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摘要:目前，多種新型農業經營主體越來越多的參與農田水利建設管理，對以往的運行管理、建設活動和投資造成了顯著的影響。結合新型農業經營主體的參與方式，針對其存在的諸多問題給出有效的對策措施，以期為加強農田水利建設管理以及充分發揮其功能效益提供保障。

關鍵詞:農田水利;建設管理;經營主體;對策建議

隨著農業現代化、城鎮化的快速推進，產業化龍頭企業、家庭農場、農民合作社和專業種植大戶等經營主體迅速發展并參與到農田水利建設管理，給傳統的農田水利管理機制、建設活動和工程投資帶來極大的影響。近期，《農田水利條例》的正式頒布，為農田水利工程建設管理、運行維護以及新型農業經營主體參與提供了參考依據。文章結合新型農業經營主體的參與方式，針對其存在的諸多問題給出有效的對策措施［1－2］。

1新型農業經營主體類型

1)專業大戶:該類主體是指種植或養殖規模較大、土地大量流轉的農戶，大多從事專業化生產某一種農產品，這也是農業經營的重要組成部分。隨著規模管理水平的提升及市場化、集約化的不斷發展，家庭農場逐漸成為專業大戶的發展趨勢。2)家庭農場:有研究認為到工商行政管理部門注冊登記并且達到一定規模的專業大戶就是家庭農場，以家庭經營為基礎引入企業化管理理念，從事市場化經營且經營者具備相應的專業素質，規模適度。家庭農場的經營主體以自己的家庭成員為主，種百十畝地農忙季節臨時雇工。家庭農場相對于一般的專業大戶，其生產經營穩定性、管理水平、市場化和集約化水平等更高［3］。3)農民專業合作社:該類主體是指提供農業生產經營服務的提供者、利用者或農產品生產經營者，以農村家庭承包經營為基礎形成互助性經濟組織。農民專業合作社的功能作用體現在:合作社成員提供與農業生產經營相關全過程服務以及農產品銷售、加工、生產等活動;此外，以主體的視角參與土地流轉，為了鼓勵農民以土地為股權參與江蘇、浙江等地還制定了地方性法規，對于進一步拓寬農民合作深度與廣度起到了積極作用。4)農業企業:以企業法人的形式參與農業生產經營活動，將農業企業可以劃分為不同的類型。其一，產業化龍頭企業，一般與專業農戶相聯系合作而不直接從事農產品的生產，使農戶進入市場并對農產品的銷售、加工、生產等進行有機的整合，并達到一定經營規模的企業;其二，科技企業，主要是推動現代農業發展而從事農業科技研發的企業，如從事育苗、育種的企業;其三，為滿足經濟或者經營的需求，達到一定生產規模的專業農戶自主注冊的企業。農業產業化龍頭企業可以直接參與現代市場經濟，其生產技術能力、經營管理水平、經濟規模較其他新型農業經營主體均明顯領先［4］。

2農田水利建設管理方式

近年來，通過多種方式和積極出臺有關政策，我國鼓勵和引導新型農業經營主體的參與。根據生產需求、規模狀況和相關政策，各類新型農業經營主體積極主動的參與水利運行、建設的全過程。結合調查資料，新型農業經營主體的參與方式主要包括以下幾種:1)參與工程建設:現階段已形成兩種成熟的模式:①依據自身生產經營需要新型農業經營主體籌資修建農田水利。家庭農場、農業企業、專業種植大戶可以采取租賃或承包的方式擴大灌溉范圍，以銀行貸款和個人積累的方式采取膜下滴灌安裝、土壤改良、渠道襯砌等節水灌溉措施提高灌溉用水效益［5］。例如，以田間配套、高效節水工程為重點，在中部干旱帶和引黃灌區寧夏130家農業企業實施節水技術改造，2014年投入資金占水利總投資的5.3%，達到近2.1億元;2012年，安徽凱源糧貿集團以農業產業化龍頭企業的方式流轉土地667hm2，2013年公司投資800多萬元用于蓄水塘壩、調水工程建設，通過渠道疏通、“四水聯網”等工程實現了近1400hm2農田的旱澇保收;潼南縣太安鎮魚濺村的農業大戶經營占比達到80%，總播種面積461.8hm2，通過出資修建防滲渠道實現了68hm2農田噴滴灌、230hm2農田的灌溉控制。②將農田水利工程以財政資金引導的方式吸引新型農業經營主體參與。為吸引民間資本的參與我國正式頒布了實施細則，隨后各地探索了“先干后補”、“以獎代補”等方式，用于引導與鼓勵新型農業經營主體參與，并取得顯著的成效。例如，2014年，湖北省為引導民間資本參與農田水利建設安排了4億的農田水利獎補資金;鑒于國家投資方向寧夏實行了受益對象區別化的扶持政策，按80%的比例對家庭農場、合作社給予補助，2014年按照60%－70%的企業補助比例全區農建投資40億元，其中15%來源于民間資本;安徽定遠縣將“PPP模式”引入至小農水管理體制改革，利用公共財政資金的杠桿作用廣泛吸引各種社會資本的參與。2)參與運行管理:根據小農水產權內容和響應的原則，部分地區的小農水產權主體和運行使用權逐漸歸于新型農業經營主體，這有利于其參與運行管理的積極性、主動性。例如，2013年安徽規范推行小型農田水利“兩證一書”改革和確權登記，新型農業經營主體成為了管護主體落實、產權主體確定的重點對象，向參與投資的新型農業經營主體按照投資額配比充分下放工程產權和經營使用權;民主選舉的“農民用水戶協會”，負責行使項目使用權、管理權和土地經營權的流轉，實現了規模化大田管道灌溉，將濱州市高新區傳統的家庭單戶灌溉成本降低至225元，減少幅度達80%。3)參與維修養護:與個體農戶參與建管的能力、意愿相比，新型農業經營主體明顯較高，這也是最為重要的主體。其中，在水費收繳、節水灌溉設備更新、農田水利設施維護等方面農民用水合作組織發揮著重要作用。例如，四川省已組建4600多個農民用水合作組織，參與戶達到430萬戶，管理灌溉101.6萬hm2，特別是近幾年農民用水合作組織發展迅速;根據武引灌區調查資料，農田灌溉水有效利用系數在用水戶協會參與灌區管護后提高至0.50，較之前的0.36明顯提升，而水費減少15%，渠道管護費降低70%;寧夏引黃灌區推行了農村水費改革，農民用水者協會全額接受干渠至開口以下的全部水費，并將不低于30%的水費用于渠系維修改造，大大增強了居民節水和用水繳費的意識。

3新型農業經營主體參與農田水利建管問題

現階段，新型農業經營主體的發展還很不平衡，相關工作還處于探索階段，其參與農田水利建設管理還存在著許多問題。

3.1配套政策與立法滯后

目前，關于小農水建管的法律法規還不夠完善。對于新型農業經營主體較早出臺的法律法規考慮較少，剛出臺的《農田水利條例》還需進一步細化相關規定。此外，部分地區存在強迫農民土地流轉的情況，加之土地流轉不規范、流轉合同條款不完備、缺乏地方配套政策、流轉程序不完善、缺乏糾紛調解仲裁機制、農民社會保障水平在土地流轉后較低等，使得土地流轉頻繁發生糾紛，對新型農業經營主體經營土地上的農田水利設施建設管理或者投資農田水利建設的積極性產生極大的不利影響［6］。

3.2參與建設管理意識不強

土地承包期限的分割對農村土地流轉期限產生制約，其最高期限為30年。農田水利設施的受益年限普遍較長、工程投資高，受土地流轉時間限制新型主體不愿投資參與水利建設。此外，由于參與流轉的土地未能集中連片，這大大提高了升級改造農田水利的難度。同時，部分灌區農田水利工程抵御自然災害的能力較弱，水利設施配套率低、建設標準不高、老化失修且大多超過使用年限，維修改造投入的資金多且帶來的后期收益不高，影響了參與建設管理的積極性。

3.3參與水利建設領域不均衡

目前，對于農田水利設施建設新型農業經營主體的參與積極性不斷提升，但具有較強的選擇性，各農業產業投資存在較大的差異性。民間資本更傾向于投入既有工業供水、養殖、生活功能又有灌溉功能的綜合性農田水利工程，或者養殖、蔬菜、林果等農業灌溉效益較好的產業。而傳統的農田水利經濟效益不明顯、建設周期長、投資規模大，對民間資本的吸引力明顯不足。2012年，為鼓勵農田水利建設中新型農業經營主體的參與，水利部下發了引導與鼓勵民間資本參與的實施細則，在政策的落實上各地方政府存在一定差異，且對于不同農業產業該政策也沒有區別對待。

3.4社會化服務體系建設不完善

農田水利建設管理涉及內容多、范圍廣，實際工作中具有較強的專業性，并且精準農業灌溉、高效節水灌溉等現代農業對農業供水服務提出了更高更專業的要求。此外，現階段的新型農業經營主體還存在科技水平低、規范化程度不高、經營規模小、發展不平衡等問題，尤其是較小規模的新型農業經營主體大多無法開展農田水利建設，為完成水利建設目標必須有社會化服務的指導。然而，農村勞動力中僅有1.8%的農村技術性人才，我國農業社會化服務力量受技術水平、經費等條件限制還比較薄弱，服務成效有待進一步提升;經營性服務組織發展薄弱且無法專業性的、高水平的指導較小的新型農業經營主體，經營性社會服務組織的服務費用往往超出新型農業經營主體的單獨承擔范圍。

3.5參與建設的資金籌措渠道不暢

其一，缺乏充足的財政支持，財政支農政策資金主要用于對傳統農戶的支持、農村基礎設施建設、民生事業等領域，目前我國缺乏有效的支持政策，尤其是專業合作社、家庭農場、專業大戶很難得到資金和項目扶持。其二，涉農融資難度高，通常需要較大的資金支持完成農田水利建設，而農田水利建設貸款的引領性、流動性、安全性較差，其抵押擔保物具有較差的可靠度、安全度。較小規模的經營主體大多缺少抵押物，，難以從正軌渠道獲取信貸支持也就無法滿足農田水利建設的資金需求［7］。

4對策建議

為解決現階段所存在的問題，可從提升社會化服務水平、加強金融支持、完善財稅扶持、強化政府主導等方面給予支持。

4.1強化政府主導作用

其一，加強制度創新，推進小農水產權制度改革明確其使用權、所有權以及產權移交程序，落實管護經費、主體和責任;不斷完善水權交易、確權基礎設施和水權制度，通過水權確權登記試點探索不同形式的水權流轉模式;充分考慮創新水價機制、發展用水者協會、完善計量設施、明確定額管理與水權等要求，切實推進農業水價改革。其二，加大財政投入，完善農村水源、電力、道路等配套工程，創建良好的外部環境。其三，綜合協調、全面統籌各類涉水資金，形成合力以充分發揮資金效益。其四，土地流轉制度規范化、程序化，加強用地保障，對農業用水、用電費用給予優惠降低農田水利建管成本。

4.2完善財稅扶持政策

為引導農田水利建設均衡發展以及激勵新型農業經營主體參與，結合區域實際情況因地制宜的制定財稅政策。其一，降低項目準入門檻、科學規劃項目內容，農田水利建設項目立項過程中注重向新型農業經營主體傾斜，最大程度的提升其規模生產能力。其二，設立專項資金，通過貸款貼息、獎補結合、以獎代補、先建后補等方式發揮財政資金的放大、扶持和引導功能，對其給予資金補助以撬動社會資本的參與。其三，不斷完善扶持政策，采取優惠政策、授予特許權等方法提高農田水利投資回報率或建設哦工程管理成本。其四，適當加大經濟效益不好產業的政府獎勵和補貼力度，對貧困地區給予重點支持，促進水利工程的全面發展。

4.3加大金融扶持力度

為緩解農田水利建設時新型農業經營主體的資金壓力，可以降低融資成本、拓寬融資渠道、創新融資模式。其一，發揮政策性金融作用提高信貸授信額度，對于新型農業經營主體簡化貸款流程、給予利率優惠或者延長貸款年限。其二，抵質擔保物范圍的拓寬，條件允許的情況下由現有融資性擔保公司或者政府出資設立融資性擔保公司拿出專項額度，逐步形成多樣化的抵押擔保方式。其三，加快推進產權制度改革，鼓勵向新型農業經營主體授權或移交政府補助建設形成的小農水工程經營權、管理權，允許新型農業經營主體的融資抵押擔保物選擇為經營權。其四，拓寬多元化融資渠道，采取銀行授信、繳納保證金、政府出資的方式設立專項資金，條件允許時可以實行信用合作，新型農業經營主體滿足債務融資工具市場發生條件時可探索私募發債或公開融資。其五，對有一定經營性的項目采取社會資本與政府合作的方式，采取合資、獨資、租賃和聯營等方法鼓勵社會資本參與水利建設、管理和運行。

4.4提升社會化服務水平

政府應完善技術保障體系，切實提升新型農業經營主體的運行、管理能力。其一，強化專業人才和農田水利技術的支撐作用，建立水利科技協會、基層水利服務機構等服務性或公益性服務組織，加快獎補機制的完善，提倡大中專院校畢業生到這些服務組織就業或創辦、領辦農田水利服務組織。其二，加強培訓與教育，編制引發小型農田水利運行管理、建設施工、工程設計技術標準，切實提升建管人員的綜合水平;鼓勵高校、科研機構與新型農業經營主體合作，堅持“請進來、走出去”的原則，采取現場教學等方式提升專業能力。其三，農田水利建設資金安排時撥付一定的比例用于能力建設。其四，加大推廣應用和科技研發支持力度，積極開展新型運行管理技術的應用、農田水利設備的研發等工作。

5結語

近年來，農業現代化和城鎮化的不斷加快進一步推動了新型農業經營主體的發展，其對傳統的水利管理、建設活動、工程投資等帶來極大的影響。文章結合新型農業經營主體參與方式及其存在的問題，如配套政策與立法滯后、參與建設管理意識不強、參與水利建設領域不均衡、社會化服務體系建設不完善、參與建設的資金籌措渠道不暢等提出可行的對策建議，以期為充分發揮農田水利工程效益以及提升管護單位的運行管理水平提供參考。

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作者：邵偉 單位：大連市普蘭店區生態環境事務服務中心