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今年“世界水日”主題是水與災害（WaterAndDisasters）牞面對當前全球水旱災害并重，危險信號頻出的形勢，水的危機更加引起國際社會的關注，無論發達國家還是發展中國家，都感受到了極大的壓力與挑戰。在治水方略的探討上，殊途同歸，都走上了加強水旱災害管理的道路。

加強水旱災害管理，涉及到治水理念、管理體制、運作機制、技術手段等諸多方面的調整與轉變，是一項長期、艱巨的工作。在世界水日到來之際，我們請來程曉陶所長跟您談談國際社會對水災害和風險管理的認識和做法，希望能夠對您有所裨益。

最近在日本筑波與東京參加了關于“水災害與風險管理”的兩個國際研討會。這是日本籌辦“國際水災害與風險管理中心”系列活動的重要環節。會議交流的信息量很大，既有發達國家實施洪水管理戰略以來的經驗與教訓，又有發展中國家面臨的治水窘境與治水方略的探討；既有治水理論、方法與實用技術發展軌跡的綜述，也有不同尺度、不同社會經濟背景區域多種治水模式的比較，以及相關國際組織聯合行動計劃的介紹等等。這些對于我國實現治水方略調整的“兩個轉變”有很大的參考價值。

水旱并重的災害形勢

來自國際組織的統計資料表明，20世紀90年代后期以來，世界進入了一個水旱災害事件頻發并重的階段。20世紀70年代至80年代中期，世界上受旱災影響的人口最多；80年代后期至90年代初期，受旱災人口明顯下降，受水災人口急速上升；90年代后期至2002年，不僅受水災人口居高不下，而且受旱災人口再攀新高。這一趨向與我國的情況大致相當。

從水旱災害事件發生的區域看，35％發生在以季風氣候為主的亞洲地區，29％發生在非洲，20％在美洲，13％在歐洲，3％在大洋州。根據慕尼黑一保險公司統計的資料，2002年全球因災死亡10576人，其中亞洲8570人，占81％。死亡成因中，洪水占42％。同時資料分析表明，發展中國家因災死亡人數約為發達國家的13倍。而從經濟損失來看，洪水造成的損失占了50％。

慕尼黑再保險公司對自然災害經濟損失與投保資產損失的比較數據表明，在當前全球水旱災害頻發并重的時期，亞洲國家受到的影響相對較大，而保險率相對較低。而更多信息表明，發展中國家與貧困人口因此而受到的打擊更大。專家們除了說明氣候波動的影響之外，更多地是從社會經濟發展、人口爆炸、快速城市化、環境演變等方面探究水災的成因，從健全管理體制、完善防洪抗旱體系建設、調整治水思路與方略、增強防災力、克服脆弱性等方面探討治水的良策。

美國洪水管理：從家長式的照顧到風險分擔

通常人們都認為，美國是世界上洪水管理最先進的國家。沒想到，美國陸軍工程兵團水資源研究所的JeromeDelliPriscoli博士一上來就訴苦。

他說，“在美國，洪水管理是由聯邦政府推動的事情。長期以來，聯邦的干預常常受到來自州與地方的阻力，在水問題上的合作是有限的。此外，產權、個人主義與自由市場、私人所有的傳統非常強硬。土地利用規劃也總是阻力重重，由于洪水管理應該結合土地利用，因此遇到了很大的困難。一旦災害發生，人們仍然抱著舊有的觀念，首先想靠工程手段從此消除洪水，其次仍然按照歷來的傳統方式幫助災民。”

Priscoli先生指出：“今天，在美國受洪水威脅的土地中，生活著約1000萬家庭，有3900億美元的資產。洪泛區中城市的增長率是其他地區的兩倍，天然洪水的調蓄功能持續減少。現行的各種防洪減災項目并沒有消除美國的洪水問題，雖然年平均洪災傷亡人數保持平穩，但是年均洪水損失正在上升。政府年平均花費的救災款達30億美元，并且未投保的財產損失在增長。極端的氣象條件已經帶來了變化。100年一遇洪泛區中未得到保護的開發活動仍在繼續。那些決定在洪泛區中生活與經營的人，并沒有為此而支付相應的成本。各種補助與洪災后的救援減少了人們采取預防措施的積極性。2萬個受洪水威脅的社區，雖然90％都參加了國家洪水保險計劃，但是只有不到20％的居民購買了洪水保險。”

盡管面對困難與存在問題，美國實施洪水管理的效果是顯著的。Priscoli先生在這次會議上顯示的統計資料表明，在20世紀中，美國洪水管理的措施雖然無力抑制洪災損失上升的勢頭，但是卻有效地降低了水災損失占GNP的比值，將洪水風險限制在了可承受的限度之內。1993年美國洪災損失雖然高達163．7億美元，約為1937年洪災損失的4倍（1995年不變價格），但損失占GNP的比值從0．48％降到了0．26％。

關于當前的趨向，Priscoli先生認為：“雖然人們對洪泛區的洪水風險有了更多的認識，但是人們遷往海邊、湖邊、河邊的現象仍在繼續。當前法規的手段正在加強。美國正在重新建立從工程措施到地方規劃、規章制度、風險區劃與多目標管理之間的平衡。國家洪水保險計劃已經成了管理的主要手段。針對地方政府疏于洪泛區管理的訴訟越來越多。與此同時，對濕地的自然功能與環境的價值有了新的認識。地理信息系統與洪水風險圖的繪制技術有了改進。公共權益與私人權益之間的平衡正在轉向更強的公共權益。而且政府用于災害援助上的開支還在增加。”

Priscoli先生在結論中強調：“洪水管理是復雜的。美國已經積累了豐富的經驗，但是仍在試圖克服許多障礙，探討更好的政策。我們經歷了‘畏懼－控制－預防－管理’的過程，走上了與洪水共存的道路。在整個的過程中，改變行為是關鍵。當前的動向是鼓勵積極接受風險與承擔責任，而不是僅給予家長式的照顧（尤指僅向災民提供所需的物品而不是賦予他們權力或責任）。”

日本的努力：泛洪區管理的本土化探討

Priscoli先生的演講使我想起幾年前看過的一份報告——《美國的治水戰略：日美治水對策的比較》。其主要作者之一是日本土木研究所的末次忠司先生。這次會議期間，我又見到了他。在那份報告中，有一張表列舉了日、美兩國在治河措施起始年份上的差距。從中，一方面我們可以看到技術與管理發展進步的過程和日本向美國學習、試圖縮小差距的努力；另一方面，也可以看到，盡管“政府參與洪水保險”是美國推行“洪泛區管理計劃”的基本措施，但是日本并沒有照搬美國所有的先進做法。其中根本的原因是國情的差異。

日本也是一個人多地少的國家，平均人口密度將近我國的3倍。受水災影響的沿河沿海低地面積雖然僅占國土面積的1／10，卻聚積了日本約50％的人口和70％以上的資產。受季風氣候的影響，日本也同樣存在梅雨天氣，易于遭受臺風的襲擊，暴雨的頻率高、強度大，時降雨量超過100毫米的情況不算稀奇。日本的河流源短流急比降大，洪水暴漲暴落，一次洪水過程一般僅持續數小時或數日，且易于伴生滑坡泥石流。由于一次大的臺風襲擊，就可能造成全國100多條河流同時暴發洪水，所以日本不可能像美國那樣通過推行國家洪水保險在全國范圍來分擔風險，也無法利用洪水保險作為推進洪泛區管理的手段。

日本人口增長最快的時候是60年代末至70年代初期。當時日本經濟已經起飛，治水的主要精力放在了大力興修防洪工程體系，提高防洪標準，應付隨城市化而日益嚴重的內澇與水污染等問題。70年代末為了解決高度城市化流域城市型水災害問題雖然建立了綜合治水特定河川制度，但是并沒有在全國推廣，主要是考慮經濟實力的制約。80年代之后，當人們意識到加強洪泛區土地利用規劃，調整土地利用方式與增強房屋的耐淹性等也是減輕水災損失的有效措施時，卻發現對于日本來說，此項措施似乎為時已晚。因為這時日本城市擴張大局已定，老式舊房的更新換代也基本完成了。土木研究所的吉谷先生對我說，五十年代至七十年代快速發展時期日本一些洪泛區內的無序建設，給今天留下了很多的麻煩，可以說是一大教訓。

這次會上，之所以有專家又提出來要“從洪水風險分析走向洪泛區風險管理”，主要是針對中小河流在經濟發展之后如何提高防洪保障水平的問題。過去，日本河道的防洪標準是根據流域的大小與重要性來確定的，小流域防洪工程的建設標準自然較低。但是今天，很多洪災損失來自高度城市化后的小流域，而沿襲傳統的工程手段已經很難解決防洪減災的問題。如何在較大流域與較小流域之間求得防洪安全標準的平衡呢？或者說用什么手段來實現這種平衡呢，于是建立在洪水風險分析基礎上的洪泛區風險管理成為人們探討的模式。

風險圖指導居民避難

會上，日本國土技術政策綜合研究所水害研究室主任廣木謙三介紹的洪水風險圖，也反應了日本的國情特點。

由于高標準防洪工程體系的建設，一般地區遭受洪水淹沒的機會已經大大減少。普通居民往往不相信自家還有遭受水淹的可能性，即使警告危險已經臨近，也不愿意撤離，或不知該如何采取避難措施，或不知該撤往何處。防災救援人員由于缺乏必要的信息或在緊急情況下得到大量含糊不清的信息，也可能不知所措，貽誤時機。由于洪水來得快、去得快，高效的避難組織是超標準洪水發生時減少人員傷亡的關鍵，因此，日本的洪水風險圖被定義為“專門為當地居民安全與順利進行避難而提供地理信息的地圖”。

日本過去風險圖的制作是地方政府各自為政的事情，存在表現內容形式不一的問題。為此，建設省委托土木研究所編制了全國風險圖制作指導手冊，統一了制圖的規范，并明確了風險圖繪制公布的程序。1996年至2003年，全國應繪制風險圖的298個地區中，已有217個完成了繪制任務。根據調查，看過風險圖與未看過風險圖的居民相比，避難時間能提早約1小時，居民避難率是過去的1．5倍。

如何引導公眾參與討論

會上，土木研究所吉谷純一先生作的報告《公眾參與討論防洪工程項目的若干問題》可以說是最有趣的一個報告。今天人們已經認識到“有更多的公眾參與是求得良好平衡的關鍵”，但是如何有效進行公眾參與卻是一個值得探討的問題。

吉谷先生舉例說，2001年12月9日至2003年12月14日，圍繞九州一座防洪水庫是否應該上馬的問題，當地相繼召開了9次公開討論會，每次會議持續6～8個小時，參加者都達到700～800人之多，但是效果甚微。反對派中一些人盲目相信所謂的“綠色大壩”（GreenDam），即在山上種更多的樹可以減少特大洪水的洪峰流量，盡管日本科學院的研究已經證明他們的主張是不可能的。

吉谷先生認為這是一種狹隘短視的品性，會引導人們對科學結論的誤解，并建議為了推動實質性的討論而不是無意義的詭辯，在列出所有要討論的問題之后，要認真考慮問題重要性的等級，將科學的視點從數學的技巧轉向這些實際的問題。

解決亞洲季風區水問題要有自己的思路

在東京的研討會上，富島大學管理與社會科學部教授蟲明功臣先生的大會專題報告也很精彩。他講演的題目是“亞洲季風區域的水問題與日本經驗的國際貢獻”，強調指出不同區域的水問題有著顯著的不同，明顯受到地理條件的影響。在歐洲與北美形成并一直在發展著的水文方法與水資源管理技術，其中，主要是以濕潤與半濕潤氣候條件下丘陵起伏的地形與非活動的地質狀況為背景的。然而，人們逐漸認識到，它們不能夠一成不變地應用到其他地區，尤其是濕潤的亞洲季風區域，那里的地理條件是明顯不同的。在集中了世界上60％人口的亞洲季風氣候地區，嚴重的水問題既包括了“水太少”，也包括了“水太多”。蟲明先生在報告中比較系統地介紹了日本治水方略的沿革，討論了日本經驗對國際社會的適用性，也體現了“治水思路與技術措施要因地制宜”的理念。

后記

由于篇幅的限制，這次僅以美日兩個發達國家為例，介紹了他們在治水方略調整與洪水管理方面的問題、認識與做法。但是，洪水管理決不是發達國家的專利。這次會上，一些來自亞非拉發展中國家的專家，也介紹了他們在水旱災害管理方面的實踐與探討。事實上，由于發展中國家水災特性的變化受人類活動的影響更為顯著，管理體制更為薄弱，因此，加強水旱災害的管理，才成為更為緊迫的需求。由于國情的差異，各國的模式都不相同。學習國外洪水管理的先進經驗，關鍵是把握其合理的內涵。各國水患的病癥、程度不同，治水的藥方自然也有所區別了。