導語：水資源管理與環境政策研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一引語

1000多年前，一小隊玻利維亞人開始了人類歷史上在太平洋區域的一次最富戲劇性的探險。他們從現在稱為庫克島的島嶼出發，在沒有羅盤和完全陌生的海里向西南方向航行了1000多里。他們的航行以發現太平洋上最大的兩個島嶼而告終。由于島嶼陸地突起的海拔和寬廣的面積形成了環島海洋大氣的垂直對流，發現者因此稱這個島嶼為奧特雷（aotearoa），意為“白云之鄉”。500年以后，第一批歐洲航海家發現了這個島嶼，并給它起了個名字-新西蘭。

十多年前，新西蘭人民開始了另一個歷程，某種程度而言，這一歷程與1000年前毛利人開始的航行一樣，需要極大的勇氣和膽識。在一個較短時期內，新西蘭：（1）宣布新西蘭為無核區；（2）采取了一系列的資源私有化措施和成為一個現代化的福利國家所必備的措施；（3）按照自然疆界重新劃定了內部政治行政區劃；（4）明確采取可持續原則為管理所有可更新自然資源的主要國家政策。此外，這些改革的速度之快和廣度之深同樣令世人注目。

最近的一項改革是《資源管理法》（resourcemanagementact，以下簡稱rma）?！顿Y源管理法》于1991年由新西蘭國會通過，并經1993年修正。這是一個國家法案，它授權區域政府和地方政府在統一的環境政策指導下進行資源管理。這個統一的環境管理政策是以保持環境的生命可持續能力為目標，資源管理必須滿足子孫后代合理的、可預測的需求，必須避免、補償或減緩自然資源利用帶來的不良影響。在通過這一法案的進程中，新西蘭政府正如當初毛利人在完全陌生的海洋中探索一樣；因為，即使在20年來可持續原則已經在聯合國大會和決議中作為智慧的思想被強調，但在和新西蘭國情類似的現代國家中，還沒有一個國家把可持續原則明確宣布為一項調整人類和自然環境的指導性原則。

由于《資源管理法》涉及的是跨越空間和多因子的環境管理，我們在這里選取了新西蘭水資源的綜合管理作為研究對象。與其他靜態的自然資源（如土地、森林）的綜合管理不同的是，水資源管理需要更高水平的地方政府間的和團體間的密切合作。這對《資源管理法》的實施都是一個嚴峻的挑戰。

本文還將考察其他環太平洋英語國家和普通法國家（主要是澳大利亞、加拿大、美國）共同關心的、與水資源管理相關的議題。我們的目的是最大限度地展示新西蘭實施《資源管理法》的經驗及其與其他國情類似國家在處理類似社會-環境問題上的關聯。此外，還可為其他人士在研究新西蘭在水資源管理時提供參考；這正如新西蘭一樣，它也在仔細研究環太平洋國家在處理相關問題上的經驗。

跟以前英聯邦殖民地一樣，這四個環太平洋普通法國家互相之間能分享到更多的管理各自國民與國有自然資源關系方面的法律經驗。上述幾個國家都存在著三個與水資源管理相關的政策性問題。

第一個問題是政府部門之間的關系，包括政府部門縱向等級關系和橫向平級關系?！顿Y源管理法》的立法是第一次對國家環境政策在各個環節的實踐進行了概括，同時區域和地方政府已經廣泛地被授權實施《資源管理法》。

第二個問題是政府與市場之間的關系?！顿Y源管理法》以一個可更新水資源許可系統取代了淵源于傳統普通法原則的開發利用的習慣法規則。但是新法也提供了某種可能性-雖然不是強制令-即利用水資源分配和再分配進行的嘗試。此做法產生于10年以前，那時中央政府正急速推行國有資源（如能源設施和公共交通設施）的私有化。10年以來，新西蘭已經實現了從資本主義福利國家向新自由政治經濟國家的轉變，與此同時，它也尋找到了可持續管理私有化了的可更新資源的新方法。

第三個問題是，新西蘭政府和土著毛利人在自然資源管理權限上的未決問題?！顿Y源管理法》中某些條款和上訴法院的一些重要判決已經引起社會對這個問題的關注。

二新西蘭的環境政策改革

（一）背景

隨著1984年政府的換屆，新西蘭開始了一項經濟、行政和社會方面的綜合性改革。在很長一段時期的保守黨執政以后，勞工黨借著實施改革和恢復經濟的允諾于1984年競選成功，并維持了兩屆執政期（1984—1990）。此間，國會推行了一系列法律、經濟和行政方面的改革，從而引起了社會和經濟的深刻變化。雖然1990年保守黨以壓倒多數的選票戰勝勞工黨而重新執政，但仍然堅持推行早在6年前勞工黨執政時開始的財政及其他改革。

改革的導因是新西蘭面臨的嚴重的經濟和財政危機、持續高漲的通貨膨脹和失業、低速徘徊的經濟增長、高額的外債、非互惠的出口貿易、超預算的政府開支等。那時，新西蘭推行的是經濟保護主義政策，制造業尤其是農業制造業，得到高額的政府補貼。

行政和經濟改革的思想可以簡單概括為：不斷擴張的國庫和預算危機可能只有通過建立更具市場因素的、更具國際競爭力的經濟體制才能得以恢復?！靶挛魈m經濟改建的動因是，面對日趨國際化的世界經濟和全球資本化而產生的危機感。過多的經濟干預和過多的經濟保護已經成為新西蘭經濟可持續發展和適應全球經濟發展趨勢的嚴重障礙?！保ㄗⅲ涸ⅱ?，chriscocklinowenfurseth.geographicaldimensionsofenvironmentalrestructuringinnewzcaland.46proe，geographer459，460（1994）。）同時，已成共識的改革思路是：必須削減政府干預，讓國有資產資本化和私有化；政府部門在職能和機構上都要服從精減的原則；社會服務的開支也必須削減。

此項改革無論從涉及的范圍、進行的速度以及改革所引發變化的深度，都令人矚目。在幾年間，新西蘭完成了從狹隘的保護型經濟向最開放、非干預性的西方型經濟的轉變。同時，許多社會“安全網”解除了，公共服務也急劇減少。

某種程度上說，在此項保守黨重建經濟的活動中，似乎只有環境行政和立法得到了加強?？死锼肌炜肆郑╟hriscocklin）和歐文·富塞舌（owenfurseth）指出：“尤為重要的是，在經濟重建的過程中，環境倫理在經歷了相當長時期的灌輸和培養之后，業已深入人心，主導著新西蘭政經生活，即便在關系國計民生的基本福利遭到削減時亦不例外。”（注：原注⑧，同原注⑦，第461頁。）

新西蘭環境行政的改革和立法經歷了互為銜接的三個階段，始于1984年，鼎盛于1991，而1984—1991年的7年成為最重要的歷史時期。這三個時期為：

（1）1985—1988年，重建中央政府的環境行政；

（2）1988—1989年，重建區域政府的職能和管轄權（1989年地方政府修正案的通過）；

（3）1988—1991年，改革相關資源和環境管理、使用和分配的立法（1991年《資源管理法》的通過）。（二）重建中央政府的環境行政

新西蘭實行由一個國會主導的單一型的政府體制。雖然在中央政府下還存在地方政府機構（如區域政府議會和市議會），但地方政府的職權完全來自中央政府的授權。新西蘭的政體是一個高度集中的、自下而上的行政體系。

新西蘭中央政府著手環境事務管理的起始時間確切地說與美國相吻合，始于美國環境保護局的建立和《清潔大氣和水法》的通過，也就是美國政治所稱的“現代環境年代”。1972年新西蘭政府建立了環境委員會，這是在中央政府內設置的一個很小的辦公機構，專門負責政策咨詢和環境評估程序的建設和實施。此外，許多其他政府部門，如能源部、農業和漁業部、林業部、土地和測量部，也了直接涉及環境事務的命令和規章。

1981年，兩個獨立的政府環境行政綜述分別產生，一個由經濟合作和發展組織（oecd）作出，另一個由新西蘭自然保護委員會（ncc）（注：全稱為natureconservationcommittee，這是一個非政府的自治委員會，在民間的資助下從事公益事業。）完成。后者揭露了現行體制在以下方面的缺陷：

1.環境行政過程中各政府部門缺乏協調；

2.政府各部門所的有關開發或保護自然資源的命令和規章之間存在潛在的沖突；

3.在某些資源管理方面，政府相關部門的行政職能配置是重疊的。

經濟合作和發展組織在針對環境體制也提出了類似的問題。同時，經濟合作和發展組織還指出，按照現行的行政體制，新西蘭很難應付經濟增長和經濟多元化的挑戰，也很難度過80年代早期的經濟難關。

當時在任的中央政府對這些綜述所提出的建議沒有采取積極的反應。1984年的大選預選，勞動黨把環境議題納入了政治日程。大選后，勝利的勞動黨隨即采取相應的行動以實現大選中提出的允諾。

自由的勞動黨采納了右翼的財政措施，開始了經濟和行政的改革。財政部提出的改革中心思想得到了勞動黨決策機構及時的贊同，由此新西蘭開始步入市場為主的經濟管理。甚至當時新任的環境部長也宣稱：“改革的基本點在于我們深信一個開放、更富有競爭力的經濟將恢復新西蘭的經濟增長，并提高新西蘭人的生活水平?！保ㄗⅲ涸ⅱ佗郏瑀ogerblakeley，balance，inenvironmentmeetseconomics（environmentalcouncilandministryfortheenvironmented.1987）。）

在著手市場經濟改革的同時，行政改革也明確了要求，即增加透明度、落實責任制和提高行政效率。環境領域的行政改革目標也是一樣，這就必須明確政府各部門的職能和目標，“必須避免相互沖突的職能配置……，行政必須透明公開，……，要向公眾開放并接受公眾審查……，而且，必須嚴格法律責任?！保ㄗⅲ和ⅱ佗?，同上。）

行政公開化和嚴格法律責任這兩項目標在重劃政府部門的職能界限中得到落實。政府部門的環境職能被劃分為兩個方面，一方面是負責自然和自然資源的保護，另一方面是負責資源的利用和經濟效益。因此，經濟改革和環境行政的改革直接產生兩個變革：

（1）國有自然資源管理權的轉變。

以經濟效益為主的自然資源的開發利用被授權給一系列的國有企業（簡稱soes）去負責。這些企業直接依據法令從事資源開發活動，同時必須遵守嚴格的商事規則。例如，原先的國有煤炭資產轉給煤炭公司經營，國有土地轉給土地公司經營，國有林木轉給了林業公司經營，等等。一些資源，如商用林還被私有化。不難預料，通過重新劃分職能，行政效率將大大提高；而且這種戰略性改革將更加證明私體所有權必然帶來經濟的良性發展。

（2）環境行政機構的改組。

改組后的環境行政機構的設置分為三塊：第一個機構是保護部（簡稱doc），負責保護新西蘭的自然資源和歷史遺跡，管理國家公園、陸地保護區、海洋保護區。第二個機構是環境部（簡稱mfe），負責向政府提出環境政策，監督《資源管理法》的實施。環境部是按照1986年《環境法案》建立的，當時它的職責是管理自然資源，保持生態系統本質價值，保護自然資源和物質資源的可持續性能，保證子孫后代的合理需要（注：原注①⑥，這三項職責的表述最早出現在環境部1986年組織法，后來被1991年的《資源管理法》確認為國家環境政策，參見rma，supranote4.anddiscussioninfraparth.1.）由此可知，設立環境部的思想與1987年聯合國在布倫特委員會《我們共同的未來》報告中的可持續思想是一脈相承的。可持續思想亦被司法裁判人員適用于裁判過程，以此協調環境效益和經濟效益。第三個行政機構是環境國會委員會（簡稱pce），也是依據《環境法案》成立的。實際上，這是國會民間申訴調查委員會，負責對環境議題進行獨立調查并將結果報告給國會。（注：原注①⑧，ringer，supranote9，at136.）

1984年以后的環境行政還出現了兩個處理爭議的司法機構，一個是計劃法庭，處理資源分配和資源利用的糾紛；另一個是懷特基法庭，負責處理毛利人的資源權益爭議或提供這方面的咨詢意見。當上述法庭對訴愿請求只作出處理意見時，這些建議不具有強制執行的約束力。

總而言之，中央政府的環境行政重建取得了可喜的成績，最重要的成果是把原先較小和較弱的環境委員會發展為多個行政機構，并佐之以責權明確的立法。但是，新的環境行政體系的主要不足在于保護部經費匱乏。環境部主要是一個平衡開發活動中自然資源的環境效益和經濟效益的機構，保護部才是真正在中央政府中負責環境保護的支柱機構。保護部的經費從組建時起就不足?，F任的中央政府對環境事務態度冷淡，近年來經費幾遭削減，以目前的財政預算環境部難以發揮基本職能。例如，公園的保護雖迫不急待卻經費不足，更不用說其他宏偉的工程，如保護瀕危野生物種等。

（三）重建地方政府及其環境行政

地方政府的建制可以溯源到1852年憲法，依照該憲法設置了6個?。ê髷U展為9個）。省制實行了20年后被廢除，原因有二，一是省政府規模太小不能很好地集中財政資源促進經濟發展，二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農村的小群體居民們的利益，而眾多的、散狀居民群體分布正是當時新西蘭典型的社會結構特征。

1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后，新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區為一體的地方政府。隨之，又附設了一套行使特殊職能的政府組織，如防蟲害委員會、港務委員會和電力委員會。通過不斷的分解設立，地方政府的機構日益龐大。19世紀晚期，地方政府機構的總數為450個，到20世紀60年代早期已達到了1000多個，雖然幾次嘗試建立強有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理，但都不成功。

至1984年，地方政府體制出現了一些問題。無論精簡機構的改革怎樣努力，新西蘭仍然存在著近700個地方政府機構。憲法所賦予的權力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府幾乎無權監督中央政府的權力。中央集權的一個后果是，政府的服務總是以如何行使好自己的職權為出發點而不是首先想到公眾的利益，因此政府的服務流于形式，政府漠視民眾的需求。中央集權還導致了國家高度介入經濟，這已成為80年代新西蘭改革的一個主要關注點。

80年代行政改革開始以后，地方政府改革是一個重要的內容。此項改革與其說是改革，不如說是重新創設地方政府組織結構，因為它完全拋棄了原有的行政框架，而從重新制訂地方版圖的依據、重新劃分地方行政版圖開始，進行了全新的、徹底的地方行政的建設。

1.關于地方行政版圖的劃分依據

重建地方政府的區劃版圖的任務交給了地方政府委員會（localgovernmentcommission，簡稱lgc）。在劃定地方疆界的過程中，首先涉及的問題是依據什么來劃分。地方委員會在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后，結合新西蘭的國情提出了地方行政區劃依據：

（1）有利于利益不同的群體的協調；

（2）有利于提高公共服務傳遞的效能；

（3）盡可能有利于人口普查；

（4）盡可能接近地理上水流域的分布。

2.關于地方行政區劃

在地方政府委員會還在研究行政區劃改革的時候，資源管理的立法改革就已經在進行了，這兩項改革的互行有助于資源管理行政的建設。根據地方委員會最后做出的行政疆界劃分，新西蘭設置14個區域轄區，即區域政府，區域轄區的區界直接與水流域界限吻合。地方委員會認為，水流域分布應當而且已經成為新西蘭行政區劃的基礎，因為對自然資源（如水、土地、海洋、大氣）所進行的管理，或者對自然資源所進行的其他支配活動，都必須結合自然分布的狀況。

與14個區域轄區同時建立的還有72個區地方政府組織，即市或區政府，它們是根據“不同利益群體”而作的劃分。

3.關于現行行政區劃的評議

首先，對現行區政府和區域政府的設置存在爭議。在疆界確定后不久的一次民意測驗認為，過大的區域轄區不大可能實現對不同利益群體實施行政管理，因而有人主張將現有的區域政府一分為三。

其次，依據水流域界限來劃分行政區域也存在異議。與地方委員會的意見相反的觀點認為，此法既不符合不同群體利益，也不適應生態的現實狀況。水流域界限劃分法與環境生態管理最不協調的該屬海岸帶管理，因為海岸帶界線模糊，管理的重點各異，相鄰區域管轄權復雜；而新西蘭又是一個島國，此法沒有兼顧這個地理特點。

再次，行政區劃中的群體利益問題一直是爭論的焦點。追求行政區劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的，故而還引發了廣泛持久的疆界爭吵。群體利益上一個典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關系。毛利人想借這次行政大改組恢復其在中世紀英國殖民統治中失去的權利。總之，雖然行政改組努力兼顧不同群體的利益，可無論從地方政府重組過程看還是從其結果看，在對不同群體利益重視的程度上并不均衡。

即使存在上述對地方行政區劃改建的批判性評議，但普遍地還是認為目前遵行的行政區劃大致上還是與環境生態管理的需要相協調的。

（四）《資源管理法》

1.目的和原則

《資源管理法》已經引起了國際社會的廣泛關注，不僅因為它是一個幾乎涵蓋資源管理各個方面的總括性法案，而且它的立法目的立足于“可持續管理”。1984年立法改革初始，新西蘭一共有100多個環境和資源的法律法令。法律所設的重疊繁冗的管理使資源管理和利用的許可過程變得拖沓而費時。立法的缺陷，再加上已經展開的行政改組（尤其是行政改組中重要的資源管理決策權的轉移），使得資源管理立法的改革呼之欲出?；旧险f，資源管理立法也應當與地方政府改組同時進行和完成。

與中央和地方政府的重建一樣，追求經濟效率和以市場為主導的思想貫穿了資源管理法改革的始終。最初，財政部倡導的自由市場路線占了上風，幾乎每一步改革都要反映自由市場的精神。隨著公眾環境意識的增強和環境主義者積極的宣導，改革最終放棄了過分市場化的做法。

《資源管理法》共分15章。第二章是爭議最大的，規定了法案的立法目的和原則。第二章的重點是第五節，開宗明義宣布法案的立法目的是實現自然資源和物質性資源（注：物質性資源，physicalresources，指供人類生產和生活之用的自然資源。）的可持續管理。這里可持續管理的定義是管理自然資源和物質性資源的使用、開發和保護，使其能維持人類社會、經濟和文化的良好發展，滿足人類健康和安全的需要，同時：

（a）實現自然資源和物質性資源的永續利用，使其能滿足下一代的合理需要；

（b）保持大氣、水、土和生態系統作為生命支持體系的功能；

（c）避免、補救或減輕任何開發活動所引發的對環境的負面影響。（注：原注③⑨，rma，supranote4.at.Ⅱ。15.）

第二章的立法也認可了法定的“國家重要情事”，認可了《懷特基條約》-這是毛利人和英格蘭皇室在1840年簽署的基本法律文件。

2.責任的轉移

rma一個基本原則是有關資源利用的決策應取決于受這些決策影響最大的公眾的意愿。地方一級的許可授權要重視區域的差異性，要給予公眾按照自己獨特的經濟、社會、文化和環境狀況計劃資源管理的選擇權限。（注：原注④②，cocklinfuruseth.supranote7.，at165.）立法規定了區域和區政府的管理職責和權限。區域政府負責水、土壤保護、海岸資源（不包括漁業）、地熱資源、大氣質量、自然災害和有害物的管理。（注：原注④③，rma，supranote4.art.Ⅳ。30.）區政府（市和城區政府）負責土地利用和噪聲控制的管理。

實現法案目的的一項最重要的措施是制訂區域政策公報（regiona-lpolicystatement，rps）。區域政策公報是一個綜合區域資源環境管理的文件，它旨在通過闡明區域環境管理的目的、政策和方法以達到區域自然資源和物質性資源的全面管理（注：原注④⑤，rma，supranote4.art.Ⅴ。59.），是可持續管理的立法原則在區域一級管理上的具體演繹。立法同樣要求制訂區域計劃（注：原注④⑥，rma，supranote4art.Ⅴ。59.），借此區域政府明確各項資源管理的目標、政策和方法。

區政府同樣要求制訂區計劃。區計劃必須闡明重要的資源管理的目標、政策和方法。區計劃不得與區域政策公報或區域計劃相違背。

3.環境后果評價（assessmentofeffects）

《資源管理法》立法的一個重要特征是它控制的對象是開發活動所造成的后果而不是開發利用活動本身。這也是有別于以前計劃法的重要之處。后果（effect），根據第一章第三節，指的是：

（1）任何正面的或負面的后果；

（2）任何暫時的或持久的后果；

（3）任何過去的或現在的或將來的后果；

（4）任何可積累的后果，指長時間以后或混合以后在規模、深度、頻率上的后果；

（5）任何可能性很大的潛在性后果；

（6）任何可能性很小但潛在性很強的結果。所有根據《資源管理法》作出的許可、授權和命令必須通過后果評價。法案的附件四對后果評價的各個方面作了指導性規定，包括相關物，風景和觀瞻效果，居住區的實際干擾，社會、經濟和文化的影響等。后果評價還必須包括可替代方法和減少不良影響的方法。后果評價和環境影響評價雖有共同之處，不過后果評價是《資源管理法》的產物，與單項式的環境影響評價不同，它是全面性的評價。后果評價的過程充分體現了全面環境管理的特征，是資源管理立法改革的重要成果。

4.水資源權的分配

在這方面《資源管理法》的規定與傳統水資源管理有著重大的不同。從殖民時期開始，新西蘭適用了關于瀕水權的英國普通法原則的大部分條款。按照普通法瀕水權原則，瀕水（流水）的土地的所有權者即使沒有該瀕水的所有權，也享有合理利用該瀕水的權利。1967年《水土保護法》（waterandsoilconservationact，wsca）授權政府管理新西蘭的流水，并制訂了獲得水權的許可制度（由地方水委員會管理），這實際上已經取代了傳統的瀕水權。

《資源管理法》重申并繼承了1967年的《水土保護法》的水管理制度，仍采取水資源利用許可制，但在具體做法上作了變動，如水資源利用的許可由區域、區政府作出。《資源管理法》對現行的水資源利用許可制訂規定了三種形式不同的申請。申請者可向其所在轄區的區域或區政府提出以下的申請：（a）引水和適用水的許可；（b）向地表水排放物質；（c）任何影響海岸帶的水質和承量的改變。（注：原注⑤①，philipmilne，thewaterregime：managementofwaterundertheresourcemanagementact1991，inresourcemanagementwr8（s.condieed.1991supp.1994）。）管理機關可以作出許可、否決、有條件許可的決定，申請者按所申請的方式利用水資源。管理機關的行政決定可以起訴到新西蘭計劃法庭-一個專門為審理土地利用和資源管理案件而設立的法庭。

14個區域政府依照1989年《地方政府法》成立時，以江河流域的河界為限取得各自的流水管轄權，同時還取得大多數的區域環境決策權。因此，大多數水資源的申請都是向區域政府提起的。區政府在審查水資源許可申請時，必須要確認該項申請與《資源管理法》所制訂的區域政策公報或區域計劃相一致。申請者必須交“環境后果評估書”，幫助區域政府決策，區域政府有權決定許可的有效期限；如果區域政府沒有對許可期限作出具體規定，依據《資源管理法》條款，許可期限為5年。

三改革后的環境政策的實施：水資源管理之未決問題

（一）地方主義和政府之間的關系

從某些方面看，《資源管理法》的國家環境政策的改革建議性強過規范性。與一些美國環境衛生法（如《清潔大氣法》、《清潔水法》）一樣，《資源管理法》規定了國家環境基本政策（可持續資源管理），授權中央政府內閣各部（尤其是環境部和保護部）制訂、《資源管理法》實施細則和條例，并委托區域政府和區政府日常行政執行權。

新西蘭和美國在實施法律上的最大的差別是，在新西蘭頒布《資源管理法》的4年當中，中央政府尚未統一的國家標準指導具體的資源管理。這就留給區域和區政府相當廣的自由裁量權來判別具體的個案管理是否符合“可持續管理”。中央政府并不是沒有權利制訂國家標準，rma規定環境部可以（不是必須）制訂國家環境標準（注：rma，supranote4.art.Ⅴ。43.）。但從目前《資源管理法》的實施情況來看，環境部似乎不希望在授權管理中取得主導權，當然在《資源管理法》明確規定應當有環境部采取國家級行動的資源管理中，環境部責無旁貸。例如，《資源管理法》有一條強制性規定，由環境部制訂海岸政策公報。rma規定在“國家重要情事”方面（如保護濕地和瀕水環境、野生動植物帶、保護毛利人的人文環境），區域和區政府享有管理權。

因此，難怪有人質疑，《資源管理法》是不是只是一部“平衡法”，允許區域政府和區政府壓制法案所追求的可持續目標，以使資源可持續管理不至于影響到經濟的發展；換句話說，《資源管理法》設定了一個“綠色底線”，不達到這條底線（環境保護標準），區域政府和地方政府就不可以許可資源開發申請。1991—1995年間，中央政府對《資源管理法》賦予它們制訂統一環境標準上的消極表現，似乎暗示著地方政府在貫徹落實《資源管理法》可持續管理與資源管理個案申請中時，享有很大的自主權。

可是，1994年10月環境部長在一次公眾講話中支持《資源管理法》的“綠色底線”論，主張《資源管理法》實際上建立了一個含有變數的環境標準，它同樣是各級政府在環境質量管理上和資源管理上必須遵守的標準。它還引用正好反映他的觀點的較早時《資源管理法》的司法解釋來證明他的主張，而閉口不提那些反對他的《資源管理法》司法解釋。這是否表明在建立統一的國家標準以指導地方政府實施水資源管理方面中央政府正扮演著更獨斷的腳色？在這點上，我們尚難定論，但至1995年為止，已有跡象表明情況可能如此。

（二）資源分配問題

《資源管理法》關于具體的資源分配機制規定甚少。對此有一種解釋認為這正是合理的法律彈性所在，允許資源管理機關探尋可替代的分配機制。環境部長就支持這種觀點，他認為《資源管理法》不應在探求可替代性分配機制上給現行資源分配機制制造不正當的框框。

《資源管理法》還是有一些條款是規定資源分配機制的。如水和大氣的排污許可的轉讓，禁止向已有排污許可權的一方轉讓排污許可權。水排污許可的轉讓還有更嚴格的限制。

早在1967年《水土保護法》頒布以來，水資源的分配就遵循著“先占先有”的原則?，F在，根據《資源管理法》，這一原則在不損害資源的可持續性利用和不影響環境的條件下得到繼承?！跋日枷扔小痹瓌t是區域政府進行資源分配決策的基本原則。區域政府在實施這一原則時，可能碰到兩個問題：

其一，當資源利用的方式不符合有效利用的時候，此時區域政府必須制訂資源利用的可替代的優先計劃。

其二，因“先占先有”而產生的資源分配的時間差問題。如果資源使用者預先處理其使用權，在資源分配的前后兩位使用者之間就有可能出現機會成本。當現行的資源利用許可到期以后，申請人又會就新的許可展開申請競爭。要不要允許現有使用者全部或部分得到再許可？如果前項許可的資源使用人已作了長期使用的計劃性投資，而又得不到繼續使用資源的許可，則還會出現如何補償的問題。凡此種種難題，在未來的資源管理中，行政機關都將遭遇到。

在新西蘭資源管理法協會的1994年年會上，環境部長說，《資源管理法》的實施已被打上了保守主義的烙印。他具體分析了《資源管理法》中資源分配機制所體現出來的保守主義。他指出在保守思想指導下，目前資源管理方法與傳統的沒有什么不同，在可替代方法上的創新也鮮有進展。某種程度上，此番言談至少說明資源分配上的保守傾向以及在環境生態科學不確定性影響下《資源管理法》法案本身保守的一面。

但是，環境部長呼吁要繼續資源分配可替代機制的追求，尤其是可交易的許可制。毫不奇怪，他對立足市場的分配機制表現出積極的態度，因為《資源管理法》本身就已責成環境部長具體負責考慮和調查經濟手段的運用情況。

《資源管理法》鼓勵在水資源管理中采取可交易的排污許可。雖然環境部長在提到保守主義時把水許可交易所受到的限制（依照《資源管理法》水許可交易限定在同一流域進行）作例證，但從另一個角度看，《資源管理法》的關于水許可交易的條款實際上在水資源管理中引入了立足市場的資源分配機制；而它關于水許可交易只準許在同一流域的許可持有者之間進行的限制恰恰反映了可持續管理的原則。

一些資源管理機關開始思考采用可交易許可制度。環境部長指出該項制度比起其他資源分配形式來有較高的成本效益上的優勢。不管事實是否如此，理論和實踐都表明可交易許可制度同樣有執行上的難點，例如，市場競爭性-許可量大的使用者可能要維持其在市場上的主導地位，此外還有資源初始分配的其他問題-市場規則和平等理性之間平衡如何。不過，人們對此仍有疑惑，有效的市場機制能否同樣有效地處理資源分配中的機會成本問題，特別是在將來會出現更多的持有許可量大小不等的資源使用者的條件下。

目前，還沒有一種資源分配機制表現出獨特的優勢。新西蘭資源管理機關仍在努力探尋最佳的分配機制。某種程度上而言，《資源管理法》為此項探索提供了法律依據，同時它賦予地方政府的寬松的自治權，更為這一探索提供了法律前提。最后，應當強調的是，評估資源分配機制的效率必須以立法原則-實現自然資源和物質性資源的可持續管理為標準。

四結語

如前所述，新西蘭環境政策改革是一個既光明又曲折的過程。1991年的《資源管理法》實際上是把可持續原則提升為國家環境政策的立法，新西蘭因此而在資源管理方面走在了第一世界國家的前列；在資源管理改革的同時，新西蘭還進行了從福利社會主義向自由政治經濟的轉變。

實踐是檢驗政策創新成敗的標準，新西蘭環境政策改革還遠沒有完成。通過集中水資源管理和相關問題的討論，我們已經看到，《資源管理法》所推廣的環境政策改革在理論和實踐上都還留存很多尚待中央政府去解決的問題，要完全解決這些問題還不能操之過急，但只有完善這些問題、全面實施環境政策改革，才能實現《資源管理法》設定的可持續管理目標。