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摘要：和諧社會在法律層面上以權利保障為依歸，要求政府必須依法行政。民主、正義、平等、自由、安定為其基本法律價值。從社會和諧的角度，基本法律價值要求公眾參與、合理行政、限制權力、對等對待及可以預期權利。實現和諧社會，政府依法行政的路徑應當選擇培育市民社會，改革行政管理體制，用法律限制權力，權力應當溫和行使。

關鍵詞：權利權力公共管理依法行政和諧社會

黨的十六屆四中全會《決定》深化和發展了十六大報告提出的建設社會主義和諧社會這一概念，“和諧”成了我國戰略機遇期的社會主調。十六大報告同時指出，堅持有法可依、有法必依、執法必嚴、韋法必究。加強對執法活動的監督，推進依法行政，提高執法水平，確保法律的嚴格實施。國務院《全面推進依法行政實施綱要》對依法行政作了具體規劃。依法行政是實現社會和諧的重大舉措。

一、和諧社會在法律層面的基本涵義

和諧社會作為社會學、倫理學、政治學和法學等學科的共同概念，是多緯度和多變的，在各領域有不同涵義。

（一）一般涵義

“重視和諧，是中國傳統文化精神中極為重要的一個方面。”“崇尚和諧，并把和諧作為萬物存在的基礎和客觀的秩序以及人類追求的價值目標。”從而，和諧也就成為中國傳統文化的最高價值原則。和諧內涵十分豐富，是個歷史范疇。以注重矛盾調適的過程還是注重結果為標準，分為靜態和諧與動態和諧。靜態作大同、平衡解。注重結果，不關心矛盾調適過程。如“保和太和”（《易傳》），“萬物各得其和以生”（《荀子·天論》），“天人之際，合而為一”（《春秋繁露》）等等。動態作相反相成，相生相克解。對社會關系中異質因素或對立因素所以達致和諧的過程十分注重。如《國語·鄭語》曰：“夫和則生物，同則不繼”《論語·子路》說：“君子和而不同”等。

西方學者從社會學角度研究和諧社會，有兩個基本理路，即社會秩序或生活穩定和社會變遷或社會發展，其概念及價值取向上與和諧社會十分相近。

（二）法律層面涵義

和諧社會的核心是把人當作人，“和是指人人皆有滿足生存和發展的底線需求的權利，諧是指人人皆有表達自身利益的權利。”社會以權利為內容展開，維護正常的權利運行，是和諧社會最基本的要求，也是法律調整的終極價值。所以，從法律角度講，和諧是指在社會權利總量不變的前提下，權利行使處于平和狀態，權力和權利相對妥協又彼此充分享受。

二、和諧社會的基本法律價值

指出，我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。這是和諧社會的基本要素，這些基本要素所蘊涵的基本法律價值，不管社會現實中的政治體制、法律制度、實踐效果如何，始終是衡量社會是否和諧的標準與尺度，是一個社會基本的立足點及終極目標。

（一）民主

民主是指人民管理國家事務和多數人的統治，即最終的政治決定權不依賴于個別人或少數人，而是特定人群或人民全體的多數。馬克思主義認為民主是一種保障公民權利得以實現的國家形式。無論從哪個角度理解民主，在法律層面可以認為公眾參與和保障公民權利是民主最本質的特征。

和諧社會將更加注重公眾參與和公民權利保障，人們對權利期待的高漲和權利的泛化，使得人權價值更加彰顯。民主作為一個承載人權和自由的思想體系和制度性原理，民主將更加張揚。作為一種價值目標,民主既是實體的，又是程序的。一方面為人們提供廣泛的政治參與機會，另一方面為權力機構設置了一系列程序化的運作方式，使之制度化、規范化并加以限制。“民主是我們不能不擁有的，而且也是不能不希望的東西。”

（二）正義

“正義通常是指在一定社會條件下的人們根據一定的道德倫理做“應當”做的事情，也指社會對人們行為的道德性所做的一種評價。”古典自然法學甚至認為正義是一種先驗的哲學基礎和絕對原則。這些概念說明正義具有流變性，“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌。”但正義也具有不變性，正義的不變性體現在正義有一個底線，這個底線是人類社會所共同具有的，對人的尊嚴的尊重構成正義的底線，不遵守底線的社會不是文明社會。

和諧社會，對正義的共識性程度在不斷提高。正義是和諧社會最起碼的價值追求。羅爾斯在《正義論》中指出：“正義是社會制度的首要價值。正像真理是思想體系的首要價值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們如何有效率，只要它不正義，就必須加以改造或廢除。”在此基礎上，正義也是解決利益和負擔分配的最基本原則。社會是個人為自己的利益而組成的，每個人都希望自己能夠最大限度地占有社會利益，如此便產生了利益沖突，如此便需要正義原則去解決。羅爾斯認為正義就是要讓每一個人享有平等的權利，享有和其他人一樣的最廣泛的基本自由，社會安排應當對所有人都有利，特別使社會中地位最不利的人得到最大的改善。這才是和諧社會的正義要求。

（三）自由

孟德斯鳩認為：“自由是做法律許可的一切事情的權利，如果一個公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因為其他的人同樣會有這個權利。”約翰·密爾把自由界定為“社會所能合法施于人的權利。”哈耶克所說的自由，是一種允許所有的人運用自己的知識去實現自己的目的，且只受普遍適用的正當行為規則約束的狀態。“自由是有權從事一切無害于他人的行為。”可見法律上的自由指人的權利，即自由權，是指公民或社會團體在國家權力所允許的范圍內活動的精神和行為的自主空間。

無論在人類歷史發展的哪個階段，個人自由的張揚和彰顯，使得在公共領域之外出現了不受公共權力控制而由個體自由支配的個人領域。追求自由是人類固有的本性，人類的歷史就是不斷實現自由的過程。“文化上的每一個進步，都是邁向自由的一步。”任何社會都必須尊重和保障公民的自由，因為公民行使自由的目的就在于最大限度地調動公民的主動性和積極性，有效地參與社會公共事務管理，發揮公民在社會整體利益和公共利益的形成和實現中的作用。因此，“自由是人類文明、社會制度和個人發展的標尺和目標。也是法律的價值標尺和價值目標。”

（四）平等

平等的基本含義是對所有人一視同仁、同等對待以及機會均等。“平等所指對象可以是政治參與的權利、收入分配的制度，也可以是不得勢的群體的社會地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機會的平等和人類基本需要的平等。”從應然看，杰斐遜早在1770年就說過：“在自然法則下面，一切人生來都是平等的。”然而，實然上必須承認人與人之間的差異，這種差異必定會導致物質上、社會上產生某些差別，消除這種差別在某種程度上是不可能的，也是不合理的，而且這種差異也不是法律所能解決的。既然不能消除人與人之間的自然差異，平等就要求消除社會原因造成的差異。但由于“平等待遇原則本身并不能自動排除對社會中不得勢的群體采取壓制性的待遇。”因此，平等需要法律保證“基本社會群體和社會角色的適當安排。”需要法律維護和增進。社會應該以法律形式為行政主體、社會成員及其相互之間創造公正性平等待遇，給予均等的機會和追求權利的平等。

（五）安定

安定是事物持續地處于某種狀態。社會安定是社會各個要素的有序運行，包括政治、經濟、文化、法律等要素。如果社會缺乏憲政秩序和法律保障，社會就會陷入無序狀態，全部社會生活會發生混亂，甚至動亂，人與人之間的和諧關系將會被嚴重破壞。社會安定的基礎是法的安定，通常認為法安定性包括兩方面內容，一指法本身的安定狀態，二指依據法律規范使社會達到安定狀態。只有保證法安定，社會才能實現社會安定有序。

三、和諧社會對行政權力行使的本質要求

基本法律價值對于行政權力運行的本質要求，集中表現在如何處理權力和權利的關系，如何架構和規范行政權力，如何構建限制權力和尊重權利為價值取向的和諧社會。

（一）民主要求公眾參與

可以說民主是法的本質性要求。離開了民主，必將陷入惡法亦法的尷尬境地，法也就失去公正和理性。從這個意義上可以認為，民主是行政立法與執法的依據。

行政立法要保證公眾參與，通過座談會、聽證會、論證會等形式廣泛征求公眾意見和建議，同時逐步推行立法意見和建議的答復與說明制度，防止形式主義。公眾參與制將進一步解決信息不對稱帶來的行政立法缺陷，更具實際意義的是最大限度地為公眾提供表達意愿的機會，滿足公眾的各種利益訴求。

行政執法的公眾參與制度，其實質是聽取意見。這是對行政主體在實施行政處罰、行政許可、行政強制、行政給付、行政裁決等直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的具體行政行為時所提出的民主要求。即要求行政主體切實履行正當法律程序，“不單方接觸行政相對人，有利害關系實行回避，在未聽取行政相對人的陳述和申辯意見的情況下不得作出對行政相對人不利的行政行為。”保證公民、法人或者其他組織的陳述權和申辯權，行政主體不得因行政相對人的陳述和申辯而對其作出加負擔的行政行為。

（二）正義要求合理行政

按照正義理論，最低層次的正義是對人的尊重，這也是和諧社會的底線，最低層次的尊重是對人的生存權的尊重。目前我跟經濟社會發展極不平衡，貧富差距過大，二元結構仍沒有打破。這一現狀要求政府在法律制度安排上更趨合理，充分統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展。完善公共財政轉移支付制度，促進社會財富再次分配，縮小社會貧富差距，對弱勢群體要予以政策傾斜和適度照顧，盡快建立農村社會保障體系。正義還要求政府的行政行為要合理適當，符合公平、正義等法律理性。做到同樣情況同樣對待，不同情況不同對待；考慮相關因素，不考慮不相關因素。執行比例原則，合理行使自由裁量權。行政主體應當積極探索自由裁量權的相對羈束，同一行政區域同一行政主體要執行同一執法標準，對各類可預期行為留有執法余地。

（三）自由要求限制權力

自由的權利資源總是恒定的，自由不是變量，而是一個常量。因此，公民在行使自由的同時產生了相互之間的沖突、壓迫和交叉，使得行政權力限制自由成為必要。行政權力一方面解決了公民之間自由的張力和沖突；另一方面，行政權力又以特權的形式存在。因此，法律上的自由作為一種權利資源，人們充分享受自由資源的關鍵在于對權力量度進行規定、配置和平衡。

對于公民個人而言，自由意味著政府要保證公民享有充分的謀求自身正當權益和表達訴求的權利。對于政府而言，“政府必須以使國家成員的欲望都可獲得最大的滿足這一國家目的為依歸。”自由意味著政府只有保障公民權利得以實現的責任，而沒有任意限制或侵害公民個人權利的權力，自由是對政府權力的限制，而不是肆意。政府在行使自由權力或者說政府在履行職權時，應當遵循權力限制原則。哈耶克對政府權力的行使提出了四條規則：“第一，政府在實施這些職責的時候應當根據規則行事，而且它所遵循的規則應當與每個公民所遵循的規則相同；第二，政府對任何一項這樣的特定服務都不得享有壟斷權；第三，政府在賤履這些職責的時候應該按照這樣一種方式行事，即它不得干擾人們所從事的遠比政府實施的活動復雜的自生自發的社會活動；第四，政府應當根據一種統一適用于人人的規則去籌集它用以踐履這些職責的財力或手段。”這事實上是給政府權力劃定邊界，政府遵循的規則就是法律。法律是對權力量度的規定、配置和平衡的基本保障。權力必須納入法律，以法律為邊際。

（四）平等要求權力對等對待

權力的對等對待，包括兩方面內容，一方面是權利和權力的對等與平衡，另一方面是權力對權利相互之間平等對待。

就權力和權利對等而言，在內部行政法律關系和外部行政法律關系中比較難以實現實質上的對等，權力和權利“從質的方面講，雙方各自的性質完全不同；從量的方面講，雙方各自的價值量也不相等。”因為行政權力具有單方意志性和強制性。為了實現權力和權利實質上的對等與平衡，需要在監督行政法律關系上，增加權利質和量上的優益性。基于此，行政立法必須賦予行政相對人更多的權利，以對抗行政權力的威脅與侵害，從而總體上達到兩者的對等與平衡。

權力對權利相互之間的平等對待，這里主要指行政裁決行為的平等對待。行政主體不得濫用職權，不徇私情，不以偏好對待權利，平等對待不同身份、民族、性別和宗教信仰的行政相對人。

（五）安定要求權利可以預期

“法治國里長期有效的法律是為了維護可預見性而建立的。”權利的期待和預期依憑法安定，法安定要求遵循信賴保護。

信賴保護主要表現在兩個層次，第一，立法上的信賴保護。要求法律制定出來后具有穩定性與可靠性，國家不能朝令夕改使法律常處于不確定狀態。法律一般不溯及既往，不能用今天的規則去要求昨天的行為。第二，執法上的信賴保護。尤其是授益性行政行為，“撤銷違法行政行為必須區分負擔性和授益性行政行為,對于違法的負擔性行政行為,在其相對人已經不可訴請撤回之后,行政機關仍得全部或一部分撤銷之。但對于確認權利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷,這是因為受益人對此行政行為的信賴應受到保護。”信賴保護在行政行為中的確立，是以權力和責任的實然結合為前提，意味著權利對于權力而言必須可以預期。

四、實現和諧社會的依法行政路徑選擇

依法行政是實現和諧社會的重要手段和載體，行政權力的腐蝕性、擴張性決定了行政權力有擺脫權利委托的傾向和危險，而且權力行使的慣性又使權力具有了路徑依賴。因此，必須重新選擇規范行政權力的理路。

（一）培育市民社會：行政法制監督的原動力

以托克維爾為代表的“公民社會制衡國家”理論認為，面對一個國家權力和機構日益膨脹的憲政國家,主張建立一個由各種非官方社團組成的市民社會來監督和制衡國家。英國學者戈登·懷特則認為，市民社會思想在任何關于民主化的討論中都處于中心地位,因為社會力量在限定、控制國家權力并使之合法化方面發揮了重要作用。從這些學者的思想里我們可以發現市民社會對國家權力的監督制約具有深刻的意義。

今天的中國政府仍然存在著“政府職能過度膨脹,社會組織萎縮,政府職能結構不合理,政府部門具有公有制和部門所有制兩重身份等等。”政府在行政權力行使中有法不依、執法不嚴、違法不究、執法擾民、甚至權力尋租等現象仍沒有得到根本解決，公民、法人和其他組織的合法權益遭受侵害時得不到及時救濟和維護。其中很重要的原因就是國家權利以外，尚沒有建立起一個可以制約國家權力和維護合法權益的市民社會。“沒有市民社會,自由和民主就無法生存和發展。”

“必須深刻認識到市民社會是對社會共同體內部合理社會秩序的和諧設想,是一種社會結構的應然性設計。”首先，起到制衡國家權力、保障民主和防止權力蛻化為專制的屏障作用。其次，“市民社會的發展培育了多元利益集團，這些在經濟和其他領域中成長起來的利益集團發展到一定階段，便會以各種不同方式要求政治參與，表達它們利益和政治訴求。”再次，“由于市民社會保證公民的政治參與和對國家權力的制約,使得國家治理方式由一元格局變為國家與市民社會并存的二元格局，形成良性的國家、社會治理，”從而實現善治，達到國家與社會和諧相處。

（二）改革行政管理體制：權力走向善治的組織形態

善治需要善政。“依法規范公共行政組織，對于防止行政權濫用、行政自我膨脹以及行政機關爭權、越權是最重要最有效的制約。”因此，應盡快制定行政組織法。

必須科學配置和均衡上下級政府之間的權力。對經濟社會較為發達或有獨特發展模式的地方，應當賦予立法權。因為在立法成本大致相當的情況下，“讓地方政府將一個帕累托有效的產出量提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產出量有效得多”。政府和部門的管轄權限也應當適度合理，不能隨意調整。減少部門職能交叉和職能空白。

繼續推行相對集中行政處罰工作，研究相對集中處罰過程的合作協調機制。

進一步擴大綜合執法的領域和范圍。積極探索相對集中行政許可權制度。并以這些行政執法行為改革為突破口，建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體制，逐步形成行為規范、運轉協調、公開透明、廉潔高效的行政管理體制。

（三）法律控制權力：行政法制監督的內生式機制

“帕森斯認為，社會系統實現自身的整合與均衡，要建立社會控制機制。制度化是一種社會控制機制。通過這一機制的運作，各種角色分別按照一定的方式組織起來，形成社會體系，并減少緊張與越軌，”促進社會體系的協調一致與社會體系的和諧本性。法律是社會生活的制度化的社會控制機制，在權利體系中，法律首要控制的應該是行政權力。

1.行政權力的來源控制

職權法定或法律授權原則要求“行政主體行使行政權力必須以法律的授權為前提，行政主體只能行使法律授予的權力，超越法律授權范圍行使權力的行為不具有法律效力。”行政主體通過行政立法為自己設定權力，應當信守職權法定原則，對法律沒有賦予的權力不能隨意設定。權力的設定必須以維護社會秩序和公共利益，增進社會福利，保障公民權益不受非法侵犯為目的。行政主體更不得隨意將行政權力授權或委托其他機關或組織，應該將行政授權嚴格限定在“法律、法規將某項或某方面行政職權授予行政機關以外的組織。”其他任何行政主體或組織也不得接受無法律法規依據的行政權力，以此來純化行政權力。

2.行政權力運行過程的程序控制

任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取意見。“未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或財產。”為了保護公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對政府權力的行使加以限制，政府行使權力必須遵循正當的法律程序。程序對行政權力控制，始終要以權利保障為目標模式。防止只注重效率，忽視步驟、方式和順序；防止程序設置不科學，十分煩瑣，忽視效率。要求所有涉及權利的行政行為都應當遵循調查、回避、聽證、聽取、告知、信息公開、時效制度。要求規范內部行政程序，減少管理層次，建立簡易程序制度。

3.行政違法或不當的責任成本控制

“當某人從事違法行為的預期效用超過將時間及另外的資源用于從事其他活動所帶來的效用時，此人便會從事違法。”因此，法律對行政違法的控制，在于加大對行政執法人員的私人成本，使其放棄潛在的行政違法行為，減少權力尋租。“加大違法行為人的私人成本有兩條途徑：一是加重處罰，二是提高處罰的可能性。”

這一原理應用于行政管理，體現在立法上，提高法律責任追究的概率和責任程度，改變只規定行政相對人法律責任的片面做法。按照權力對等對待要求，將行政相對人和執法人員法律責任對等化。尤為重要的是，應改革執法人員法律責任規定過于原則的傳統，預設各種可能發生的行政違法或不當情形，明確責任追究程序，增加違法責任成本。體現在政治上，加大政治責任的廣度和深度，建立引咎辭職、免職和撤職的責任制度。體現在適法上，“刑新國，用輕典；刑平國，用中典；刑亂國，用重典。”當前行政設租頻繁，應就高適用懲處的幅度。

（四）柔化行政權力：新公共管理范式的指向

在“中國社會面臨的從全權國家到有限政府轉變,從權力社會到契約社會轉變,從社會行政化到行政社會化轉變,從警察行政到服務行政轉變”的背景下，政府必須依法行政，行政管理的公共行政范式必須為新公共管理范式所取代。這種新公共管理運動的改革舉措，包括合同、指導、委托、、承包等具體形式。“隨著以國家積極調控為特征的現代市場經濟逐漸取代自由的市場經濟體制,以及行政權力干預領域的擴大,現代行政法相當大的部分也正實現由“命令—服從”的單向權力模式向“指導—合作”的雙向權力與權利互動模式轉變。”

新公共管理范式在法律上對行政權力的柔化規范，主要有三方面：一是還權于民。“政府的職責是掌舵而不是劃漿。直接提供服務就是劃漿，可政府并不擅長劃漿。”政府在社會管理活動中，要避免越位、錯位和缺位，凡公民、法人、或者其他組織能夠自主解決，市場機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理，行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的，行政行為就沒有必要介入。二是部分行政權力非強制化。“由于非強制行政有助于改善行政機關與行政相對人之間的關系,有助于公民參與行政管理,調動其遵守法律的積極性和主動性,因此,非強制性行政在現代行政法制建設中扮演著越來越重要的角色。”因此，“一些權力色彩較淡、強制功能較弱的新的行政方式便應運而生，越來越多成為現代行政管理的主流方式而被廣泛運用。”比如行政指導、行政合同及行政事實行為在行政管理活動中廣泛應用。這些行政方式采取引導、協商、建議、勸告等非強制性手段，有效實現了行政管理目的。三是政府和社會共同參與管理，行政權力不斷優化，建立政府與公民協作的溫和行政機制。柔化行政權力，溫和行政，是市場經濟條件下新公共管理范式的理性選擇，實現了權力和權利的平衡與制約，提高了行政效率。

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