導語：國土糧食安全管理論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、引言

1998年長江流域發生的特大洪水，是本世紀繼1931年和1954年后，長江發生的第三次相似規模的流域性大洪水。這場洪水是天災；但是，長江流域生態環境惡化對加重災情起了幫兇的作用；而人類活動在其中則扮演了雙重的角色，既有擠占河湖、毀林開荒，加劇水患的一面，也有興修水利、搶險救災，抑制水患的一面。

今年，長江中上游（包括鄱陽湖水系與洞庭湖水系）地區大范圍降水較常年同期偏多5成以上，江西、湖南、湖北部分地區偏多1倍以上。降雨范圍之廣、強度之大、持續時間之長、形成洪峰之多，是1954年以來最嚴重的一次。由于長時間高水位洪水浸泡，千里長堤險象環生，加大了嚴防死守的風險，全國人民為之憂心忡忡。防洪標準較低的支流，洪水泛濫，江洲民垸大量潰決，共有5600km2土地受淹，數百萬人家園毀于一旦，數千群眾和抗洪軍民付出了生命的代價。同時由于經濟的發展和人口、資產密度的提高，以及交通、電力、通訊、商貿、金融等網絡結構的擴展，水災損失急劇增長、影響范圍遠遠超出了受災的區域。整個夏季，中華大地上，數億人口不能保持正常的生活和生產秩序。

據估計，今年長江流域中、上游超額洪水的水量約為1954年特大洪水的一半；但是，今年淹沒面積不到1954年的1/5左右，因潰堤而分滯的洪水水量不到1954年的1/10。如果說，1954年是以潰堤、分洪淹沒30000km2土地為代價，換得保衛荊江大堤和武漢市的抗洪勝利的話，那么，1998年則是依靠多年興修的水庫、加固的堤防、建立的洪水監測預報系統與百萬軍民的嚴防死守，最大限度利用了河湖水面來調蓄、輸送超額洪水，盡力減少了淹沒的范圍，也避免了分洪的損失和后患。

長江的防洪能力是按1954年實際洪水設防的。今年干流在洪峰流量被有效控制的前提下，水位連創新高，引起舉國上下的震動。就長江流域而言，與1954年相比，生態環境確實發生了很大的變化。森林面積銳減，水土流失加劇、河湖淤塞擠占、分蓄洪區啟用困難，無疑對今年加重水災的影響起到了推波助瀾的作用。大水之后，群情激奮，全社會水患意識、環保意識極大加強，治山治水呼聲空前高漲。國務院迅速出臺32字方針，在治國安邦的大業中，前所未有地加大了調整人與自然關系的力度。

洪水與水土流失都是恒古就有的自然現象，但是洪災損失急劇上升與水土流失面積急速擴張，則是近代人口增長、糧食需求加大和流域中大規模開發活動的產物。今年災情最重、嚴防死守壓力最大的地區，歷史上大多都是起天然調蓄洪水作用的湖區與河灘地。對于我國這樣一個人口眾多的農業大國來說，洪水高風險區的開發利用，有緩解人口與糧食需求壓力的積極作用。這些地區的發展，在我國經濟結構中，已經占有了重要的地位。如湖南的洞庭湖區，受堤防保護的面積有1.02萬km2,人口1008萬（其中蓄洪區與一般圩垸有270萬人）,工農業生產總值約占湖南全省的1/3。這就必然提出了如何提高其安全保障標準的問題。從長遠看，如何為21世紀16億人口創造有安全保障的國土環境，如何削弱重大水旱災害對我國糧食安全的威脅，是值得深刻研討的問題。中國的發展，要冒一定的風險是必然的，關鍵是處理好開發、保護與治理之間的適度關系，堅決制止惡性的循環。只開發不治理，或只治理不開發，都解決不了中國的問題。

2、長江不可能變成第二條黃河，但是問題更為嚴峻

98大洪水期間，從新聞傳媒中經常聽到這樣的告戒，長江正在變成第二條黃河。長江流域的森林覆蓋率，唐宋以前約為60%以上，到20世紀80年代已降到20%以下。全流域水土流失面積從新中國成立后的36萬km2增加到57.3萬km2。然而，事實上，長江不可能成為第二條黃河，但是問題更為嚴峻。

黃河流經中游的黃土高原之后，含沙量才陡然增加，河水平均含沙量約為35kg/m3，一般支流達300～500kg/m3。平均每年10多億噸的輸沙量，相對43萬km2的水土流失區而言，平均一年不到2mm深，相對數百米厚的黃土層，可說微乎其微。但是長江則不同。長江中下游泥沙主要來自上游，宜昌站懸移質泥沙多年平均年輸沙量為5.3億噸,含沙量為1.20kg/m3,水沙關系較為穩定,有觀測資料以來,至今沒有發現明顯的增減趨勢，見表一。

表1宜昌站、寸灘站流量、含沙量變化

時期（年）寸灘宜昌

逕流量（×108m3）輸沙量（×108t）含沙量（kg/m3）逕流量（×108m3）輸沙量（×108t）含沙量（kg/m3）

1950-195935705.261.4744305.201.17

1960-196936904.811.3045405.491.21

1970-197932603.771.1641504.751.14

1980-198435004.761.3644405.491.24

1984-198935004.601.3143905.231.19

1990-199542084.421.05

引自:韓其為,長江中游1998年洪水位超過歷史最高值原因分析,1998年

但是,隨著人口的增加,長江上游海拔高程在500～2000m之間的第二階梯,如秦巴山地、四川盆地和鄂黔山地,已經成為人類活動頻繁的區域。長江流域中度以上流失面積35萬km2,四川省占70%。其中人口密度達到400～500人/km2的嘉陵江、沱江地區,水土流失面積占土地面積達到50～60%。這類地區土層瘠薄，一般只有數厘米至數十厘米,一旦水土流失,就將導致土地“石化”的惡果。

因此,強調長江不可能變成第二條黃河,是因為它沒有那么多的土可以流失;但是問題更為嚴峻,因為無加保護、治理措施的開發活動,使得群眾連基本的生產和生存的條件都可能徹底喪失。

山地一旦石化,再要恢復原來的植被狀態,將是十分困難的事情。日本琵琶湖邊有一座著名的石山,歷史上曾經是古樹參天。后來皇宮從奈良遷到京都,大興土木,山上樹木砍伐一空,水土流失后,留下光禿禿的石山。明治維新之后,決定恢復該山舊貌,政府設立了專職的治山機構，將光石坡開鑿成階梯狀，鋪上稻草，壓上上層階梯開鑿的碎石，人為促進巖石的風化。整個京都地區的中小學生,畢業時都要求去那座山上，在石臺階上鑿坑、灌土、種上一棵樹,掛上有個人姓名的牌子,這一活動已持續了百余年,至今未能全部恢復，已治理區與未治理區形成極大的反差。

因此,長江上游水土保持問題,實在是關系國土安全的大事情。1988年國務院批準把長江上游列為國家水土保持重點防治區,“八五”期間,上游重點區完成4.5萬km2,平均每年治理0.9萬km2，“九五”期間,計劃治理7.3萬km2。水利部近期已編制了《全國水土保持建設規劃》，明確了長江中上游水土流失治理的總體目標。可以說，長江上游地區的水土流失的治理問題，已經提到了議事日程之上。

總書記指出：大江大河中上游地區的水土保持和流域治理是改善農業生產條件和生態環境的根本措施，必須高度重視，做好規劃，堅持不懈，長期奮斗。長江上游必須加強水土保持工作,是毫無爭議的。但是,如何治理、如何把握開發與治理的適度關系，則需要認真研討。

長江流域中上游水土流失的成因主要在三個方面：?陡坡開荒。長江中上游現有坡耕地1.5億畝,占耕地總面積的42.8%,坡耕地的土壤流失量,占該地區土壤流失總量的60%;­森林過伐。據報道,每年因森林過度砍伐導致林地疏化、荒地化而新增加的土壤流失量已占到該地區土壤流失總量的8%～12%;?公路、鐵路、礦山等建設項目。每年因此而造成的水土流失面積約1200km2,由此流失土壤1.2億噸,占該地區土壤流失總量的8%。可見,解決當地群眾吃飯問題的陡坡開荒,占據矛盾的主導方面;而森林過伐與開發建設的影響也達到了不可忽視的量級.

綜上所述，可以認為：

(1)長江中上游地區生態環境保護的要害是加大水土保持的力度。水土保持對于長江中上游山地群眾來說,是保護他們自己的生存與發展的基礎。為了減輕中下游平原地區的防洪負擔,需要中上游山區群眾作出犧牲,要中央政府（也就是全國人民）承擔全部代價，這種提法有片面性，對中央政府與地方干部群眾都可能產生誤導。

(2)封山植樹、退耕還林,是保護長江上游生態環境的重要措施,但是并不能等同于水土保持工作。要達到水土保持的目的，需要全面制定綜合性的措施。

(3)水土流失的治理要符合經濟規律。水土保持不顧當地群眾的當前利益，不與治窮致富、振興山區經濟的前景相結合，單靠行政命令規定減沙攔泥的數量與退耕還林的速度，結果必然事倍功半，過去已有這方面的沉重教訓。

(4)我國的水土保持工作者長期以來已經創造出了許多因地制宜，將治理、開發、利用相結合的好經驗，值得認真總結推廣。

(5)抓好基本農田建設，解決糧食問題，是推行水土保持的重要環節。基本農田的單產一般為坡耕地的3倍，建好1畝基本農田，可退3畝坡耕地。解決好群眾當前的溫飽問題，是變惡性循環為良性循環的關鍵。但目前的實際情況是良田還在快速減少。

(6)對于森林過伐與開發建設加重水土流失的問題,關鍵是解決有法不依、執法不嚴、以言代法、以權壓法、知法犯法的問題。法制不是口號，而是一種社會運作機制。不建立起健康的社會運作機制，法律不過是一紙條文。

3、當各行各業都為商品過剩擔憂的時候，卻發現我們缺少的是安全

98大洪水，暴露出一個極大的問題，即我們的國土是否安全。國土安全不僅指國民賴以繁衍生息的國土資源是否安全，而且也指國土環境對其國民的生命財產是否構成毀滅性的威脅。國土安全度的高低是衡量一個國家綜合實力的重要指標,體現一個國家的經濟實力、技術實力、管理水平和法制程度。

國土安全的威脅主要來自三個方面。一是外敵入侵，燒殺擄掠；二是內亂爆發，生靈涂炭；三是大規模的自然災害。

1998年的大洪水，造成數以百萬計的群眾無家可歸，造成數以千億計的資產損失，造成了數以萬計的人員傷亡。從中央到地方，正常的工作和生產秩序全被打亂。在持續數月的時間里，黨中央和國務院的領導們多次從百忙的工作中脫身出來，親臨南北兩大抗洪前線指導抗洪斗爭；數十萬軍隊、武警和數百萬沿江群眾，以血肉之軀筑起了抗洪的長城；全國人民心系災區，全力支援，同時也擔心受怕。可以說，98抗洪的規模與影響，已經相當于一場人民戰爭,或者說,這就是一場和平時期的戰爭。

98大洪水的嚴峻局勢啟示我們，在現代社會中，洪水風險的影響，遠遠超出了受災區域本身。我國特有的地理和氣候條件決定了特大洪水總會再來。因此，時刻不要忘記，在洪水高風險中謀生存、求發展是我國的基本國情。在巨大的人口與糧食需求的壓力之下，在經濟與社會發展水平的約束之下,我國不可能完全放棄洪水高風險區的開發和利用。過去由于投入不足，欠帳太多，某些地區水利建設新增的防洪能力，甚至難以抵消自然環境演變以及人類活動的不利影響。

日本就其國土環境而言，也是自然災害風險很大的國家。在占其國土總面積10%的受洪水威脅的區域中，集中了全國50%的人口和70%的資產。這一組數據與我國幾乎完全一致，而其人口密度更是我國的兩倍。日本人對于洪泛區土地，也是寸土必爭、寸土必保。為了在脆弱的生態環境下給國民創造安全的生存與發展的條件，日本設立了國土保全事業，包括“治山事業、治水事業、砂防事業（水土保持）、海岸事業、急傾斜地崩壞對策事業（滑坡與崩崖）、下水道事業、農地防災事業、地盤沉下對策事業”等，實施國家長期有計劃按比例推進的方針。從60年代以來，國土保全事業投資每年占國家一般公共事業投資預算的比例一直保持在20～25%之間，其中治水事業費始終占據主導地位，比例在60%左右。日本是以高投入為其國民創造出了相對安全的國土環境。

改革開放20年來，我國社會經濟實力正在發生著根本性的變化。人民群眾基本生活的物質需求已經有了保障，對安全的需求正在大大提高。國家已經有足夠的實力來加大基本建設的投資，而且也只有加大基本建設的投資，才能夠進一步拉動經濟的發展。但是基本建設的投入比例需要重新評價。從表2中可以看出,我國水利的投入明顯不足。當我們擔心電賣不出去、路沒有車跑、電話沒人裝、新樓沒人買的時候,卻發現我們缺少的是安全。

表21991年～1997年國家基本建設投資情況

水利能源交通郵電城市建設

累計完成投資(億元)115013910.58879947524398.18

投入年均增長速度21%32.29%47.4%65.5%33.5%

占全社會投資比例1%12.4%7.85%4.2%3.9%

引自:中國水利報1998年9月12日第二版

這一狀況充分說明，我們必須將治山治水提高到國土安全建設的高度來認識，象重視國防建設一樣來重視國土安全建設，為我國21世紀社會經濟的持續穩定發展創造更為有利的國土安全條件。

這里特別需要強調兩點：?國土安全建設事業是綜合性的事業，不是政府哪一個部門的事業，是需要協調各部門力量來辦好的事業；­國土安全建設事業，是長期而艱巨的事業，決非一錘子買賣可以砸成。如果缺乏深入的研究和統籌的規劃，今后又無法保障投入的持續，再強硬的行政手段也難以達到長治久安的目標。因此，以立法形式建立穩定的投入機制，在事關國土安全的各項事業中，確定合理的投入比例，對于將國土安全建設引向正軌，致關重要。否則，規劃一個賽一個宏偉，目的無非是為了向中央多要點錢。如果規劃本身的科學性都沒有保證，還如何保障它的實施效果呢？

4、全方位加強糧食安全保障體系的建設

1998年，我國長江、嫩江和松花江流域發生特大洪水。數百萬軍民嚴防死守，取得了抗洪斗爭的偉大勝利。但是由于支流堤防與江洲民垸的潰決，仍有數千平方公里農業地區被洪水吞沒，數百萬農民田園盡毀，災后面臨恢復生產、重建家園的沉重負擔。受江河長時間高水位頂托的影響，部分農田澇災也相當嚴重。由于大量勞力上堤，人心不定，無力顧及田間管理，沿江未受淹地區農業也受到不同程度影響。雖然據有關部門估計，今年水災對糧食總產量影響不大，全局看可以豐欠相補，但實際的后果，恐怕要待若干年之后，才能真正體現出來。這種中期的影響甚至可能大于短期的影響，理由如下：

(1)過去50年中，在人口增長的巨大壓力下,我們做到了糧食增長的速度超過人口增長的速度，人均擁有糧食由饑餓線上掙扎的250kg上升到了滿足溫飽的400kg。但是，當我們慶幸用世界上7%的土地養活了20%的人口時，并未說明其中也有與水爭地、與山爭地的貢獻。

(2)98大水之后，輿論紛紛譴責圍湖造田、毀林開荒，“退田還湖”、“退耕還林”已成大勢所趨；加上城鎮擴張、公路鐵路基本建設等必然繼續侵占大量良田。因此，98大洪水之后的若干年間,耕地面積減少的速度將呈加快的趨勢。

(3)以98大洪水為契機，我國農村城鎮化的速度將加快。長期以來形成的以自然村為特征的平衡態將受到更猛烈的沖擊。短期內要占用大量的勞力和投資，在外來資金的支撐下，農民對農業收獲的依賴性下降等,對當地農業生產近期內可能帶來不利的影響。

(4)我國長江、黃河、海河、淮河4條江河共有主要蓄滯洪區98處，總滯洪面積3.45萬平方公里。區內有耕地2944萬畝,相當于一個浙江省,比福建省的耕地還多1100萬畝，區內生活著2000萬農民。該類區域已經成為我國重要糧食與經濟作物產區。今后仍然存在承擔分蓄大江大河超標準洪水的巨大風險，但是缺乏必要的安全保障設施與損失補償措施。如果因為98抗洪的勝利,而忽視分蓄洪區的安全建設,則是短視的行為。

從歷史經驗來看，我國人均糧食如果低于250kg，將有大量人口饑餓死亡；在250～300kg之間，需要勒緊褲帶過日子；在300～350kg之間，剛夠解決溫飽問題；在350～400kg之間，也只是略微寬松一點的溫飽狀況。

今后在16億人口的情況下，如果人均擁有糧食要維持在400kg的水平上，則糧食產量必須穩定地增長到6.4億噸;如果在目前產量上徘徊不前,則人均擁有糧食將降低到300kg,這種情況下,即使洪澇災害僅造成5%的農業損失,我們也將重新陷入饑餓的狀態。因此，在21世紀16億人口高峰到來時，如果遭遇歷史上曾出現過的連續特大洪澇災害，將會造成何種后果，社會能否承受其沖擊，都是應當及早研究并有所防范的重大社會問題。

農業的可持續發展是關系到未來國民經濟發展與社會穩定的重要基礎。到下個世紀，隨著16億人口高峰的到來，隨著城市化的進程，人口壓力進一步增大、良田面積進一步被擠占，都是必然的趨勢，社會安定對糧食安全保障的要求必將進一步提高。如何保持糧食的持續增長并有效限定糧食產量波動的幅度,將是我國面臨的巨大難題。同時,洪澇災害造成的人畜傷亡、房屋破壞與資產損失等也是農村發展的重大障礙。全方位加強我國農業地區防洪安全保障體系的建設,對于在21世紀中16億人口的情況下，確保糧食的穩產高產、農村生活條件的改善、農民生活水平的提高與社會經濟的協調穩定發展,具有重要的意義。

水利歷來是農業發展的命脈。我國糧食產量能從50年代初的1.2億噸增長到4.8億噸,人均糧食從250公斤增加到350公斤以上，除了社會制度與技術手段的進步之外,水利建設的發展對改變農業生產“靠天吃飯”的現象發揮了巨大的保障作用。但是，今天，傳統的提高農村防洪除澇能力的手段已經面臨挑戰。

我國農村防洪除澇能力的現狀，既是我國人民世代不懈在洪澇風險中求生存求發展的結果，又受到現代大規模開發建設與環境演變的影響。在下一世紀，我國農村面臨的洪水風險將呈增長態勢。?在我國城市化的高速進程中，隨著城市面積的擴張與防洪排澇能力的增強，洪澇風險將向周邊農村轉移；­隨著農村鄉鎮城市化發展和農業生產水平的提高，同等洪澇情況下，損失將增長；?生態環境向不利方向變化，如大規模開發建設中水土流失加劇,河湖淤塞,或河道干涸萎縮，行洪蓄洪能力下降等，必將導致洪澇發生幾率與危害性的增長；ˉ進一步通過加高堤防、增設泵站來提高農村防洪排澇標準與現代治水中要求確保流域固有的蓄滯洪功能、減緩河道洪峰流量與水位不斷增長的趨向已經構成了矛盾。上述矛盾的積累與激化表明，今后我國農業的發展，無論是擴大耕地面積，還是提高糧食單產，都面臨洪澇災害風險持續增長的威脅；同時，傳統有效的一些減災手段已經顯露出難以為繼的局限性。在下一世紀中，在人口、糧食增長再上新臺階與洪澇災害風險增長的雙重壓力下，如何為農業的高產穩產與農村的可持續發展提供其必須的、更為有效而可靠的防洪安全保障體系是亟待研究的重大課題。

國外在農村防洪減災體系建設方面，目前主要的趨向是：?建立與流域防洪規劃總體目標協調一致的防洪除澇工程體系，適當提高防洪除澇標準；­建立洪澇災害監測、預報、預警系統；?加強防洪除澇工程體系的建設、管理和優化調度，在不增加流域整體防洪負擔的前提下，使其能夠發揮最佳效益；ˉ全面加強洪水風險管理，綜合應用法律、行政、經濟手段提高農業系統承受自然災害的能力、抑制人為加重災害風險的趨向；°建立災害應急管理體制，減輕災害損失，增強恢復重建的能力；±從生態環境的改善、作物種植結構調整與作物耐澇性的提高等方面，增強對洪澇的適應能力。

因此，從我國農村現實條件出發，為了維持農業的持續發展，保證糧食因災減產的幅度被控制在可承受的幅度之內，全面加強農村防洪除澇安全保障體系的建設十分重要。一方面要適當提高農村防洪排澇標準，另一方面改善傳統的治理技術與管理模式，將工程措施與非工程措施、防災措施與減災措施緊密結合起來。例如，合理規劃布局農村防洪除澇工程體系，建立洪澇災害監測和洪水預警、預報系統；建立防洪除澇工程系統優化調度的決策支持系統；以及圩區分蓄洪區的綜合開發和可持續發展模式等。遙感等空間技術以及水情自動監控技術等的發展，在現代化的農村防洪除澇安全保障系統的建設中，將會產生巨大的作用。通過加強非工程措施，充分發揮工程效益，必將顯著提高農村防洪除澇系統的抗災能力與農村自身承受災害風險的能力。

5、結語

治山治水治湖，是伴隨著社會發展的永恒的事業，不存在“根治”與“一勞永逸”的可能性。就大山大江大湖的治理而言，即使是階段性的目標，也需要幾代人付出不懈的努力。因此，我們特別需要強調：

(1)認真區分大災之后對災區的應急措施與治山治水長遠措施的差異;

(2)對國土環境的演變規律有客觀清醒的認識，將保障國土安全提到重要的議事日程；

(3)認真處理好開發與治理的關系，為了生存與發展，全方位建設好國土安全保障體系；

(4)認真制定好長遠的治理規劃，因地制宜提出可行的措施,不要搞一刀切；

(5)切實加強科學技術的研究，保證科技的投入，以保證開發與治理規劃的合理性；

(6)大力加強法制的建設。大災之后必有大治的重大舉措,特別是涉及全局性、長遠性的舉措,有必要交全國人大討論,將行政措施法規化,以保證治理規劃能夠持續穩步推進，不會因人而立，因人而廢。

(7)警惕農業發展的中、長期的不利因素,以風險管理為主線,全面加強現代化防洪除澇安全保障體系的建設.

參考文獻

1.錢正英主編：中國水利，水利電力出版社，1991年3月。

1.洪慶余主編：長江卷，中國江河防洪叢書，1998年4月。

1.水利部辦公廳、規劃計劃司編：跨世紀的中國水利，中國水利電力出版社，1998年2月。

1.劉樹坤、富曾慈等：全民防洪減災手冊，遼寧人民出版社，1993年4月。向立云、程曉陶等譯：自然災害風險評價與減災政策，地震出版社，1993年2月。