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百加鎮是贛江流域上一個具有悠久歷史的重要商埠。土地面積103.33平方公里，轄有9個行政村，1個居委會，129個村小組，3996戶，總人口18630人，全鎮各類水利工程273座，其中小(二)型水庫6座。傳統的水管模式建管用脫節，責權利分離，形成了“國家無力管，集體管不好，群眾管不了”的局面，維修資金難籌措，群眾投勞難組織，防汛經費難保障，絕大部分小（二）型水庫得不到有效維護，年久失修積病成險，灌溉與防洪矛盾突出，渠系配套年久荒蕪，灌溉功能日益衰退，面對現狀，2003年5月我鎮提出改革小型水利工程經營管理體制的新理念，在縣委、縣政府的領導下，我們克服了重重困難，對構建新的農村水資源管理體制進行了艱苦細致的探索，初步形成了農村水資源管理的新格局，取得了顯著成效。

一、改革舊的水管體制

改革的基本思路：走以水養水，以水保灌，綜合利用，持續發展之路，目標是建立水庫防汛保安長效機制，手段是改革傳統的管理制度，通過公開競賣確立新的水庫水體經營權人，用水庫水體經營權來換取水庫的維修資金，明確政府及村委會與經營權人的職責，建立水庫管理長效運行機制，保證水庫安全和農業用水的需要。

改革的主要做法：一是廣泛宣傳水庫改制的目的和意義，消除廣大干部群眾的疑慮，特別是原承包經營者的抵觸情緒。2004年春節過后，我們邀請本鎮在外工作人員、有影響的群眾代表、老黨員老干部、部分縣鄉人大代表和政協委員，召開座談會征求意見；召開三級干部大會和水庫受益村組村民會議，進一步統一思想，形成合力，使廣大干部群眾真正從思想上認識到水改事關切身利益；召開人民代表大會審議通過《水庫改制資金使用管理辦法》，明確了資金使用原則。二是多角度全方位進行科學論證，組織干部和水利技術人員對6座小(二)型水庫的運行狀況、病險程度、經營狀況以及下游群眾對水庫歷年來防洪灌溉情況，進行詳細調查，邀請物價、農業、財政、水利等部門對水庫的經營價值進行評估，邀請縣水務局的技術人員對水庫進行病險鑒定，提出水庫防汛抗旱技術指標，設計水庫除險加固方案。三是平等協商妥善中斷經營合同。根據國有企業改革的實踐，依照“租不破賣”的政策和“情形事變”的法律規定，曉之以政策，動之以大義，本著既照顧原承包人利益，又節約改制成本的原則，做到合理賠償，穩妥推進?？紤]到無形資產的經營難以補償的實際情況，我們提出了三個原則：一經營權未到期不予補償的原則，二原經營權人固定資產及物質據實轉讓的原則，三經營權人預期收益適當補償的原則，即按水庫競賣成交價的10%予以補償。逐座終止原承包合同。四是規范權責科學制定新合同條款。針對原承包合同責權利不明確等問題，根據《水法》、《防洪法》、《合同法》的有關規定，新的水庫經營合同進一步明確了鎮、村和經營者在水庫工程建設、管理、維護以及防洪、抗旱等方面的責任和義務。在保證灌溉需要的前提下，照顧到各方利益，考慮到水庫的長期維護和安全運行。五是依法進行公開拍賣，將6座水庫現狀、起拍價及報名條件等在新聞媒體公告，并將競賣須知、競賣規則和水庫經營合同文本提供給競賣者。競拍會邀請縣紀檢、監察、檢察院、水務局、農業局、公安局等部門同志到現場監督指導，聘請有競賣知識和經驗的人為主競人，使整個競賣活動有序進行。六是從實際出發對水庫進行除險加固，縣水務局設計安排工程項目22個，設計總投資達174萬元，依照設計，結合當地材料單價、勞動力價格以及各水庫的實際情況，我們對各水庫的維修項目及工程量進行了再次測定，按照水庫改制資金使用管理辦法，區別輕重緩急，確定25個項目，首期安排70萬元，二期安排20萬元，這些項目基本與水務局設計吻合。同時，成立“水庫改制交接及冬修指揮部”、“水庫冬修工程質量監理小組”等機構。明確責任，制定措施，確保工程質量和進度。所有工程采取以新承包人為業主，由其聘請有資質的施工隊伍，經鎮政府鑒證后組織施工。工程質量監理小組對工程實行全程跟蹤監督。依據監理小組提供的《質量監督日記》所記錄的實際工程量和工程質量予以驗收和決算。七是穩妥辦理水庫經營權交接，及時到位對原承包人的補償，對原承包人拒不接受協議規定標準補償的，認真做好思想工作，化解矛盾，協調新承包人山場使用和周邊群眾的關系，確保安全穩定。在協調辦理水庫接交工作過程中，注意工作方法，做到依法、有序、公正，加強工作的預見性，保證了接交工作穩妥按時到位。

改革的主要成效：一是水體經營權效益得到提高。改革前，6座水庫年獲租金2萬元，30年可獲得60萬元，由于這些租金不是一次獲得，每年2萬元起不到什么大作用，而被鎮里作為預算外收入列支了。拍賣后一次性獲得139.1萬元，加上利息，應是改革前獲得租金的3倍以上。從投入看，6座水庫建成后三十年，年投入不足8000元，30年累計投入不足25萬元，改制后兩年投入接近100萬元，相當于改制前30年總投入的4倍，同時積累了一筆可觀的長期可以支配的防洪保安基金。二是解決了水庫維修資金籌措難的問題。按照資金管理使用辦法，10%用于水庫改制工作經費，10%用于合同理賠，5%用于縣水庫保安基金，60%用于水庫一次性維修加固，25%用于建立水庫長期保安基金。改制后鎮里兩年安排了近100萬元用于水庫除險加固，星塘水庫大壩滲漏嚴重，多年來被市里列為病險水庫，由于資金投入不足，對存在的問題只能簡單處理。拍賣后，2004年安排了14萬元資金對水庫大壩沖抓、溢洪道整治和斜管翻修，2005年安排了3萬元資金修建導滲溝，徹底解決了水庫的安全問題。山吾陂集雨面積45平方公里，壩體單薄，一到汛期就是重點防汛對象，水庫改制后安排了15萬元進行內坡加厚和鋪設預制塊，今年又安排了5.4萬元修建導滲溝，大大提高了水庫的安全系數。三是解決了水庫日常維護與管理難的問題。過去，由于水庫管理責權利不明確，村委會有防洪責任，但無法落實防洪措施，水庫承包者因是短期經營，對日常維修沒有積極性。改制后，水庫的日常維修及經費均由經營者負責，保證水庫蓄得起、保得住、管理好、用得上，經營期滿后，水庫應完好無損地移交鎮政府。四是拉動了投資，促進了民辦水利的發展。過去由于水庫承包期相對較短，租金又低，承包者隨意經營，都可收到不錯的效益。改制后水庫經營權年限長，租金高，經營者必須要作長遠經營計劃，以大投入獲得大收益。受改制的影響，群眾興起了民辦水利的高潮，2004年下半年全鎮興建小山塘水庫37座，新增養殖面積800畝，新增灌溉面積2100多畝，拉動民間投資1200余萬元，初步形成了三吾流域水產經濟圈，水產業成為我鎮主導產業。五是解決了農業灌溉用水調度難的問題。2003年大旱時期，水庫蓄水與農業灌溉的矛盾非常突出，群眾意見很大。改制后管用水權責明確，實踐證明新的體制有利于解決這些矛盾。

二、構建新的水管體制

推行水資源市場化管理。水庫改制取得了“政府滿意，群眾受益，經營者得益”三贏效果。我們因勢利導，將水庫改制的成功經驗向村組延伸，構建農村水資源管理新格局。在所有權不變的前提下，將集體所有的小微型水利工程全面推向社會，實行市場化運作管理，真正走出一條民決策、民建、民管、民用、民受益的新路。今年6月，我們根據中央1號文件精神，出臺了《村組小微型水利工程管理體制改革實施辦法》，在鎮政府的指導下，百加和慕塘兩個村對村集體所有的小型水利工程進行了機制轉換，其他村也在積極做好轉制前的準備工作，年底可全部轉換成功并發證。

加強水資源產權及經營權管理。今年6月30日，我們召開三級干部大會向6座?。ǘ┬退畮斓慕洜I人頒發了《水庫水體經營權證書》，明確了經營期限和經營范圍及水體容積，包括保壩水位、最高水位等，設置了四至界樁。對原有個人及個人和集體共同投資的小微型水利工程要區別不同情況厘清產權，核權發證，占用耕地和林地的，需由所有權人簽訂流轉協議，辦理權屬變更手續。2006年起新建小微型水利工程，在履行申請、設計、審批、驗收程序后，由鎮政府核發水利工程產權證書。

建立規范的防汛抗旱新機制。水庫改制一個基本考慮就是確保水庫汛期安全，提高抗旱灌溉能力。防汛抗旱關鍵是合理科學準確的界定水庫的水位，根據水庫歷史蓄水情況和縣防汛抗旱指揮部的要求，水庫改制后，我們規定了最高蓄水位和最低保壩水位，設制了水庫防汛水位標尺，方便經營者在防汛抗旱時按照鎮防汛抗旱指揮部的要求準確控制水位。改制后的經營合同明確規定了鎮政府、村委會、經營者在防汛抗旱中的職責、相互關系，依照這些規定我們出臺了防汛工作四項制度，即班子成員汛期值班制度、汛期值班制度、汛期報告制度和防汛行政指令制度，形成了“統一指揮，分級負責，各司其職，共同配合”的防汛機制。

探索水費糧征收新機制。歷年來，水費糧征收是按田畝分攤的，這一政府行為違背了“誰用水，誰出錢”的原則，引起了群眾的不滿。水庫改制后，我鎮積極探索水費糧征收新機制，基本思路是把水費糧征收由政府行為轉變為市場行為。根據每座水庫的灌溉面積，確定每座水庫水費糧基數，政府規定用水價格，并委托水庫經營權人與受益群眾簽訂用水供需合同，水庫經營權人收取水費后按合理的比例上交政府。

謀求水資源利用最佳效益。建立新建微小水利工程審批制度，履行申請、設計、審批、驗收程序，嚴禁未批先建，確保新建水利工程安全，提高水利工程的灌溉效益。積極完善灌溉的配套設施，今年我們通過實施九賢國土整治項目，全面完善山下沅渠系建設，10000畝農田實現旱澇保收。加大力度向上級爭取資金扶持，盡快解決三吾渠系配套問題，解決三吾流域12000畝農田灌溉問題，形成水庫高效灌溉網絡，最大限度地發揮水資源的利用效益。

三、對農村水資源管理的現實思考

拍賣水庫經營權是水庫經營與管理體制的一次重大改革，涉及到方方面面的利益調整，涉及到未來水庫管理體制的重建，在實施過程中仍然存在理論與政策，政策與實踐的諸多困惑和困難。

理論上面臨的突出問題是水庫的產權歸屬。農村小（二）型以上水庫大都是平調勞動力的產物，其所有權性質應該屬于集體，本著尊重歷史的原則，所有權歸屬應該是鄉鎮人民政府。因此，水庫改制的主體應該是鄉鎮人民政府。

政策上面臨的突出問題是拍賣水庫經營權尚無明確依據。03年前，水利部《小型水利工程產權制度改革試行辦法》，《江西省人民政府批轉省水利廳關于加快推進全省水利工程管理體制改革的通知》等文件，對農村小（二）型以上水庫的改革沒有明確提出拍賣水庫經營權，但是政策的精神應該允許探索水庫產權制度改革的形式。

實踐中面臨的突出問題，一是如何終止水庫前承包合同。我鎮6座水庫有5座經營權未到期，到改革時最長的經營權仍有8年，最短的也有2年，水庫要改制，前提是終止承包合同，否則后面的工作無從談起。二是除險加固怎么搞？水利主管部門對水庫除險加固的設計有規定，在設計資金多，投入資金少的情況下，如何面對現實來搞除險加固？

水是農業的命脈，水是農業生產非常重要的要素之一。實現水資源在農業生產要素中的最佳配置是農村生產力發展的要求，是完善農村家庭聯產承包責任制的要求。十一屆三中全會以來，家庭聯產承包責任制在農村的實施極大地調動了農村勞動力的積極性，促進了農村生產力的發展，但是農村土地的問題、農村水資源管理的問題，這些影響農村生產力發展的重要因素并沒有得到很好的解決，如何實現農村生產力要素的有效配置，也是未來三農問題求得根本解決的癥結所在。十六大提出要不斷完善家庭聯產承包責任制，我理解就是要通過體制的創新，推動農村生產力的發展，最終求得三農問題的解決。農村小水利工程管理體制的改革就是對農村水資源管理體制的一種嘗試，這種嘗試的最終目標就是走民建、民管、民受益、民決策的路子，把農村水資源交給市場，由市場去調節農村水資源的使用，提高農村水資源的使用效率，實現農村水利工程投資的多元化。需要說明的是，我們的這種嘗試仍然是初步的，需要完善和發展的地方很多，甚至有些做法也是可以進一步商量，我所講的只是我們對農村政策和農村發展的一些初淺的理解。