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1949年以來中國修建了86,000座水庫,這些水庫在防洪、發電、灌溉、供水、生態等方面發揮了巨大作用,有力地促進了國民經濟和社會發展。但這些工程現在卻面對前所未有的移民難題。由于經濟發展階段的限制,以及長期以來我們對工程建設和移民工作的認識存在局限性,水庫移民的生產生活至今仍存在一些突出的困難和問題。完善水庫移民補償政策,是黨中央,國務院統籌考慮國內政治經濟形勢,從移民工作的實際情況出發綜合確定的。隨著國家宏觀經濟形勢逐步好轉,我國總體上已經進入了統籌發展階段,以人為本的科學發展觀、努力構建和諧社會、執政為民的治國理念,為調整完善后期扶持政策奠定了堅實的思想基礎、提供了良好的宏觀政策環境。

1移民補償政策的發展歷程

目前,我國土地實行的是社會主義公有制,即全民所有和勞動群眾集體所有兩種所有制形式,城市市區的土地屬于國家所有;農村和城市郊區的土地除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山、屬于農民集體所有。目前,依附于土地而生存的農民只有土地使用權和承包權。對失地農民(即移民)的經濟補償政策都是根據我國不同時期的政治經濟形勢和當時的土地制度決定的,不同時期的土地制度又決定了給予移民的經濟補償水平。我國對失地移民的經濟補償,隨著土地制度的建設與改革,大體經歷了三個階段。

1.1通過劃撥或調劑土地以置換方式進行經濟補償

1950～1958年,國家經濟基礎薄弱,百廢待興,根據工廠、礦山、交通、城市建設及大規模水利水電工程建設征地的需要,原政務院于1953年12月頒布了第一部關于征地的法規,對移民征地補償的原則是:應根據國家建設的需要,保證國家所必需的土地,又應照顧當地人民的切身利益,必須對土地被征用者的生產和生活有妥善的安置,凡有荒地、空地可利用的,應盡量不征用或少征用農民的耕地良田。對土地被征用者一時無法安置的,則應待安置妥善后再建設或另行擇地建設。新中國成立初期,土地是國家所有和個人所有兩種所有制形式,當時征用土地指的是國家征用農村和城市屬私人所有的土地,按照“盡一切努力保證不降低原有生活水平,依據淹沒損失計算補償投資”的原則,主要是補償個人和集體的房屋、土地。征地的補償標準為:一般以土地的最近三年至五年產量的總值為標準。1958年,國務院修訂并重新公布的《國家建設征用土地辦法》規定:補償的標準改為2年至4年的畝產量總值予以補償。在合作化時期,農村土地由原來的農民私有變為農業生產合作社所有,土地所有權發生了根本性的變化。在當時,雖然補償的標準不高,但由于人地矛盾并不突出,一般不會給農村移民的安置造成困難。這個時期,修建了白沙、薄山、南灣、佛子嶺、梅山、響洪甸、磨子潭、獅子灘、黃壇口、上猶江、古田一級等20多座大中型水庫或水電站,移民總數約30多萬人。由于當時水庫淹沒的實物指標比較簡單,經濟發展水平比較低,水庫淹沒補償費只占整個工程投資比例很少一部分。人平經濟補償只有100～300元左右,多數移民是以土地置換土地的方式安置。

1.2特殊的歷史時期依靠行政手段低補償簡單安置

社會主義改造基本完成以后,全國進入多快好省地建設社會主義階段。這個時期,在全國加快了大江大河的治理和水電開發的步伐。一大批大中型水利水電工程相繼上馬建設,先后建成了三門峽、新安江、富春江、云峰、桓仁、新豐江、柘溪、柘林、丹江口、碧口、西津、密云、劉家峽等280多座大中型水庫(水電站),共移民253萬多人。這是建國以來修建水利水電工程最多,移民數量最多的時期。這個時期,工程建設中普遍存在“重工程,輕移民”、“重搬遷,輕安置”、“重生產,輕生活”的錯誤傾向;“左”的思想盛行,大刮“浮夸風”,在移民安置中違反了客觀經濟規律,缺乏實事求是精神,沒有制定切實可行的移民安置規劃,即使有規劃也無法執行。當時,主要靠行政命令進行移民搬遷,把移民安置只看成是簡單的搬搬家而已:有的地方搬遷移民按“軍事化”進行組織,要求在很短的時間內搬完;有的要移民自找門路,自己組織搬遷;更有甚者,為了趕工程進度,提前下閘蓄水,甚至采取了極端做法。總之,當時移民搬遷安置簡單粗糙,多數采取由低向高就近、就地、后靠上山安置的辦法或到荒山荒坡和未經開墾的不毛之地進行安置。當時給予移民的經濟補償普遍偏低,20世紀60年代農村人均補償經費一般在300～500元,70年代初人均補償經費在600～1200元左右。

1.3規范土地征用實行開發性移民

改革開放后,農村實行了家庭聯產承包責任制,土地所有權和承包經營權相分離,土地制度發生了變化,農村集體經濟組織不再經營土地,在征地中既要對土地所有者支付補償費,又要對土地承包者進行安置。國家既要保證工程建設用地的需要,又要負責解決移民安置問題。隨著形勢發展,征用土地和安置移民必須從制度上予以保證。1982年國務院頒布了《國家建設征用土地條例》,對征地補償和移民安置做出了規定:首先是保證國家建設必需的土地,其次是妥善安置被征地單位群眾的生產和生活。把對土地的經濟補償分為土地補償費、安置補助費和地上附著物補償。土地補償費為年平均畝產值的3-6倍。地上附著物的補償標準由省級地方政府制定。安置補助費按農業人口計算。單位安置勞動力的,可獲得或者核減安置補助費。《土地條例》的頒布,對于當時條件下解決工程建設用地和妥善安置失地移民發揮了重要作用。在《土地條例》的基礎上,我國第一部《土地管理法》于1986年誕生。值此,對土地的管理從行政法規上升為了國家法律,大大提高了法律效力。《土地管理法》特別規定:大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置辦法由國務院另行規定。依據《土地管理法》的規定,1991年國務院頒布了《大中型水利水電工程建設征地和移民安置條例》(以下簡稱《移民條例》)。《移民條例》是在總結新中國成立40多年移民工作經驗教訓的基礎上制定的,也是我國第一部針對水利水電工程建設征地和移民安置制定的專項法規,初步形成了征地和移民安置管理的制度框架,結束了長期以來移民工作無法可依、無章可循、移民經濟補償隨意性的歷史。在移民安置和經濟補償方面,《移民條例》明確提出“國家提倡和支持開發性移民,采取前期補償、補助與后期生產扶持的辦法”,這是根據我國的國情和水利水電工程建設淹沒面積大、移民人數多、工程周期長,一次性投資大的特點提出的,后期扶持政策體現了國家對移民負責到底的精神。20多年的實踐證明,后期扶持政策對移民安置后生產生活水平恢復和提高起了至關重要的作用,是給予移民在經濟發展中最有力的經濟支持和保證,從根本上改變了長期以來單純安置補償的傳統做法,也是對移民經濟補償政策的重大改革和突破。近年來,中央領導同志多次就做好水庫移民工作做出重要批示。國務院將完善水庫移民政策法規列入重要議事日程,并做出具體部署。2006年3月,國務院常委會議原則通過了修訂后的《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和完善水庫移民后期扶持政策的意見。同年4月,中央政治局常委會專題聽取水庫移民工作匯報,對完善水庫移民政策做出了重大決策。2006年5月國務院印發了17號文件。2006年7月總理簽署了批準公布新修訂的《條例》國務院令,新的《條例》已于2006年9月1日正式實施。

2移民補償政策存在的問題

《移民條例》的頒布實施,在規范征地行為、重視前期工作、制定科學的移民安置規劃、加強移民工作管理等方面發揮了重要作用,為促進水利水電建設事業的發展,維護庫區安定和社會穩定起了積極的作用。但是,《移民條例》是在完全的計劃經濟體制下制定的,采用的是計劃經濟運作方式,突出強調了國家征地的強制權,規定國家建設需要征用集體所有土地時,農民必須服從,對被征地對象移民權益保護不夠。國家對失地農民給予的費用也只是補償性的,后期扶持是對移民經濟補償的重要組成部分,只側重于對移民搬遷后的生產開發、生活扶持和安置區的建設。補償補助只是對有形的物給予了低標準的補償,沒有充分考慮失地農民其他各種社會損失。從一些庫區移民整體狀況來看,雖堅持“就地后靠、就近安置、開發性移民”原則,采取“移民任務與移民資金雙包干”辦法,將移民與庫區產業結構調整相結合。然而,隨著經濟環境和生態環境的重大變化,對移民成本低估造成了移民經費缺口巨大,部門之間協調不盡如人意。水庫移民主要引發以下沖突:就地后靠安置原則與庫區生態建設相沖突;雙包干辦法與開發性移民目標相沖突;就近安置移民與扶貧及庫區長治久安相沖突;三原補償原則與公平原則和庫區發展相沖突,移民成本低估與移民任務艱巨相沖突。

3制定適宜的相關法律是解決移民問題的關鍵

隨著改革開放的深入,現有政策法規已經不能適應當前移民工作的需要,有法不依、有法難依、無法可依、違法難究、違法不究等現象時常發生,在一定程度上影響了移民工作的順利開展。特別是隨著投資主體的多元化,業主的責任已經成為非常棘手的問題。雖然有關法律法規對業主的責任和義務進行了規定,但缺乏強制性措施。如果業主不履行應盡的義務,地方政府和部門措手無策,出現問題就往往形成業主不肯管,政府無錢管,部門無法管的尷尬局面。如何實現水電工程建設和區域經濟社會持續穩定發展的共贏是當前必須解決的重大問題。