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內容提要：中央政府的文件和地方政府的總結、別人的科學研究以及我自已的社會調查等都證明，我國目前大量的人民內部矛盾是由土地征用誘發的。從法制角度看，我國土地征用之所以誘發社會矛盾，是因為土地征用的法制不健全，具體表現是立法不合理，執法不嚴格，司法無力度，守法有問題。為了減少社會矛盾，構建和諧社會，必須大力完善土地征用法制，包括：完善立法，改革土地征用制度；加強監督，認真執行土地征用法規；改革制度，保證土地征用司法公正；加強教育，促進土地征用法律的遵守。

關鍵詞：土地征用、和諧社會、法制

《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》指出，要構建社會主義和諧社會，就必須妥善協調各方面的利益關系，正確處理人民內部矛盾?？倳浽谝暡熨F州的講話還特別指出，正確處理人民內部矛盾，當前最主要的是解決農村土地征用、城市房屋拆遷、工程移民安置等突出的問題。總書記在中央黨校省部級主要領導和諧社會專題研討班上的講話和人民日報的相關社論都提到，和諧社會應該是民主法治的社會，要實現社會和諧，必須切實落實依法治國的基本方略，切實實現和維護社會的公平和正義。這里，本文想以土地征用法制為例，證明依法治國是實現社會和諧的基本途徑。

一、目前大量的人民內部矛盾由土地征用導致

目前中國存在一定的社會不穩定現象。造成這種現象的原因是各種各樣的，其中很重要的一個是農村的土地征用。

1、政府資料提供的證明

1999年12月，國土資源部在《關于加強征地管理工作的通知》中說：“些地方還存在濫用征地權、征地補償標準不合法、征地補償安置不落實、侵犯農民權益等問題，群眾反映十分強烈?！盵1]但是幾年之后，情況并沒有很大的改善，以至于國土資源部《關于切實維護被征地農民合法權益的通知》（2002年7月）還指出：“當前，一些地方征地工作存在補償低、費用不到位、安置不落實等問題，損害了被征地農民的利益。由此引發群眾上訪、集體上訪的情況時有發生，影響了社會穩定。”[2]

浙江省國土資源廳在《浙江省土地征用的基本情況》中得出這樣的結論：征地誘發的矛盾和糾紛不斷上升。據該廳信訪室統計，反映征地補償與安置問題的來信，2001年比2000年上升了14.5%，2002年比2001年上升了80%：因土地征用問題而來省上訪的，2002年比2001年批數上升41%,人數增加59.90%。據該廳對全省2002年受理反映征地問題的1862件來信來訪分析，群眾意見主要集中在：征地補償標準偏低，占58.5；征地補償費分配不合理，古14.4；征地程序不合法，占法12.7；征地拆遷補償與糾紛，占12.3：其他28件，占2.1。[3]

2、別人研究提供的證明

2003年8月至2004年6月，中國社會科學院農村發展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學重大項目課題組，聯合對當前我國農村的社會形勢進行了專題研究。課題組通過研究中央某媒體觀眾電話記錄、中央某媒體觀眾來信、對進京上訪農民的專項問卷調查、課題組自己收到的農民控告信件、農村群體性突發事件等，得出了這樣的結論：農村土地糾紛已取代稅費爭議而成為了日前農民維權抗爭活動的焦點，是當前影響農村社會穩定和發展的首要問題。例如，課題組從中央某媒體和課題組收到的1434封有關農村土地的上訪信中隨機抽取837封進行了具體的定量分析。從中得知，目前有關農村土地問題的爭議，主要有征地和占地兩大類型；屬于征地方面的糾紛是目前農民反映的主要問題，占總數的60.1％。又如，課題組收集的2004年以來130起農村群體性突發事件中，有87起是因土地而發生的警農沖突，占總數的66.9%。[4]

3、我的調查提供的證明

筆者目前正在貴陽市某區進行社會治安綜合治理與社會穩定的調查研究。在實地調查中，我們經常遇到因為土地征用而產生的嚴重社會矛盾。有的矛盾甚至嚴重到只有用武力或者以武力相威脅才能解決的程度。

例一：J村。1992年，該村10戶村民的60來畝土地某工廠占用了，當時的協議期限是10年。這土地是村里賣給鐵廠的，農民根本不知道，只知道土地已經被賣了，補償費已經按照每家的名字存在信用社里。有的村民不愿意，但是不行。2002年，期限已經滿了。村民要求轉非，或者增加青苗費補償，或者增加生補助活費，或者增加就業機會。但是這些要求沒有得到滿足。他們就到工廠去鬧，工廠因此停工一年多。2003年8月底又才重新開工。重新開工的那天，政府去了很多干部，派了很多警察，還準備了救護車和醫生，一副準備鎮壓暴亂的樣子。后來，幾個平常鬧騰比較厲害的村民被政府抓去了，其中3人被拘留15天，2人坐牢一年半。

例二：X村。2004年10月22日，X村M組里一下子被政府抓去了6個人，其中4個被拘留，2個被關在監獄里。原因什么呢？原來，M小組境內有一塊坡地不久前被征用，征地補償全部付給了村里，而不是組里。村里一分錢都沒有給村民組。本組村民去鬧之后，村里答應分給組里一部分補償，但是目前仍然沒有兌現。村里為什么不愿意把補償分給組里和組里村民呢？原來，村委會認為這塊坡地是村里的集體土地，而農民認為這塊坡地應該屬于本組。沖突的另外一個原因是關于被征用土地的補償標準，基層政府與農民的理解有比較大的差異。群眾不滿意，就去靜坐，不準土地平整工程開工。開發商在1年左右時間里，7次試圖進駐工地，但是都沒有成功，因為經常有村民堵路、堵工。后來，在政府干部和暴力機關的保護下，企業強行進行了平整土地工程的開工。開工那天，來了防暴隊的、檢察院的，還有醫生和救護車，大有生死戰的派頭。此外，在W村調查時無論是鎮干部還是村居民，都多次提到土地征用過程中的矛盾。

另外，我還想提供貴州省H縣的一次因為征地而出現的矛盾。2004年11月8日，我在H縣某鎮搞社會調查。下午，我急于趕回貴陽，可是我們坐的車在縣城以北的路邊等了很久。還有很多其他的車輛也停在路邊。原來，前面的路被農民堵住了，不讓車輛通過，已經幾個小時了。我到現場后看到，果然有很多農民把路堵了。他們有的站，有的坐，既不喊什么口號，也不打什么標語，就是在那里靜靜地集中。我問農民究竟是什么原因，他們說是因為征地修路。我正要進一步了解情況，干部就過來干涉了。出事地點經以北的路上，被堵的車輛很多，給很多人帶來了不便。

二、矛盾的出現主要是由于土地征用法制不健全

我國之所以在這些年出現大量的土地征用矛盾，如果從法治角度看，我認為主要是由土地征用法制不健全造成的。

1、立法不合理

首先，立法的指導思想存在偏差。一方面，這表現為賦予了政府以過多過大的權力，同時給予農村集體和農民的權利過少過小，如土地征用補償標準的確定，政府有單獨決定的權力。另一方面，這表現農村集體的權力太多太大，而農民的權利太少太小。在土地承包經營中，農民的權利非常大，但是在土地征用補償費用的分配中，農民并不能自然得到土地補償費和安置補助費。

其次，立法的內容存在諸多不合理之處。第一，土地征用的范圍過寬?，F行制度從法律上保障政府壟斷著土地一級市場，無淪公益用地還是商業經營用地都一概沿用計劃經濟時代強制征地的老辦法。這直接違背我國憲法關于土地征用必須是為了公共利益需要的規定。[5]第二，土地征用程序不健全?，F行土地征用程序基本是內部程序，已有的征地與補償安置公告、補償安置方案、聽取意見等也都是事后程序。土地征用過程中老百姓幾乎沒有任何發言權，完全由政府說了算?，F行土地征用立法對裁決征地糾紛的規定過于原則，往往導致糾紛無法解決。第三，征地補償制度滯后。2004年以前，憲法對補償未作明確規定。補償立法漏洞較多，許多應當予以補償的情形沒有相應的立法規定。補償立法層次過多，各層級的規范文件都可以設定補償。政府單方定價導致補償標準不合理。補償金發放程序存在缺陷，特別是環節過多，時限不明確。

再次，從立法形式上看，土地征用立法不集中，不權威。中國沒有集中統一的《土地征用法》，而法國、日本等國家有這樣的法律。集中的法律可以為行政官員、法官、律師、當事人、社會掌握法律提供極大的方便。中國土地征用法律的很多規范層次不高，達不到嚴格的法律的層次，很多內容（例如關于征用非耕地的土地補償費和安置補助費標準）均由省、自治區和直轄市規定，不少內容只能在行政法規和部門規章中找到，有的甚至只能在行政規范中找到。[6]

2、執法不嚴格

雖然我國土地征用立法存在各種問題，但是從總體上看，我國的土地征用還是有法可依的。前些年存在大量的土地征用糾紛，一個很重要的原因是有關政府和政府部門執法不嚴，沒有履行依法行政的義務。

政府執法不嚴有很多表現。第一，違反公共目的，多征、濫征土地。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，1997年至2010年全國非農業建設占用耕地控制指2950萬畝。然而，僅1997年至2001年就已占用了1351萬畝，占45.8%。按照這一速度，這個指標到2005年就要用完。[7]第二，違反合理的審批程序。《土地管理法》規定了征用農業用地的基本審批程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有絕對的權力，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。第三，違反合理的土地征用程序，剝奪農村集體和農民的知情權和參與權。第四，違反補償標準，只給農民非常低的征地補償。土地征用的具體補償標準主要是由行政機關裁量，非常容易造成任意降低補償標準的現象。現在，土地明明已是價比黃金，而向農民征用時卻以糧食的價格來計算補償。這實際上無異于巧取豪奪。

3、司法無力度

我國的土地征用活動之所以經常誘發嚴重的社會矛盾，一個非常重要的原因是有關的司法制度不完善。主要表現是：第一，沒有對法律、法規和規章的違憲審查權。這樣，一些關于土地征用的不合理的法律、法規、規章就得不到及時的改進。第二，行政訴訟法規定的案件受理范圍比較有限，法院往往因此回避棘手的土地征用糾紛，常常以不予受理拒絕解決土地征用糾紛。例如，四川自貢土地征用案件中（自貢市政府授權自貢高新技術產業開發區管委會對城市規劃區內19平方公里的居民房屋進行拆遷，但補償標準卻相當低），被征地民眾4次提起訴訟，1次申請復議，均得到不予受理的答復。[8]通過該案我們不僅看到了農民對維護自己合法權益的執著，也看到了司法保障在農村土地征用問題上的無力。第三，我國的法院在經費和編制上不能獨立于地方政府，這就使法院在土地征用問題上無法公正地司法。第四，即使做出了有利于百姓的判決，由于受整個中國體制的制約，也比較難于執行。

近幾年，人民法院受理涉及農村土地征用的案件的數量呈遞增的趨勢，但是由于各種原因，案件的受理和審理困難重重。農民為了尋求救濟的途徑，不得不采取上訪甚至圍攻政府、鬧事的非正常途徑?？梢?，如果想要很好地解決和處理糾紛，將司法審查引入農村土地征用糾紛之中，為農民尋求一種合理的司法救濟途徑，是迫切需要解決的問題。

4、守法有問題

我們在調查中發現，部分被征用土地的農民法律意識比較淡薄。一是不能正確處理個人利益與社會利益的關系。具體表現是私心太重，漫天要價。這使征地補償的協議非常難于達成。二是不能全面理解土地征用法律體系的構成。他們對國家的法律往往比較能夠把握，但是對于行政規章和地方政府規章往往沒有足夠的了解。例如，在H縣的一次土地征用糾紛中，憤怒的農民塞給我的法律法規不是省市的規定，而是《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規定》。鄉鎮干部也是這樣抱怨農民的。三是對于土地征用補償中的區別對待[9]（此地不同于彼地、城市不同于鄉村、大城市不同于小城市、內地不同于沿海）往往不能徹底理解。因此，往往存不滿。四是一些農民，由于文化不高、經驗有限，對于從事農業之外的其他行業往往沒有信心，因此或者要求很高的社會保障，或者干脆不想讓土地被征。五是一些農民法律程序意識比較單薄，在遇到土地權屬糾紛時，不習慣按照法律的程序決定土地的權屬，在遇到不滿意的補償標準時不是依法申請行政復議或者提起行政訴訟，而是喜歡采用堵路、堵工等明顯違法的方式表達自己的不滿。

三、為了減少社會矛盾，必須大力完善土地征用法制

要解決土地征用中存在的突出問題，減少社會矛盾，構建和諧社會，我們必須認真貫徹科學發展觀，認真落實依法治國方略。具體而言，應從如下幾個方面著手：

1、完善立法，改革土地征用制度

我國的土地征用立法需要完善的地方很多，如立法指導思想應該注意控制政府的權力、保證人民的權利，立法形式應該更加集中、更加統一，立法層次應該更高級、更權威。從內容上看，應該從以下方面去完善。

第一，限定土地征用范圍。國家為了公共利益的需要方可征用土地，不得為經營性用地動用征用權，不得通過征地牟利。應該通過列舉的方式指出公益事項。也應該以列舉的方式指出不得通過土地征用獲得土地的商業書項。對于商業用地，應利用市場機制解決。

第二，完善土地征用程序。完善行政內部民主，征地項目必需通過決定征地機關正式的會議程序通過。土地規劃方案、征用土地的用途以及補償金的確定程序應增加透明度，必須有事前公告、聽證等環節。完善村級民主制度，凡涉及處置集體土地所有權的管理事項、土地征用協議以及土地征用補償安置方案，必須經村民大會或村民代表大會討論決定。

第三，完善土地征用補償。首先，要確定合理的補償標準。要在確認農民集體土地財產權利的基礎上，依照市場價格來確定補償金。其次，豐富補償方式。國家鼓勵通過租賃等方式滿足公益用地的需要。征用土地除采用一次性金錢補償方式外，被征用土地的農民也可以選擇其他補償方式。再次，改革補償金發放的方式，土地征用的補償金應在法定期限內全部、直接發放給被征用土地的農民。

2、加強監督，認真執行土地征用法規

認真執法就是沒有偏差地執行目前土地征用規律的各種規定。第一，嚴格依照法定權限審批土地。各省、自治區、直轄市人民政府不得下放土地審批權。嚴禁規避法定審批權限。第二，完善征地補償辦法?？h級以上地方人民政府要采取切實措施，使被征地農民生活水平不因征地而降低。第三，妥善安置被征地農民?？h級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長遠生計有保障。第四，健全征地程序。在征地過程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經營權的權益。政府要履行告知、聽證、公示等義務。第五，加強對征地實施過程的監管。征地補償安置不落實的，不得強行使用被征土地。

需要注意的是，這里的嚴格執法，也包括法理意義上的法，因為任何法律都可能有遺漏、含糊和滯后等不足，行政機關和機關工作人員如果沒有正確的法律價值觀念，就會利用法律的不足謀取自身不正當的利益。

為了使行政機關和機關工作人員能夠嚴格執行土地征用法律，必須加強對土地征用法律執行的監督力度。目前的情況是監督查處的力度非常不夠，受處罰率僅為千分之幾。[10]所以，應該多管齊下，加強對土地征用執法的監督。各級黨委要加大對土地征用的紀律檢查力度。各級人大和人大常委會更應該對土地征用執法的檢查。各級政府、各級行政監察部門和土地管理部門也應該加強監督，各自履行相應的監督職責。還應該加強對土地征用的信訪監督。

3、改革制度，保證土地征用司法公正

為了從司法角度保證減少因為土地征用而出現的社會矛盾，就必須改革有關的司法制度，特別是行政訴訟制度。

第一，建立有限的司法審查權。中國沒有司法審查制度，即法院沒有對法律的違憲審查權。可以考慮建立有限的司法審查權，即法院有權對行政法規、地方法規、部門規章、地方規章的違法情況進行審查，并且主要根據憲法和法律對土地征用行政訴訟案件進行審判。第二，擴大行政訴訟案件的受理范圍。我國應該修改行政訴訟法，擴大行政訴訟案件的受理范圍。這樣才能避免被征地人民尋求法律之外的非正常解決渠道。第三，采取各種措施，保證司法獨立。應該盡快改革中國法院的經費制度、人事制度和司法區劃與行政區劃同一的制度，使法院保持事實上的獨立。第四，認真解決行政判決執行難問題。執行是行政訴訟的最后一環，只有將判決的內容付諸實施，行政糾紛才能最終得到解決。第五，實行行政訴訟附帶民事訴訟制度。現今，人民法院在審理農村土地征用的案件時，民事訴訟和行政訴訟有著不同的結果。比較妥當的辦法是實行行政訴訟附帶民事訴訟制度，這樣更有利于行政相對人。

此外，還應該加強執政黨、人大、檢察院和社會對土地征用糾紛司法救濟活動的監督，以便防止法官和法院的徇情枉法和貪贓枉法現象。

4、加強教育，促進土地征用法律的遵守

這里是指加強對農民的土地征用法律教育，因為被征用的土地都是農村集體的土地，而且絕大多數是已經被農民承包經營的土地。

我國農民具有以下特點。第一，對土地權屬的認識有一定的偏差，往往認為土地是自己的，而不是集體的，往往把長期的使用權理解為所有權。因此，對于國家規定把土地征用補償發給集體，有些不理解。第二，對土地征用的理解也有一定的偏差，往往把土地征用理解成平等的買賣，而對土地征用的強制性了解不夠。第三，農民的經歷和知識比較有限，對于國家管理的層次、對于各地和城鄉之間的差別了解不多，因此對于地方與中央不同的規定，以及各地之間土地征用補償的不同規定往往不了解。第四，按照目前中國社會的分層和流動機制，農民往往是知識和經濟上的弱勢群體，他們習慣于簡單的農業勞動，對于非農業的勞動缺乏足夠的了解、興趣和信心。

應該根據農民的這些特點，有針對性地開展土地征用法律教育。教育的內容，應該既有實體的，也有程序的；既有義務的，也有權利的。實體權利的教育，使農民積極支持土地征用工作；程序權利的教育，使農民知道如何履行自己的實體義務，保護自己的實體權利。實體義務和程序義務的教育可以使農民知道和遵循有關的規律。要特別注意讓農民知道，土地和房屋是不動產，各地之間、城鄉之間價格差別很大，地方法規與中央法律之間、各地法規之間也有比較大的差別，因此要有一定的差別心理承受能力。此外，還要特別加強對農民的非農業就業技能培訓。

參考資料：

［1］、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定配套文件匯編》，中國法制出版社，2004年11月，第178頁。

［2］、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定配套文件匯編》，中國法制出版社，2004年11月，第176頁.

［3］、《浙江省土地征用的基本情況》

［4］、于建嶸：《土地問題己成農民維權抗爭焦點——關于當前我國農村社會形勢的一項專題研究》。

［5］、江平主編的《中國土地立法研究》（中國政法人學出版社1999年4月）比較早也比較詳細第分析了中國土地征用范圍上存在的問題。

［6］、例如，《政策法規小寶典：征地補償安置》（中國法制出版社，2005年1月）收錄的39個文件中，屬于法律的只有4個；屬于中央文件的，只有15個；24個地方文件，有的是地方性法規，有的是地方政府規章，有的只是行政規范。

［7］、沈開舉：《土地征用問題嚴重》

［8］、詳細情況可以參見呂婷朱海宏的文章《對農村集體土地征用現狀的反思》的敘述。

［9］、例如國家有關部門制訂的《土地讓平均純收益標準》就以縣（區、市）為單位，把全國分為高低不同的15個等級。參見《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定配套文件匯編》第235頁。

［10］、詳細情況可以參見呂婷朱海宏的文章《對農村集體土地征用現狀的反思》的敘述。