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一、水在經濟社會發展中的戰略地位

人類有史以來，就逐水草而居。因此，水是人類生存與發展的命脈和生命線。水決定經濟發展和城市的規模，水決定經濟的結構和生產方式，水決定人居的生存環境和健康水平與生活質量，水決定國家的發展方向，水決定國家的興衰，水是經濟社會可持續發展的關鍵，水是國家實現現代化和城市國家安全的首要保障條件。尤其是在水資源緊缺的地區，水與地區經濟社會發展命運的關聯尤為突出。

進入90年代，中國水旱災害和水污染頻繁發生，水多、水少、水臟與水環境惡化三大災害中干旱缺水與水污染問題越來越嚴重。一是洪澇災害：平均每年經濟損失約為120億美元。二是干旱災害：平均每年經濟損失約為350億美元。三是水環境災害：平均每年因水和大氣造成的污染，經濟損失為540億美元。

以上這三大災害合計年均經濟損失己達1000億美元，占全國年GDP的15%左右。從這組數字我們不難看出，中國水的的主要矛盾己轉移到水資源短缺和水環境惡化方面。據悉荷蘭的一位發展學家專門研究發展中國家的動亂，他用計量方法做分析，認為發展中國家群眾鬧事跟缺水相關，而且相關度很高。盡管這種結論未必完全正確，因為動亂起因的原因很多，有政治的、經濟的，也有自然的。但干旱缺水引起的動亂在中國歷史上可以說屢見不鮮。嚴峻的現實表明水已成為中國經濟可持續發展的嚴重制約因素。

進入21世紀，到2050年，專家們預測，我國總用水量將達到7500億到8000億立方米，比現狀供水量要凈增2000億立方米左右(不包括生態環境用水)，從總體來看，中國缺水的整體態勢十分嚴峻。首先是農業干旱缺水。目前，全國僅灌區每年就缺水300億立方米左右。干旱缺水已成為我國農業穩定發展和糧食安全供給的主要制約因素。其次是城市缺水。我國城市缺水現象始于70年代，以后逐年擴大，特別是改革開放以來，城市缺水愈來愈嚴重。據1999年統計資料，全國668個城市中，有400多個城市供水不足，日缺水量約1600萬立方米，年缺水量約60億立方米。北方城市主要是資源型缺水，南方城市主要是水質型缺水。目前中國城市化水平為36%，未來50年要達到60%左右，城市對水的需求將會大幅度增長。

進入21世紀，人類從來沒有象現在這樣面臨著水資源短缺的嚴峻挑戰。聯合國和世界水論壇會議發出警告：除非各國政府采取有力措施，否則到2025年，世界上將有三分之一的人口無法獲得安全的飲用水。以中國為例，其人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，目前約有400多個城市供水不足，其中100多個城市水資源嚴重短缺。到21世紀初期世界大城市的水需求量可能要大大高于現在的水平。由于人類對水資源的無節制索取，不合理的開發利用，造成水土流失、湖泊萎縮，河流斷流、水體污染，加上對土地不合理的利用，濫墾亂伐，土地沙化、生態惡化，人為加劇了水資源短缺的矛盾。

水環境的破壞、水污染日益嚴重，這在發展中國家加速實現工業化、城市化和農業生產加大使用化學產品過程中更為突出。大部分廢污水未經處理直接排入水域，使一些城市和地區陷入水質性缺水境地。加之，氣候變化，干旱缺水態勢越來越嚴峻，目前許多城市因缺水不得不大量超采地下水，使地下水位下降，造成地面沉降、海水入侵等一系列嚴重問題。

洪澇災害威脅著城市安全。目前在世界上洪澇災害己成為國家安全的隱患。很多城市位于各河流的下游，洪澇災害頻繁，加上這些地區人口密集，經濟發展迅速，地面產流條件的變化，更大大加重了洪澇災害的損失和危害。因此，大城市的防洪安全問題決不可掉以輕心。

目前全社會對水資源戰略地位的認識，對水資源的優化配置、統一管理和統一調度的意識、水的商品意識、節約用水等意識比較薄弱。水資源立法方面還存在著明顯不足，導致水資源管理體制混亂，管理權屬不清。

二、21世紀水利改革的戰略重點在水資源的統一管理

從上面的新形勢、新問題、新任務就可以看出，水資源的集中統一管理及其體制是21世紀必須解決的一大問題。

(一)加強水資源統一管理與建立水務局管理體制的必要性

國際上普遍認為，現代化城市要建立統一管理的道路網、電力網、水網和信息網四大網絡，水網是至關重要的一環。這種管理體制的科學基礎，是以流域為基礎對水資源進行管理的系統思想。發達國家城市大多建立這種機構管理城市水資源，取得了好的實踐效果。例如，巴黎對水事物的統一管理被認為是世界上最好的，得到聯合國的肯定和推薦。我國深圳市1991年鬧水荒，直接經濟損失達12億元；1993年又發水災，直接損失14億元。自借鑒香港經驗1993年成立水務局以來，取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉一體化的管理體制，洛川縣城日供水量從800噸增加到4000噸，年水費收入由20萬元增加到100萬元。黑龍江1999年推行水務局體制，河北省大部縣市推行水務管已經取得積極成效。長期以來，水利建設一直存在“三重三輕”問題，即“重大型輕小型，重骨干輕配套，重建設輕管理，我再加上二重二輕，即“重工程輕實效”，“重開發輕配置”這“五重五輕”問題，是歷史遺留下來的，但卻是21世紀我們必須高度重視和認真解決的五大問題。除了這五大問題外，水管理體制是長期以來難以解決的一大難題。目前水資源的管理體制己經束縛生產力的發展，體制已經成為解決水資源短缺的一大障礙。水利和水電四分四合就是最好的歷史見證，電力管理體制與水利管理體制相比，電力要比水利解決得好，不管是大水電還是小水電，不管是水電還是火電、核電都必須進入統一的電網供電。水資源的管理卻政出多門，這種體制只能是水資源不合理的配置、低效利用和浪費。水資源統一管理體制落后于其他行業原因很多，但我們對這個問題的認識很不夠，體制長期不解決是關鍵。長期以來，我們沒有戰略的高度來認識水資源的短缺及其管理體制問題。70年代末期，國務院曾議論過水資源管理體制問題，提出過建立國家水資源委員會的動議。進入21世紀水管理體制問題不解決，根本談不上資源的優化配置、節約和保護問題。因此，通過水務局的體制，加強水資源的集中統一管理是形勢的需要，客觀的需要，勢在必行。

(二)建立水務局管理體制的緊迫性

和平與發展是世界各國的主題，人類對提高生活質量、改善生存環境的要求越來越強烈。從城市發展來看，世界各國都主張控制城市發展的規模，同時調整經濟結構，加強以水為首的基礎設施建設。目前水資源短缺和水污染、水環境惡化問題己經成為城市發展的瓶頸，而我國工農業又正處在調整結構的時期，因此，控制城市規模、調整經濟結構、加強以水為首的基礎設施建設，必須優先解決水資源統一管理問題。

70年代，以京、津和沿海城市大連、廈門為代表的城市水荒，城市水資源短缺問題己經提到議事日程，當時，國務院曾召開緊緊會議研究京津水資源短缺問題，曾指出，城市缺水是因為過去城市發展政策性錯誤所致。到了90年代，城市缺水問題越來越嚴重，70年代以來，黃河連年發生斷流，1997年斷流創造了歷史最高記錄。北方河流是斷流，南方河流是斷航，1999年福建閩江干流己發生斷航。但目前的管理體制極不利于水資源的優化配置和高效利用，南方有些省區的水庫有優質水源可以供水，而有些部門卻要在河道內取水。上海工業用水都是水質好的地下水，生活用水卻是水質差的江水。因此，針對水管理體制長期分割的弊病，隨著城市化水平的提高，以及東部地區與一些大中城市城鄉一體化發展的模式，加強水資源的統一管理己經十分緊迫，這是國家賦予我們水行政主管部門的職能，體制不順，機制不活，沒有一個統一管理的機構，根本談不上水資源的優化配置、節約、保護和高效利用，更難以適應社會主義市場經濟體制的要求。特別是未來城市需水的增長，缺水的態勢越來越嚴峻，城市水利部門不能統管水資源，其水行政主管的職能很可能會萎縮。

鑒于中國的國情和水情，要解決好水資源的優化配置和高效利用，不只是單純的技術問題，主要是管理體制。長期以來，多龍管水，直接影響水資源的合理配置和高效利用，這里主要是上面所提到的國家機構的體制和職能部門的分工不合理形成的。地表水和地下水，供水與排水，開發與保護，排污與治污，水利與水電、水運和水產，上游與下游，城市與周邊，等等，長期以來，管理體制上的分割是水資源合理開發、科學配置、優化調度、高效利用、有效保護的最大障礙。水利、水電機構的經歷了四次的合與分，至今未能解決就是最好的佐證。目前水資源的管理體制己經束縛了生產力的發展，體制不順，機制不活，很難適應社會主義市場經濟體制的要求，如果這次機構改革再不解決，水行政作為水行業主管部門的職能可能會出現萎縮，城市缺水的形勢會越來越嚴峻。因此，解決水資源的管理體制問題，必須從經濟社會可持續發展和水資源可持續利用的戰略高度，從深化體制改革，理順生產關系的高度來調整舊的經濟體制，和進行機構和體制的改革。對水資源管理體制的改革，我想用三句話高度概括：即職能轉變是關鍵，權屬管理是核心，體制理順是保障。這個問題不從體制上根本解決，水資源的優化配置和調度、節約高效利用和保護都是一句空話。面對21世紀水資源短缺的嚴峻形勢，管理體制問題現在己到了非解決不可的時候了，當前又是省市機構改革的大好機遇，應該看到，解決管理體制問題的時機己經成熟，但是加快建立水務局統一管理方式，關鍵要靠我們水利部門自己的努力，水利部門首先要有緊迫感。

三、國際上水資源統一管理的方式

世界各國都認為，水資源的管理是一件令人頭痛的工作，在大多數國家，水已變成了一種稀少和昂貴的商品。為了滿足經濟社會可持續發展的需求，保障水的安全供給，在水資源的管理方面，大體上可歸納為可供選擇的兩種模式，一種是直接管理，另一種是間接管理，從這兩種水管理模式來看：

直接管理是指由市鎮行政部門直接管理，比較單一，這是目前世界上最普遍采用的是直接管理的模式。但有人認為，這種運作方法，水網比較小，問題比較容易解決，因此，這種管理方式，只適合小市鎮，不適合大城市。

間接管理或委托管理，是指行政部門同私營部門合作，簽訂長期管理合同(20-30年)。一些大都市越來越傾向于這種比較復雜的管理方式。這種管理方式又分為兩種形式：租出經營和特許經營。租出經營是由市鎮行政部門投資興建，只把設施的經營權委托給一家私營公司。私營公司依靠收取水費贏得利潤，并將一部分收入交給市鎮行政部門，以彌補行政部門技術性拆舊開支和兌現許下的諾言。承租者的風險是在經營中，一是負責水的生產和銷售，二是負責供水水質的質量，三是負責設施的運轉和保養，四是負責部分或全部地更新設施。有關設施己經存在，這種管理方式，市政行政部門保持了供水設施的所有權，不承擔運行管理費用，但簽訂這種合同的前提條件是，供水水價的制定則是由該公司與市鎮行政部門協商確定。私營公司依靠收取水費來贏得利潤。但收取的水費中要上交一部分給市鎮行政部門，作為技術性折舊開支。這種管理方式，市鎮行政部門擁有設施的所有權，私營公司只有經營權，其運行管理費用由私營公司承擔。這種管理方式的前提就是己經興建了或有現成的供水設施，或者政府有財力興建供水設施。但目前具備這種前提條件的城市并不多。有些專家認為，這是一種非常好的管理形式。歐洲有些國家將這種形式還推廣到其他公共服務部門。特許經營比較簡單。由企業負責修建或更新設施，并負責設施的經營。所有費用全部由企業承擔。供水設施經政府與企業簽訂合同(30年)。企業通過水費回收費用。到合同期滿后，在保證設施良好運轉情況下，將供水設施全部交給市鎮行政部門。這種管理模式，市政行政部門在30年后將成為水網的主人，但市民可能要承擔昂貴的水費。

中國水管理模式應當如何進一步改革是21世紀我們面臨的新問題，但是從琛圳水務局的建立到各省市縣水務局的成立，我們已經積累了豐富的實踐經驗，國際上的管理模式可以借鑒，但我們要從中國的水情、體制出發制定適合中國國情的運作方式。

四、如何建立具有中國特色的水資源統一管理體制

從各省市目前已經建立水務局對水資源實行統一管理體制來看，在管理方式上大體上也存在兩種模式，一種是一條龍的直接管理，一種是政企分開管理的模式。我認為，不管那種管理方式，職能轉變是關鍵，權屬管理是核心。這個問題解決了，其他問題相對要好辦些。權屬管理屬于機構的職能，就是說，水務局必須對防洪、供水、用水、排水、節水、污水治理和回用、水環境治理等等，實行城鄉統一的管理體制。至于供水、排水和污水治理回用等企業經營實體，應走產業化經營的路子，但權屬管理必須與產業化經營實體相匹配，可以借鑒國際上間接管理的方式，通過法規，以合同形式不僅要保證水務局對水資源的權屬管理，而且對對公司和企業的經營和管理有決策和監督權，可以采取董事會和監事會的形式參與經營實體的決策和管理，這樣可以節省水行政主管部門的管理和運行費用，又使企業能運用市場經濟規律運作。總而言之，各地不管采取那種管理方式，由于地域和自然資源條件、經濟水平的差異性，不要強求全國一個模式，爭取從大城市和市縣兩頭突破，率先實現水資源的統一管理。任何一種管理方式都必須服從四個有利：有利于資源的優化配置，有利于資源的高效利用，有利于資源的可持續利用，有利于生產力發展和可持續發展。

五、主要對策與措施

(一)提高全社會對“水危機”的意識，加強需水和用水的管理。中國存在“水

危機”決不是危言聳聽。尤其是北方地區，以及大中城市缺水態勢已經十分嚴峻，由于經濟社會發展，城市化水平的提高，人類活動的影響，導致下墊面產流和匯流的條件己經發生了變化，如果未來氣候變暖，這兩種影響組合，會加劇北方地區水資源的衰減，北方“水危機”的形勢可能更加嚴峻，要加強這方面的研究工作。尤其是提高全社會對“水危機”的意識，加強需水和用水的管理。增強“水危機”意識，急需社區和公眾的參與，要在全社會和全體公民形成共識。提高全社會對“水危機”的意識，要轉變人們對水的認識。從人類向大自然無節制的索取轉變為人與自然的和諧共處；從認為水是取之不盡、用之不竭的轉變為認識到淡水資源是有限的、是一種寶貴的戰略資源；從防止水對人類的侵害轉變為在防止水對人類侵害的同時，要特別注意防止人類對水資源的侵害；從以需定供轉變為以供定需，加強需水管理，以水求生存，謀發展；從城鄉水資源分割的管理體制轉變為城鄉水管理一體化；

(二)水利部門必須轉變觀念，調整治水思路。要看到矛盾的轉化和戰略重點的轉移，要在總量擴張的同時，把工作的著重點放在存量的安全、優化、質量和效益上，以確立新形勢下的戰略重點和任務。因此，水利部門轉變觀念，關鍵性的轉變要著眼于于四個方面：一是從傳統水利轉向現代水利，二是從工程型水利轉向資源型水利，三是從粗放型轉向集約型水利，四是從分散型轉向集中型。

(三)依靠現代科技把節水與水污染防治放在突出位置。全方位節水，急需推廣節水技術和設備，制定節水的法規和政策。要以節水為中心改造現有企業和水利設施。依靠現代科技控制水污染和污水的回用，急需改造污染企業的生產方式。大力提倡并推行節約用水，建立節水型農業、節水型工業、節水型社會。制定節水規劃、節水措施和鼓勵節水的政策；加大政府及社會各界對節水的資金支持；推行社區和公眾參與水資源管理的制度；增加節水科技含量，研制、推廣先進節水設備；建設節水技術推廣服務網絡；廣泛宣傳，增強節水意識。加強水資源保護，治理水污染，保護水環境，維護水生態平衡。對污染嚴重的江河湖海進行重點治理；強制關閉資源消耗高而又污染嚴重的小型企業；對重點工業污染源實行達標排放；對江河水量統一調度，合理安排經濟建設與生態用水；劃分水功能區，嚴格控制納污總量，實施排污許可制度；改進水環境監測手段，建立水質水量相結合的水資源實時監測系統、決策支持系統和管理控制系統，加強水環境和水資源的科學研究。

(四)制定合理的水價機制。長期以來，國家水價政策不到位主要是認識不到位，有外部原因，也有內部原因，現在是全社會都必須轉變觀念的時候了，水不能再喝大鍋水，水不能再作為福利水，水價改革的步伐必須加快。要運用市場經濟規律和經濟杠桿運作，但不同行業的水價，應服從于國家的宏觀經濟政策，供水、排水和污水治理回用的價格制定不能由經營者單獨制定，水價和收費的制定必須由水行政主管部門和經營者根據國家的宏觀經濟政策共同制定，在價格和收費制度上，水行政主管部門要有決策和否決權。適度提高水價，急需提高生產和生活水價。

(五)加強水資源的統一管理，急需理順管理機構和體制。澤民總書記曾指出，管水就是三件大事，防洪、保證水資源供需平衡，保護水生態環境。水資源不僅具有自然屬性和生態屬性，還具有社會屬性和經濟屬性。在行政區范圍內，處理好水資源的社會和經濟屬性與城市發展的關系，對城市功能的整體開發更為重要。從防洪、水資源供需和水生態環境的相互關系看，三者均具有按流域統一管理的客觀需求，由此構成了對三者實行統管的基礎。從水資源的本質屬性看，只有實行統一管理才能在充分發揮管理所產生的社會、經濟與環境三重效益。因此，水務局應當同時履行防洪、保證水資源供需平衡，保護水生態環境的職責。根據這一責任，城市自來水廠、污水處理廠等企業，也應當屬于水務局宏觀調控的范圍。

加強水資源管理首先是按流域實行水資源的統一管理。重點是以流域為單元，實行水資源的優化配置和合理分配與優化調度。要實現城鄉水務管理一體化。按照中國國家機構職能改革的方案，由水利部門統管城鄉水資源、負責全國節約用水工作，并歸口管理和指導全國鄉鎮供水工作。市（縣）水務局管理體制的興起，就是為適應這種形勢的改革產物。我國第一個建立水務管理體制是1993年深圳市成立了水務局，實踐已經證明，實行水務管理已取得了很好的效果。1996年陜西率先開始城鄉一體化的管理體制，黑龍江1999年推行水務局體制，河北省大部縣市推行水務管都取得顯著成效。中國最大的城市之一上海市已實行水務局管理體制，首都北京市己決定對水資源實行統一管理，天津市也正在運作。目前全國共有24個省（自治區、直轄市）的400多個縣（市、區）成立了水務局，或由水利部門實施水務管理，其中有159個水利局更名為水務局。因此，深化水利改革必須理順水資源的管理體制，強化國家對水資源的統一管理，實行統一規劃、統一調度、統一發放取水和排水許可證、統一征收水資源費、統一管理水量水質，并建立用水審計制度。

(六)中國省市的機構改革正在進行之中，值得指出的是，行政機構通常決策方向，其職能的劃分反映國家政策的走向。因此，機構改革不是簡單的合并和機構的減少，關鍵在職能的重疊、職能的轉變和機構的效率。應當按照“小政府，大社會”的原則，在機構改革時，一切機構設置應服從于兩個戰略高度：一個是經濟社會可持續發展的戰略高度，一個是水資源可持續利用的戰略高度。總之“多龍管水”的時代應該結束了。統籌考慮水資源的開發、利用、治理、配置、節約、保護和管理，對城鄉水資源實行統一規劃和統一管理，嚴格實行統一的取水許可制度，統一管理水量和水質，對城鎮防洪、除澇、蓄水、供水、用水、節水、排水、水資源保護、污水處理及回用、地下水回灌等一體化管理后，為水資源的合理配置和高效利用提供了體制保障。使人口、資源、環境與經濟社會相協調，為經濟社會可持續發展提供支撐和保障，這是中國國情和水情的需要，必須從法律上把它確定下來。要實現水資源優化配置，國內外的實踐經驗表明，必須實行流域和區域的水資源統一管理，建立權威、高效、協調的水資源管理體制，實行統一規劃、統一配置、統一調度、統一管理，最大限度地提高水的利用率，提高經濟效益。

(七)完善法規。要加快國家《水法》的修訂，加快水價改革政策的出臺。在沒有修訂和出臺前，各地不要等待，應通過地方法規和條例加快運作。水務局采取一條龍管理方式的，如果經營企業是虧損企業，應爭取在稅收政策上的支持，如實行免稅五年的政策，扶持虧損企業的發展。加大依法治水、依法管水力度。做好水的立法和執法工作，完善水資源法律體系。

(八)加大投入力度。資源統一管理體制建立以后，原來是多龍管水，多渠道投資實行水務局一條龍管理體制后，原有的資金渠道應當繼續保留，如果原有渠道被切斷，水行政主管部門應建立新的資金渠道，水利作為基礎產業，首先爭取國家加大對水利的投入，第二是水利部門自身要調整投資結構，加大對城鄉供水的投資比重；第三是利用國家積極的財政政策，加大利用貸款的力度。

(九)加強領導、加強宣傳。資源的統一管理要取得各級政府的支持，關鍵取決于水資源的緊缺，要加強對水危機對經濟社會發展和人民生活質量影響的宣傳力度，要將水資源面臨的新形勢和新問題，加強水資源統一管理和建立水務局體制的必要性和緊迫性向領導部門、兄弟部門，社會公眾廣泛進行宣傳。水利部對各地已經建立的水務局管理體制成功的經驗要進行總結，以供各地因地制宜地學習和推廣。