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1我國水利工程管理現狀及特點

我國是一個疆域廣大、水資源豐富、以農牧業為主的國家。為促進社會經濟發展，60多年來，我國興建了眾多水利工程，建成了功能完善的防洪、灌溉、供水等水利工程體系，在防汛抗旱、生活供水、農業灌溉、工業生產、水力發電、水資源與水環境保護等方面發揮了重要作用。報告中把“堅持人與自然和諧共生”納入新時代中國特色社會主義發展建設的基本方略，把水利擺在基礎設施網絡建設之首，深化了水利工作內涵，指明了水利發展方向。但是，隨著社會經濟的不斷發展，水利工程管理中的諸多問題亦更加尖銳突出:大量水利工程特別是中小型水利工程管理不到位，維修養護嚴重缺乏，效益嚴重衰減;對社會經濟和老百姓生命及財產安全帶來極大的隱患;很多交叉問題由于處理不當嚴重影響水管單位的運行和監督管理等。因此，加快推進水管體制改革特別是運行管理的體制機制改革迫在眉睫。主要問題歸結為以下4個方面:a)大部分水利工程為綜合性工程，社會、經濟效益并重，公益與經營開發功能交叉，公益性資產和經營性資產混合。地方政府、水管部門、水管單位之間權責不明，導致內部運行機制不靈活，無有效的約束、激勵機制，監督管理難以落到實處。b)水管單位內部機構臃腫，體制不全、權責不清，人員眾多，在人員總量過剩的同時，真正急需的專業技術人員卻嚴重短缺，無法滿足現代化水利工程管理的特定需求。c)在水利工程建管過程中，相當部分小型水利工程無人員管理、無經費維修、老化失修嚴重;多數工程無專職管護人員，部分工程甚至未建完便遭到毀滅性破壞;不少承擔防洪、排澇等特定社會安全功能的工程，財政供給缺口大，導致無法管理或管理嚴重缺位。雖然老百姓的經濟意識增強但公共意識逐漸淡漠，忽視集體利益，違規用水、用地等現象嚴重，再加上缺乏有效的管理，導致大量水利工程基礎設施使用功能退化加劇。d)農村基層水利工程管理人員數量不足、綜合素質更是普遍偏低。隨著近年來國家對水利的重視與關注度逐步提高，水利工程項目也在不斷增加，水利工程技術人員和管理人員的空缺也就更加突出。

2我國水務現行管理體制與機制

我國涉水事務管理是水利行政管理部門和流域管理機構按照國家對責權的劃分進行管理。流域管理機構是水利部按照河、湖的流域范圍而跨行政區域設置的水行政業務管理部門，受水利部委托在所轄流域內行使水行政管理權限，為水利部直屬派出業務管理機構。根據我國境內河湖水資源、水環境、水工程特點，主要采用行政管理與流域管理、直接管理與委托管理相結合的管理體制。對水利工程，既有地方政府行政管理、又有流域管理機構的業務管理;對于水環境水生態，有環保、水務、市政等部門的行政權責義交叉及跨行政區域交叉;而對于水電工程，即隸屬于集體企業，又受與工程所在河道相對應的地方水行政部門及流域管理機構的管理，而工程所在地地方政府卻往往無權管理，從而導致責權不分、義利不明，監管無序的情況，限制了我國水利事業的健康發展。雖然從我國現行與水相關的法律法規來看，對于這些問題，可以根據屬地管轄和權屬管理原則，各部門根據職能職責，由承擔主要責任的部門牽頭，組成解決問題的工作組，分類別解決，關鍵問題在于最終責任由誰承擔并落實到位。在實際案例中，往往體現出來的是由于行政干預、相關平級行政部門不配合、不作為、地區司法不統一而導致的司法不公、行政不力等滋生助長了不良風氣，損害了管理單位(人員)以及可能第三方人員(單位)的物質、精神甚至生命健康等利益。

3國外水利工程運行管理經驗借鑒

縱觀世界上相對發達國家一些比較好的做法值得我們借鑒學習。日本采用集中協調與分部門行政的水資源管理體制，獨立設置環境省，下設水質保護局，總理直接管理水資源開發利用。由日本中央政府對一級河流按流域所在區域任命管理者，負責水域的保護和整治活動，政府內閣直屬單位國土廳下的水資源部為水資源日常管理的最高協調部門。政府對河湖實行以流域范圍為管理基準的集中管理與分散管理相結合的管理模式。因此責任具體、分工明確，管理體制機制完善，能夠及時有效協調人力資源對環境進行監督、監控，有利于及時發現問題并處理。澳大利亞、新西蘭兩國的水資源評價、開發利用、水權交易、水價制定等，均由各級政府通過水法令進行監督、管理。地方政府首席執行官可隨時取消、修改所頒發的取水許可證，對水污染等問題實行一票否決制。法國的水管體制與我國基本類似。但法國的最高水務管理部門生態部卻不同于我國的水利部，生態部直接受總理領導，所有涉水生態、交通、能源、環境等相關事務均直接由生態部管理。河湖水量水質、生態環境、濕地保護、防洪供水等事務均由流域管理機構統一管理，而不受限于區域行政管理的干預干涉。此種模式避免了多部門的權責重復與交叉，簡政、明權、明責，值得借鑒。美國、澳大利亞、加拿大等國也采用行政管理與流域管理相結合的管理制度，但有一個行政權力高于同級行政及流域管理機構權利的環境部門，由于環境保護部門處于領導地位，很多相關部門責權利的交叉推諉問題就得以簡單明了處理。

4我國水利工程運行管理中的典型問題

4.1水庫河道內傷亡的責任與賠償。多年以來，下河游泳、捕魚、私自采砂等導致的人員淹死、溺死現象屢屢出現，而水管單位不得不按照相關法律法規承擔賠償責任等，特別是一些水管單位行政上不屬于當地政府管轄的。2016年，在不同的地方，同樣是在水庫私自下水不慎溺亡事件，一個地方法院判決賠償，而另一個地方判決不賠償。類似的環境條件，幾乎完全相同的意外事件，卻是完全不一樣的處理結果，不得不令人深思。4.2水利工程(壩頂、堤頂)管理、防汛應急搶險通道與社會交通之間的矛盾。很多水利工程(壩、渠道、堤防)頂部具有交通功能，且與周邊交通融為一體。在日常充分發揮其服務社會的公共交通功能，在工程運行的特定階段(維護、防汛搶險等)作為工程用交通功能，此時，二者就會產生矛盾，特別是大量的地處人口密集地區的中小型水利工程，附近亦無其他可供備用的交通輔助通道，隨時間推移而變成一個突出矛盾。4.3河道正常清淤與違規采砂。河道受來水影響，水流不順暢的河段易造成泥沙淤積，如果不及時進行合理清淤，必然導致河道的泄流能力逐漸減弱，增加未來的洪災隱患。而大多數河道淤積物都是基建需求量很大的砂石料，河道清淤與開采砂石料之間的責權義利變得錯綜復雜，危及河道安全、環境安全及社會秩序。4.4違規違建問題突出。在很多水利工程區域，由于有山有水，環境優美，因此成為修建各類高檔住宅、餐飲娛樂設施的地方，嚴重破壞工程區域內生態環境。而水利工程管理單位受權力制約，很難對這類問題進行合理合規合法的處理，特別是對于一部分行政等級較低的中小型水利工程，此類問題尤為突出。4.5其他工程與水利工程之間的矛盾。隨著社會經濟的不斷發展，土地資源日益緊張，不同行業之間的發展導致工程建設在空間布局、水環境、水生態與工業尾(廢)水排放，交通道路、市政綜合管理等之間的矛盾日趨突出。在前幾年的案例中，有多處在河道上修建的橋梁對河道的行洪、防洪產生較為嚴重的影響，由此導致了不良后果及經濟損失。

5對策及建議

5.1范圍確權是基礎水利工程由于數量龐大，分布面積廣、邊界線長而復雜，確權難度高，一些老舊工程由于歷史原因沒有權責明確，一些新建工程由于體制、管理等原因也未能完善確權，導致工程邊界管理權限不明。因此，為推進科學有序管理，確權即成為當務之急，包括管理范圍(邊界)的確切界定標識，責權義利的明確界定等，可借助于歷史設計建設資料、現行法律法規、國內外經典案例經驗、現代信息技術等共同有效地完成確權問題。5.2簡政放權是重點河道管理的行政許可、行政收費、行政處罰等，除國家管理權限和跨區縣(自治縣)涉河建設項目審批外，應當全部下放到市縣水行政主管部門，保證管理清晰明確有效，執法高效透明。5.3索源追責問責是關鍵由于水的流動性而帶來一系列典型問題，比如，河道上游某行政區域內被污染后的水對下游另一行政區域內的水體、水環境造成污染而引發的系列問題，應探索建立有效的索源追責問責并且能真正落實才是解決問題的根本，而利用現代科技與信息技術的監管手段，已讓索源變得簡單方便快捷。5.4全面實施河長制是核心我國全面推行的河長制，是一套全新的、正在逐步完善的水利工程及水資源管理機制。它是以水流域或區域為對象，以河長為最高責任人，并輔之于長效監督監管與責任追究，對河湖進行全面監督管理的管理體制，是有效解決現有水利工程管理特別是邊界交叉事務管理的有效途徑，徹底解決了行政權力交叉、區域交叉、問題交叉的諸多矛盾。但現在全面推行的河長制還不夠健全完善，其中心工作聚焦于水和水環境，對水利工程管理邊界權利與義務沒有得到應有的重視，或者說，還需要一定時間來探索完善并有效推行。要真正將河長制落到實處，第一要建立完善河長制組織管理機構，第二要完善相關法律法規，第三要完善配套的監督管理追責問責體制機制。

6結語

由于水在時空分布上的流動性等特點，因此與水有關的問題始終處于動態變化中。如何有效地對水資源、水環境、水工程等涉及的諸多社會問題進行科學、合理、合法而有效地處理，是一個復雜的系統工程，需要從體制、機制、法治等方面進行全方位系統研究分析。現正全面推行的河長制仍處于發展完善階段，對于水利工程管理邊界問題，沒有過多涉及到。在現有的涉水法律法規文件中，雖有相關條款，但法律效力、執法者的行政、法律權利等諸多問題，導致現實很多問題在處理上比較困難。因此，需要相關部門大力配合協調，通過測繪、計算機等技術手段界定相應水利工程權利人的責權范圍和內容，著力解決水利工程所有權邊界模糊、使用權歸屬不清、水利工程空間保護難、監管難等問題，探索研究制定相關科學合理的制度(政策或法律法規)，從而推動我國水利工程管理工作更健康有序的發展。

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作者:田明武 張磊 王君勤 楊超 單位:1．四川水利職業技術學院 2．四川省水利科學研究院