導語：地方政府行為偏差的分析論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]本文在委托─理論的框架內分析了地方政府的行為，指出地方政府官員對控制權回報的追求以及地方官員工作績效的選擇性顯示，會導致地方政府過分關注轄區經濟規模的快速擴張，偏離建設和諧社會所要求的綜合發展目標。為了減輕地方政府行為的偏差，本文提出了加強地方人大建設、推進政務公開和建立科學的地方政府官員績效評價體系等建議。[關鍵詞]和諧社會；地方政府行為；個人控制權回報；工作績效選擇性顯示一、引言黨的十六屆四中全會提出“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力。形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會，是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務的必然要求。”和諧社會的建設要靠社會各界共同努力，其中各級政府的作用尤為重要。本文假定構建和諧社會首先是中央政府的目標，但這一目標要通過有效的中央政府與各級地方政府的委托─活動才能實現。然而，由于信息不對稱，在中央政府與各級地方政府的委托關系中，地方政府一方面可能會偏好地方性目標，追求自身利益最大化；另一方面利用自己的信息優勢，對自身績效進行選擇性顯示，作出不利于中央政府目標實現的行為。這種委托─鏈條中地方政府的行為偏差如果得不到妥善處理，必將妨礙我國建設全面和諧社會目標的達成。為此，本文在委托─理論的框架內分析了在建設和諧社會進程中地方政府可能的行為偏差，以及如何減輕這種地方政府行為偏差對建設和諧社會的不利影響。二、政府行為的委托─分析經典委托—理論框架包括以下主要內容:①清晰的私有產權邊界和行為主體的自由選擇，這是市場中形成的委托─關系的產權基礎；②行為主體間的信息不對稱。作為委托事項的具體處理者，人因擁有關于自己工作的隱蔽信息而處于信息優勢地位，相比之下，委托人處于信息劣勢，并因此而不能有效地監督人的行為；③行為主體間的效用目標沖突，人會利用合約的不完整性追求自身效用的最大化，妨礙了委托人目標的實現；④人激勵約束機制的建立，委托─分析框架的落腳點在于委托人如何通過建立適當的激勵約束機制來獲得人的適當行動，即促使人在追求自身效用最大化的同時盡可能地增進委托人的利益，從而達到雙方的利益均衡。雖然經典的委托─理論最初運用于對企業所有者和經理行為的分析，具有較濃的“公司化”氣息，但自從公共選擇理論將經濟人假設運用到政府行為研究中以來，委托─理論在對公共決策的分析中發揮了越來越重要的作用。我們可以把地方政府與企業等社會生產組織進行類比，把地方政府官員看做與企業經理人一樣的管理階層。它們是在工業社會專業化分工基礎上形成的一個特殊的利益集團，是公眾、企業、國家、社區等各利益集團通過非市場合約建立的公共管理階層。它們具有特殊的信息優勢和追求自身利益最大化的動機，并作為中央治國者的人提供公共服務。因此，從這個角度看，在向社會提供公共產品的過程中，我國的中央政府和各級地方政府之間顯然處于一種委托─關系中，具體表現在以下三方面:首先，從信息結構看，在我國行政金字塔中地方政府處于較低層級，比中央政府更貼近社會生活的現場，對本地區的經濟社會發展狀況比較了解，能更好地掌握信息(錢穎一等，1995)。特別是最低層級的鄉鎮政府，處于國家和社會的交界面上，和其它更高層次的政治單位相比，與當地微觀社會組織的聯系更加緊密和直接(楊雪東，2001)。可見，就涉及到地方經濟社會發展的具體委托事項而言，中央政府在信息獲取上顯然不如地方政府，地方政府處于信息優勢地位。其次，從行為目標的沖突來看，國家統治者在理性的驅動下，追求社會總產出和壟斷租金的雙重最大化，通過發展經濟，保持持久的政權穩定，來降低交易費用和競爭約束(諾思，1991；張宇燕等，1998)。可見，作為國家的最高決策層，中央政府面對整個社會群體，其行為目標更傾向于社會公共福利最大化，這不僅是一種理論假設，也為我國經濟社會發展實踐所證明。而改革開放以來的政治和經濟上的放權使得地方政府的獨立利益越來越明顯(Qian&Weingast，1996)，對自身獨立利益的追求構成了地方政府參與制度創新的動力(楊瑞龍，1998)，地方政府有較強的動機通過對本地資源的開發來擴大并增強自身的運作能力，從而有可能在很大程度上偏離中央政府的委托目標。第三，就契約安排而言，作為委托人的中央政府為了使保證全社會福利水平最大化的政策措施得以推行，會提出一系列激勵約束措施，加強對人的監督，并激勵人盡職盡力。作為人的地方政府據此選擇自己的行為方向和努力水平，盡管委托人與人的目標函數不一致，但通過建立一種高效的激勵約束機制有可能實現各方利益的最大化。三、地方政府官員對控制權回報的追求我國社會主義現代化建設的基本目的就是要在生產力不斷發展的基礎上，不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要。因此，保持經濟持續健康發展，不斷提高人民生活水平是構建社會主義和諧社會的首要內容。但是，物質豐富并不必然帶來社會和諧，我們還必須從以下幾方面來理解和諧社會的內涵:第一、構建社會主義和諧社會，要正確處理和兼顧社會各方利益關系，堅持公平和正義的價值取向以及機會平等原則。具體來說，要保證社會成員享有平等的發展機會，保證他們都能夠接受教育，平等地參與市場競爭和社會生活。第二、社會主義和諧社會應是一個法制健全、秩序良好的社會。衡量社會主義和諧社會的一個基本標準就是社會穩定、秩序良好。全體人民平等友愛、融洽相處，人民群眾安居樂業。第三、社會主義和諧社會必須強調人與自然的和諧共處，以科學發展觀為指導，統籌人與自然的協調發展，處理好經濟建設、人口增長、資源利用和生態環境保護之間的關系，建立資源節約型社會。因此，構建和諧社會要求中央政府必須追求多元化的目標，包括經濟增長、社會穩定、社會公平、生態良好和資源節約等。但由于現實中中央政府與地方政府委托─關系的存在，地方政府的行為可能偏離上述目標，從而不利于和諧社會的建設。委托─關系的形成是社會化大生產的必然結果，對推動全社會的專業化分工具有重要的意義。在市場經濟發展的初期，專業化分工程度較低，要素所有者直接占有、支配和使用各類生產要素來實現完全的剩余索取權和剩余控制權。但是，隨著市場規模的擴大和社會分工的擴展，兩權分離的公司制組織越來越成為主要的生產組織形式，所有者直接占有、支配和使用生產要要素的情況越來越少，職業經理實際上掌握了公司的運作，發生了所謂的“經理革命”。威爾森(1969)、羅斯(1973)、莫里斯(1974，1975，1976)、詹森和麥克林(1976)、霍姆斯特姆(1979，1982)等把這種“兩權分離”情況下的股東與經理的關系描繪成委托─關系。他們發現企業經營者與所有者具有不同的目標函數，企業所有者追求利潤最大化，而管理者追求個人控制收益最大化。現代股份公司的發展使得公司的股權極端分散，大量小股東沒有激勵去監督經營者，管理者取得了較大的企業實際控制權，所有者的產權遭到削弱。因此，企業的成敗既關乎所有者的利益，更關乎到管理者人力資本的回報水平。格羅斯曼和哈特(1986)在不完全合約概念的基礎上用“剩余控制權”來定義所有權和產權。由于簽訂一項就交易的每個細節都有明確條款的合約所涉及的交易成本十分巨大，導致市場上有很多合約是不完全的，企業就是一種不完備的契約。進入企業的合約是不完備的，未來也是不確定的，因此當實際事態發生時，必須有人來填補不完備合約中的漏洞，這就是“剩余控制權”(residualrightsofcontrol)的由來。企業經營者的個人控制權是指他們實際上已取得部分的企業剩余控制權，擁有剩余控制權實際上已被看成是所有權的定義。自伯利和米恩斯(1932)的研究以來，管理者主導企業的模型受到了很多學者的重視(鮑莫爾，1959；馬瑞斯，1964；威廉姆森，1964)，在現代工業社會的多數大型企業中，管理者實際控制了企業，他們通常追求個人控制權的最大化(肖伯納，1941)。企業理論的研究表明，控制權回報在一定程度上彌補了貨幣激勵不足的缺陷，對激發經營者的“企業家精神”起到積極的作用(周其仁，1997)。但是，在以控制權為主導的激勵結構下，控制權與剩余索取權過度偏離，管理者為獲得更大的控制權，熱衷于盲目投資，擴大企業規模，并抵制來自外部的兼并收購行動(張維迎，1998)。地方政府官員追求的個人控制權，與以上企業經營者追求剩余控制權的邏輯基本一致。帕金森(1961)在研究工作量、時間和工作人數三者之間的關系時指出，工作人員數量與完成工作量之間毫無關系，不管工作量增加或減少，工作人員數量幾乎都不受影響，官員一直有增加下屬的動力。這就是著名的帕金森定律。增加下屬和制造出工作崗位，相當于提高了官員地位，增加了官員的個人控制權，這就是現實中很多因人設事、機構膨脹的邏輯。根據公共選擇理論，政府官員同企業經營者一樣，都是經濟人，都追求個人效用最大化。政府官員的個人效用函數主要包括貨幣化收益和非貨幣化收益兩部分。貨幣化收益有崗位工資收入和在職消費，非貨幣化收益主要包括個人聲譽、個人成就感、對權力的自由支配程度和政治支持等。對于官員來說，非貨幣化收益與貨幣化收益同樣重要，其中個人對權力的自由支配程度就是官員的“控制權回報”。地方官員都希望領導更多的人、控制更大規模的資源，從而增加自己的影響力和權力的含金量，這樣的控制權回報對地方政府官員來說是最大的激勵。按照經濟學的解釋，這種控制權回報就是中央政府與地方政府不完備合約中的剩余權利，是不同層級政府間專業化分工的結果，是激勵監督者的交易成本最低的契約安排。政府官員因其崗位職能而擁有的個人控制權既是一種效用來源，也是一種體制資本(撒列尼，1994)。個人的崗位控制權能為擁有者帶來實在的利益，并能在一定條件下轉化為經濟資本，它與物質資本一樣具有保值增值的內在動力。因此，地方政府官員擴大自己的控制權回報的激勵是內在的，這種擴張的實現機制也與企業管理者致力于擴大企業投資規模的機制相類似。很多研究表明，人在用其委托人的錢進行投資時，具有更大的風險承擔傾向和擴大投資規模的沖動。這是因為如果投資失敗，則大部分投資損失由委托人承擔，而一旦投資成功，人可以享受到更多的實際利益。繆勒(1971)指出企業人對規模的追求要遠遠超過對利潤的追求。與企業經營者通過擴大企業投資規模來擴展個人控制權邊界的邏輯一致，地方資源開發和經濟規模的擴大也成為地方官員個人控制權回報的主要實現途徑。地方投資規模的擴張至少在以下三個方面有利于增強地方官員的個人控制權:第一、地方經濟規模越大，官員的各種在職物質利益也越大，官員的支配能力、成就感等非物質性效用也越高；第二、地方投資規模越大，經濟社會結構越復雜，中央政府對地方官員進行監督的成本會越來越高，中央政府的控制和約束不可避免地遭到削弱，這反過來進一步增強了地方政府官員的個人控制權；第三、地方經濟規模擴大還會增加地方政府官員的談判力量(bargainingpower)，地方政府在與上級政府討價還價的過程中處于更加有力的地位，有利于爭取到更大的行政獨立性和更多的政策支持。目前，我國各地方官員通過擴大轄區投資規模擴張個人控制權的動機十分強烈，有時甚至達到了不計成本的程度，預算軟約束(softbudgetconstraint)狀態使得有些地方政府盲目地鋪攤子、上項目，大搞所謂的政績工程，積累了巨額債務。這種情況的出現與我國經濟轉軌時期特殊的經濟、社會條件有關，具體有四:第一、在現有的政治體制框架內，目前我國的地方官員的產生并非地方公眾直接選擇的結果，地方官員還不是地方公眾的人，其效用目標的選擇受地方公眾的影響較小，有可能與地方公共利益偏差較大。第二、基于我國政府層級結構的現狀，很大部分的地方政府官員，特別是基層政府官員很難獲得政治上較大的提升，他們個人效用的滿足主要取決于個人控制權回報。第三、地方政府官員的個人控制權回報與地方財政支出規模密切相關。改革開放以來的行政放權和財政分稅制等措施的推行，導致地方獨立的財政利益日見突出，而地方財政的支出規模有賴于地方經濟規模的擴大。第四、我國的市場經濟轉軌是一個漸進的增量改革過程，其一個最顯著的特征就是地方政府積極干預經濟發展過程，發揮了較大的市場增進功能。較強的政府干預使得地方官員面對著大量體制性壟斷租金，他們的個人控制權回報更加清晰，利益擴張的動機也就更加強烈。基于以上分析可以看到，在經濟轉軌時期，正是我國地方政府官員對個人任期控制權回報的強烈追求使得地方政府熱衷于經濟發展目標，盲目追求投資和GDP增長，從而忽視了建設和諧社會所必需的其他社會發展目標，如環境保護、節約資源、維護社會平等和制度文化建設等。這種情況如果得不到根本轉變，勢必在長期內影響我國全面建設社會主義和諧社會的進程。四、地方政府績效指標的選擇性顯示委托—關系的形成有多種情況，有時委托人僅就單項事務委托他人，有時委托人也會就多項工作委托他人。由于監督是有成本的，而這種成本會因為不同的工作性質而有所不同，因此，在涉及多項工作的委托─關系中，委托人對同一人所從事的不同工作進行監督時所需要的成本是不一樣的，委托人對不同工作的監督效果是不同的，有些工作可能比另一些工作更難評價。在對不同工作進行監督的難易程度不同的情況下，由于“隱藏信息”的存在，人很容易將其從事的工作進行監督難易程度上的分類，在此基礎上，為了獲得對自己有利的績效評價，人會對易于監督的工作投入過度的努力，而忽視其他事項，導致資源配置的扭曲。例如，我國中小學應試教育的很多弊端都是由過分注重升學率的考核制度帶來的，對升學率的過度關注導致教師忽視了對學生的創造力、想象力和道德品質等綜合素質的培養，因為對學生升學率的考核遠比對學生的創造力、想象力和道德品質等的考核容易。基于以上邏輯，我國地方政府會利用自己所具有的信息優勢，對自身的績效進行選擇性顯示，在完成上級政府考核指標的過程中采取機會主義行為，過度關注那些易于監督的工作指標的達成，片面強調經濟增長目標，在實踐中偏離建設和諧社會和落實科學發展觀的要求。在建設社會主義和諧社會的過程中，中央政府必須與各級地方政府達成一項多任務的委托─合同，內容包括地區經濟增長、生態環境保護、維護社會穩定、縮小居民收入差距和提高自主創新能力等。其中GDP增長率、稅收增長率和就業率等經濟增長事項比較容易評價，只要通過對相關指標的統計結果進行評價就可以完成了，涉及的監督成本最低。相比之下，對生態環境保護等其他社會發展目標的監督則要困難得多，因為這些發展目標大多是隱性的，無法通過直接的統計數據進行評價，對它們的考核勢必要涉及到大規模的實地調研和復雜的評估程序，從而導致較高的監督成本。因此，從中央政府作為理性的委托人的角度來看，把地方GDP增長率、稅收增長率和就業率等指標作為考核和獎懲地方官員的主要指標，無疑是監督成本最小的方式，有的學者把這種情況稱為地方政府的經濟“政績合法性”(陳剩勇、馬斌，2004)。周黎安(2004)在委托─框架內，對我國28個省1980-1993年間的數據進行了分析，揭示了各省的經濟績效與地方官員的晉升之間呈現出高度的正相關性。在我國目前的行政體制下，對地方政府的監督主要來自上級政府，轄區公眾的監督機制還不完善，在人力、物力有限的情況下，上級政府自然十分偏愛以上成本最小化的績效考核方式。此外，從地方政府作為人的角度來看，地方政府理性地認識到上級政府的選擇，會利用上級政府的信息劣勢采取機會主義對策，地方政府會把大部分力量投入到經濟發展中去，特別是努力擴大地方經濟規模，以經濟增長的高指標來爭取上級對自己的有利評價，這必然導致對建設和諧社會的其他發展目標重視不夠。在對自身績效進行選擇性顯示的過程中，地方政府的機會主義行為還可能因為以下三方面因素而得到強化:第一、在具體實施監督的過程中，上級政府為了減少監督成本，一般主要依賴地方政府自報經濟發展方面的指標數據。地方政府有動力利用我國政府層級過多、鏈條過長的不足，傳遞虛假信息，虛報經濟增長數據，以獲得較好的績效評價。地方政府層層上報的統計數據大量失真的情況在我國并不少見，特別是在那些經濟發展較為落后的地區，這種情況更為嚴重。第二、由于上級監督不力和轄區公眾監督還不能完全到位，地方政府有可能為了達到上級政府易于觀察的“政績顯示”目標，忽視群眾利益，盲目進行形象工程和政績工程建設，制造了潛在的社會不穩定因素。例如，很多地方盲目進行大規模的城市建設活動，很多被拆遷戶的利益得不到及時補償，近年來城市拆遷戶上訪事件頻發揭示了這種機會主義的“政績顯示”的巨大危害性。第三、由于隱藏信息的存在，地方政府官員很可能透支轄區未來的長期增長潛力，導致嚴重的屆別機會主義行為。目前，我國各級地方政府官員的任期普遍在3-5年左右，很容易引發政策上的短期行為。2002年以來，有些地方政府新領導班子上任后，急于創造政績，紛紛選擇產值高、稅收多的大項目，企業的利潤擴張與地方政府政績沖動互相推動導致了一些行業的投資過熱。但短期的利稅增長并不能準確反映一個地方經濟增長的質量、結構和可持續性，在很多情況下削弱了長期增長的潛力。五、主要結論和政策含義公共選擇理論指出，政府官員具有一種偏離選民利益，在其所面臨的約束條件內努力實現自身效用最大化的自然傾向。根據以上分析，我國地方政府官員個人效用的滿足主要體現在個人控制權回報上。為了盡量擴大自己的個人控制權回報，地方政府往往會專注于地方經濟規模的橫向擴張，忽視其他社會發展目標，從而在一定程度上偏離了中央政府建設和諧社會的目標。此外，在多任務委托─框架內，由于不同任務監督成本的差異，把地方經濟增長指標作為主要的考核指標是作為委托人的中央政府和作為人的地方政府共同的理性選擇。因此，我們需要從以上兩方面入手來分析如何減輕地方政府在建設和諧社會過程中的行為偏差。第一，地方政府的行為偏差主要是由信息不對稱造成的，因此，有效的解決辦法在于縮短信息傳遞鏈條，提高監督者信息的有效性。從邏輯上看，我國地方政府實際上處于兩個委托─鏈條中:一是中央政府與地方政府的縱向委托─關系；二是轄區公眾與地方政府的橫向委托關系。前一個委托─關系是通過垂直的政府層級實現的，中央政府遠離監督的現場，信息傳遞需要經過一個很長的行政鏈條，監督者的信息劣勢十分明顯。相比之下，轄區公眾位于監督現場，能直接感受到地方政府施政的成效，理應能更有效地監督地方政府行為。但由于一般民眾在進行監督的過程中的搭便車行為和較高的監督成本，要使公眾監督能夠有效地實行就必須做好以下兩方面工作:首先，社會需要一個能代表地方公眾利益的組織來實施監督，地方人大就是這樣一種組織。由地方人大來代表社會公眾實施監督不僅具有信息優勢，也具有成本優勢。因此，在上述兩個委托關系中，我們要著重理順橫向委托關系，加強地方人大對地方政府的同級監督，在制度上構筑地方人大與同級政府之間的委托關系。為此，我們必須強化地方人大在地方公共政策制定過程中的主導功能，引導地方各類利益集團的形成，以搭建有效的地方公共選擇權力的制衡機制。今后特別要注意地方人民代表大會制度的建設，增加地方人大的代表性，普通居民代表可以按照法定程序進入地方人民代表大會，使得地方轄區內納稅人和公共產品受益人的意志能得到更多的體現，在地方政策供給過程中保持地方人民代表大會的主導性。第二，為了進一步減輕委托人信息劣勢的影響，必須加強政府公開力度，進一步擴大監督主體的知情權，發揮社會輿論監督的力量。從我國政務公開的現狀來看，目前最迫切的是要盡快進行我國有關政務公開的立法工作，使得政府行政信息披露法治化，消除政府和外界在信息交流上的困難，進一步提高政府工作的透明度。首先，要完善群眾監督網絡，保持渠道暢通，充分利用信息網絡技術，開辟政府公開的新途徑；不斷創新和完善群眾監督的實施方式，如信訪舉報制度、特邀監察員制度和行風評議制度等。其次，在政府決策環節實行監督聽證制度，加強政府重大決策的事中監督。所謂聽證制度就是由公民推選的代表或公民監督組織，就特定的決策事項向政府部門提出質疑詢問的一項制度。在實踐中堅持和完善政府重大決策聽證制度有利于增加政府決策的透明度和科學性，防止政府決策對公共利益的損害。第三、進一步強化輿論監督的力量，加強社會輿論監督法治化和制度化建設。在西方發達國家，輿論監督被視為第四種權力，與立法權、行政權、司法權并列，這足以說明輿論監督的強大力量。公共媒體報道能以其傳播的迅捷和廣泛性，對被監督者形成巨大的心理壓力和社會壓力。針對目前輿論監督中存在的問題，今后特別需要加快社會輿論監督的法制建設，不斷提高輿論工作人員的政治素質、業務素質及社會責任感，使輿論監督能真正站在人民的立場上，反映社會公眾的心聲，成為制衡政府可能的行政不當的有效力量。第三，適應建設和諧社會的需要，建立科學的地方政府官員績效評價體系。我們一定要用科學精神對待現有的GDP核算制度，牢固樹立全面的發展觀，通過確立科學的績效評價體系來正確地規范地方官員們的行為取向，引導地方官員注重地方經濟、社會的可持續發展，避免地方官員績效的選擇性顯示。為此，應設計一套科學、規范、可量化的干部績效考核指標體系，其中不僅要有經濟增長速度指標，更要關注經濟增長的質量指標、社會效益指標和環保指標，在現有GDP考核體系中增加綠色GDP和人文GDP指標。1993年聯合國提出綠色GDP概念，從現行GDP中扣除環境資源成本和對環境資源的保護費用。人文GDP則是為保障人的全面發展而投入的財富增長指標，包括教育、文化和醫療衛生等。筆者認為，今后新增的綠色和人文GDP至少應包括以下8方面指標:①資源利用指標；②生態指標；③環境污染指標；④歷史文化保護指標；⑤公眾素質指標；⑥社會風氣指標；⑦公共設施建設指標；⑧政府投入之指標。[參考文獻][1]胡書東.經濟發展中的中央與地方關系[M].上海三聯書店，2001.[2]金太軍.當代中國中央政府與地方政府關系的現狀及對策[J].中國行政管理，1999(7)[3]李軍杰，鐘君.中國地方政府經濟行為分析—基于公共選擇視角[J].中國工業經濟，2004(4).[4]路易斯·普特曼，蘭德爾·克羅茨納(編).企業的經濟性質[C].上海財經大學出版社，2002.[5]潘小娟.中央與地方關系的若干思考[J]1政治學研究，1997(3)[6]R.科斯，A.阿爾欽，D.諾斯等.財產權利與制度變遷—產權學派與新制度學派譯文集[C].上海:上海三聯書店，上海人民出版社，2002.[7][美]繆勒.公共選擇理論[M].北京:中國社會科學出版社，1999.[8][美]麥克爾·麥金尼斯.多中心制道與發展[M].上海:上海三聯書店，2000.[9]楊善華，蘇紅.從“型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權[J].社會學研究，2002(1).