證券監管制度的涉及應當將監管成本、監管效果、監管效率等進行綜合考量，在市場監管主體之間進行最佳證券監管權力配置，形成良好的監管協作關系[5]。

三、注冊制下我國證券市場的監管權能體系

證券監管模式改革和變遷的過程就是在政府監管及自律監管之間尋求平衡以實現證券監管目標的過程，我國推行由核準制向注冊制改革目的也在于此。在全面推行注冊制的基礎上，我國證券市場不同參與主體的監管權能體系發生了相應改變。從公權力的監管角度來看，政府監管權的變化主要在證監會的職能轉變上，注冊制的推行促使證監會的監管責任重心發生了轉移。一方面，從監管方式來說，證監會從直接監管轉型為間接監管為主，通過制定證券交易所規則、建立證券交易所考核機制等方式加強對證券交易所的監管，督促證券交易所準確、合規的開展審核工作，將不擅長的實質審核任務交給專業的人來做，將眉毛胡子一把抓的低效監管模式進行變革，無疑保證了市場運行的效率。另一方面，從監管時間來講，注冊制下證監會只用對上市公司進行形式審查，將公司披露信息的審核與監管的著力點放置事中和事后，有助于提高資本市場對實體經濟的市場包容度，降低市場準入門檻，使政府與市場共同承擔信息披露審核的職能，有助于防止由于職能過載所導致的發行審核效率放緩和信息披露發行審核質量的提高[6]。從市場的角度來說，市場自律監管職能則需要證券交易所和中介機構進行承擔。監管權力責任歸于市場，在核準制下缺失的市場主體從監管體系中的配角在注冊制下轉變為了主角，而證券交易所無疑就是市場監管的主角中的主角。由于證券交易所處于證券交易的一線，對證券交易具體操作、重點關注事項、違法違規操作行為都更敏銳更清楚，證券交易注冊制開展效果如何，也要依賴于證券交易所能否順利完成權力承接與轉型。作為職權下放承受者的證券交易所只有提高自律監管效果，才能充分發揮應有職能，維護證券市場秩序。在注冊制推行下，如何保證投資者的利益是需要正視的問題，對于公司的上市條件、持續性的信息披露、強制性退市制度都提出了要求，而這些也是需要證券交易所需要去負責的。除此之外，證券交易所身負雙重角色，一是公司上市行為的審核人，而是公司發行行為的發行人，這樣也對證券交易所本身提出了更高的要求，才能避免注冊和審核之間模糊不清。發行人的自律監管責任主要體現在信息披露的義務要求。發行人信息披露的質量既影響了股票發行上市的成敗，也影響著投資者對市場形勢的判斷。上市公司的信息披露義務包括上市信息披露和持續信息披露[7]。最后，證券中介機構也是市場監管體系中的重要角色。在注冊制的大步邁進過程下，保薦機構的勤勉義務的加強，律師事務所等證券服務機構的監管水平的提升也應當是這個監管體系建立中需要更為注意的一個環節。

四、結語

注冊制的推進過程也是我國證券市場監管制度的變革進程。監管的目的是保證行業有序發展：一方面，在注冊制背景下政府的監管權的讓渡與自治組織的監管義務應當嵌合，促進職能重點從準入的監管到信息披露的監督，構建更合理高效的監管模式。另一方面，監管體系的多層次化也是大趨勢，這也對監管主體的能力和方式都提出了新的要求。隨著注冊制的全面推行，政府監管的范圍、自律組織監管的方式也會不斷進步，構建合理高效的證券市場監管制度勢在必行。

參考文獻：

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[3]《證券法》的市場與監管分析[J]．政法論壇，2019,37(06):115-129．

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[5]廖偉．我國證券市場監管的權力配置研究[D]．重慶大學，2018．

[6]陳邑早，王圣媛．論中國式注冊制信息披露革新：理念、實踐與建議[J]．當代經濟管理，2019,41(12):22-28．

[7]王萍萍．證券市場監管職能的重構與風險防范——基于科創板注冊制試點[J]．重慶科技學院學報(社會科學版)，2020(01):59-63．

作者:余姝霆 單位:四川省社會科學院