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論文關鍵詞：民權直接民權五權分立憲政

論文摘要：作為中國民主革命的先行者孫中山，他的思想無疑是一個時代的杰出“產物”，集中代表了資產階級革命派的觀點要求。在其三民主義思想和五權憲法論、建國三時期論、權能論等思想精粹中，蘊含了豐富的行政管理思想。對其行政思想的追溯和挖掘，對我國當前的行政學研究不僅具有歷史意義，也有著實際的指導意義。

孫中山的思想淵源有著明顯的中西融合色彩，最大特色在于:它是一種處于時代和社會的實踐中而不斷發(fā)展變化的理論體系。三民主義正是孫中山思想的核心，其中蘊含的主要行政思想內容包括:

一、關于政治一行政、行政職能之間的關系

孫中山認為“政”就是人民的事，“治”就是管理，管理人民的事便是“政治”。這種看法形成了孫中山的獨特行政觀點。在他的“權能分立”思想中，把國家權力劃分成人民管理政府的政權和政府為人民服務的治權兩種。政權包括人民的選舉、罷免、創(chuàng)制、復決四權，即“直接民權，’;治權包括行政、司法、立法、考試、監(jiān)察五權，即“五權分立”。

孫中山認為人民通過“直接民權”可以對政府行使有效的控制，而政府管理活動應圍繞“民眾的事”出發(fā)，實際上這里蘊含了他“政府的行政管理活動必須服從‘政治主權在于人民’的全民政治”的觀點。他還清楚地看到，中國傳統(tǒng)的六部衙門管理體制早已不合時宜，隨著社會的不斷發(fā)展，職能分工的趨勢是勢在必行，“現(xiàn)在歐美人無論做什么事，都要用專門家，……對于政治也要用專門家”Lll(Pio9>。他認為人民雖然是有權管理國家政府的人，但是他們不一定有能力從事管理工作，這樣的話，就必須組成“專家政府”。通過政府各部門的行政職能分工，選擇具有職能業(yè)務專長的專家，才能建立一個高效的民國政府。他指出，民權和國家政治相關，而政府的管理卻應該賦予有專門能力的人。如何處理好專家政府和人民政治的關系呢?就是要在確認這些專家是忠心為國家辦事的基石出上，“我們就應該把國家的大權托付于他們，不限制它們的行動，事事有他們自由去做，然后國家才可以進步”C17(Plo9)。此處清晰表明了孫中山關于“政府的行政管理活動應該相對獨立于人民政治之外”的觀點。

概而評之，雖然由于中國戰(zhàn)亂時局的限制，使得孫中山無法對政府行政研究做進一步的分析思考，但他在政治與行政上的基本思想，已經相當接近于當時美國威爾遜、古德諾提出的“政治一行政二分法”的理論境界了。

二、關于行政組織和行政民主化的思想

孫中山提出的五權分立、適度地方自治的思想，被譽為“達到了中國早期行政組織思想的最高水平，并已具有中西融合的色彩。”C2}(1’74)最初南京臨時政府時期，孫中山就仿效西方的“三權分立”，通過《臨時約法》規(guī)定國家機構“以參議院、臨時大總統(tǒng)、國務員、法院行使其統(tǒng)治權?！闭慕M織形式被確立為責任內閣制。

1916年袁世凱死后，孫中山經過深思熟慮，提出了“五權分立”和“直接民權”等頗具國情特色的思想。他在仔細考察歐美各國的政治狀況后，發(fā)現(xiàn)西方“三權分立”有著諸多弊端，如沒有明確的考試制度造成政治上人事腐敗，議會由于掌握了監(jiān)察大權出現(xiàn)了“議會專制”的現(xiàn)象，于是他主張要在原來“三權分立”的基礎上，再分立出“考試權”和“監(jiān)察權”。前者用于人事管理，以保證公平合理的選拔管理人才;后者用于監(jiān)督議會與國家政治，以保證政府運行廉潔有效。而在“五權憲法”下，全國各縣選舉代表一人組成國民大會，負責制憲和裁理失職官員。大會通過投票選舉總統(tǒng)，產生行政院;選舉士者組成立法院;總統(tǒng)征求立法院同意后可以任命其他三院院長;而五院均需向國民大會負責。監(jiān)察院可彈幼各院失職者，監(jiān)察院人員則由國民大會彈幼罷黝。國民大會、五院官員和全國大小官吏的任職資格，全部歸考試院銼選而定。中華民國中央政府即由行政院、立法院、司法院、考試院、監(jiān)察院組成。

“五權分立”思想成為了后來國民黨組織政府的重要理論依據。1927年南京國民政府就是據此以國民大會為最高權力機構，組織選舉產生了五院制政府體系。

除了提倡在中央機構實施五權制衡政府的思想外，孫中山還就地方組織及其和中央的關系問題上有著獨到的論述。早在武昌起義前，他就主張“于各省設一自治政府，以資分理”[3](卷1P193);乃至南京臨時政府建立，又在《臨時大總統(tǒng)宣言書》公告“今者各省聯(lián)合，互謀自治，此后行政期于中央政府與各省之關系，調劑得宜，大綱既摯，條目自舉?！笨梢姡瑢O中山很早就有濃厚的地方自治思想萌芽。但那時候他還沒有看到人民自身的力量，實施單純希望在組建地方政權上，依靠法律約束和議會監(jiān)督，使地方軍政府成為代表人民利益的自治機構。到了1916年，孫中山已經進一步意識到:地方自治是建國基礎，而這個基礎又必須建立在人民的基礎上。

鑒于此，他參照當時美國的地方自治狀況，提出了“直接民權”思想。首先，孫中山擴大了國民參政權范圍，從單一的選舉權發(fā)展到罷免權、創(chuàng)制權和復決權。他指出這四個民權概念相應管理政府的行政權、立法權、司法權和監(jiān)察權，這樣才能處理好人民和政府的關系，才是一個真正的民主政府。其次，孫中山把直接民權的行使范圍限定為縣，主張縣自治，人民對縣長、縣議會有選舉權和罷免權，對它們的法令規(guī)定有創(chuàng)制權和復決權。他認為，如果這一思想得到實施，那么民權就能真正得到實現(xiàn)。這里充分體現(xiàn)了孫中山在擴大行政參與和實現(xiàn)行政民主化方面的思想精要。

三、關于民主憲政的思想

創(chuàng)建資產階級的民主共和制度，是中國歷史上所從未有過的創(chuàng)舉，而孫中山的民主憲政思想也是基本符合當時國情的，所以才能成為舊民主主義革命的綱領。孫中山崇尚“國家之本，在于人民”[3](卷2P1)的中國傳統(tǒng)“民本”思想，又接受了主權在民的西方民主思想，明確指出中華民國政府的行政權力是來自人民的，必須對人民負責，實現(xiàn)憲政才是真正的實現(xiàn)了民主共和。但他同時也認為，在中國實現(xiàn)民主憲政，是一個逐步漸進的過程。著名的“建國三時期論”—即軍政、訓政、憲政三階段—便因此而提出來的。

在第一時期的軍政階段，實施的是“軍法之治”。政府的行政事務由軍政府管理，推行軍事管制，以為革命的“軍政府督率國民掃除舊污之時代，，[4](P370)。在第二時期的訓政階段，實施的是“約法之治”。這是向實現(xiàn)民主憲政過渡的時期，要求軍政府繼續(xù)掌握中央政權，但通過具有憲法性質的“約法”，規(guī)定國家性質、政權機構、中央和地方的關系以及公民權利義務關系，積極下放權力，各縣實行地方自治，縣級地方議會和行政官員由人民選舉產生，借此提高人民自治的能力和管理地方政權的本領。在第三時期的憲政階段，最終實施“憲法之治”。這是屬于真正“以法治國”的正規(guī)民主時期，要求結束軍政府統(tǒng)治，解除包括兵權、行政權等權柄，召開國民大會制憲，確立國家機關分掌國事，從此進人共和時代。

孫中山認為，在憲政時期，民主法制將日益健全完善，政府依法行政，既要保護公民的合法權益，又要制裁違法行為，政府和公民的一切活動均應以憲法和法律為依據，只有這樣，國家政治生活才算完全走上了民主共和的發(fā)展軌道。就歷史來看，孫中山的民主憲政思想在舊中國并沒有實現(xiàn)獨立的基礎上、在現(xiàn)實的考驗下顯得似乎蒼白無力，然而這一思想卻代表了國家和社會未來發(fā)展的方向，時至今日，依然意義匪淺。

四、關于人事行政與行政道德的思想

早在1894年的《上李鴻章書》中，孫中山就認為，歐美列強之根本不是晚清洋務派所以為的船堅炮利，而是“人能盡其才，地能盡其利，物能盡其用，貨能暢其流”，而人才正是這實現(xiàn)富強的“四事”的第一位因素，如果要人盡其才的話，國家政府就要做到教養(yǎng)有道，鼓勵以方，任使得法。所謂“人盡其才，百事俱舉，則富強不須謀也!”。

辛亥革命成立了全新的資產階級民主共和國政體后，極其重視人才問題的孫中山意識到，如果沒有一個合理的人才選拔管理制度，就會造成“不問其所學如何，群趨于官之一途”[1](P107)的誤國誤民之大局。然而中國的傳統(tǒng)人事行政管理不適合實際，西方的所謂民主選舉制度卻也有其缺陷，難以產生國家需要的真正人才，因此必須引人“考試權”和“文官考試制度”的人事概念思想來合理銼選出有知識、有才干、有經驗的賢能人才。

孫中山在其五權分立思想中，強調考試權要獨立于行政權之外，并應設置專門機構管理。他主張政府所用官員一律需經過考試才能擇優(yōu)錄用，以杜絕濫用、盲用私人的弊端，考試應該和選舉互相補充，起“以考試矯選舉之弊”的作用，從而達到澄清吏治、選拔賢能的目的。為了保證這一人事制度得以實現(xiàn)，孫中山將考試權獨立原則以法律形式固定了下來。

孫中山還特別重視人才的學歷文化和知識素質情況，他要求一般參加考試的人要有一定程度的學歷證書或任職經歷資格，并對文官考試的科目、類別、程序、方法、成績、待遇等方面都做了比較統(tǒng)一的標準化規(guī)定，這些對傳統(tǒng)官僚制度的新式改革，在當時對社會起了很大的沖擊作用。

此外，孫中山也一改傳統(tǒng)上以“父母官”自居的中國官僚角色定位，反復強調官吏應該是國民公仆的觀點。他說道:“民國如公司，國民如股東，官吏如公司之辦事者，故總統(tǒng)、官吏皆國民之公仆也?！盵3](卷6P55)而考試則正是為了選拔那些“有才、有德的人，終能當我們的公仆”[3](卷6P495一496)。從1917年一1918年，孫中山還寫成《心理建設》一書，提出了“人心”的觀念:“夫國者人之積也，人者心之器也，而國事者一人群心理之現(xiàn)象也。·····一國之趨勢，為萬眾之心理所造成”，他強調人心向背可以決定政府政策的方向乃至國家存亡，因此政府行政一定要注意人心問題。在這里，孫中山實際是進一步重申了政府官員需有這種良好的為人民服務、甘當公仆的行政道德風范和意識。在當時的背景下，這確實可以說是一種足以期搜傳統(tǒng)思維的嶄新行政觀點。

五、關子行政監(jiān)，的思想

孫中山先后提出了法律監(jiān)督、政黨監(jiān)督和人民監(jiān)督以及監(jiān)察監(jiān)督等四種對政府活動的監(jiān)督。早在他將臨時大總統(tǒng)職位讓給袁世凱的時候，就修改《臨時約法》確立責任內閣，試圖通過法律來制約袁氏，對于地方政府，他也要求它們遵守法律的約束，而在北洋軍閥政權拋棄《臨時約法》后，他更是不惜發(fā)動“護法戰(zhàn)爭”以維護約法;當宋教仁從事組黨活動時，他也積極支持，甚至希望中國實現(xiàn)兩黨制。公務員之家

他認為，要講人民主權，就不能沒有政黨。多數(shù)票政黨才可以組閣執(zhí)政，政黨得票多少就是民意的不斷體現(xiàn)過程，而政黨之間互相監(jiān)督扶助，“或處于行政地位，或處于監(jiān)督地位”，政府好就擁護，不好就推翻它;1916年，孫中山開始認識到了人民的力量和覺悟，故在自己提出的“直接民權”思想中又設置了人民監(jiān)督的途徑和方式，主張通過人民對縣級政府、議會直接行使包括選舉權、罷免權、創(chuàng)制權和復決權在內的四大參政權，這樣“對于政府之中的一切官吏，一面可以放出去，一面可以調回來，來來去去都可以從人民的自由”[4](P373)。此后，在他提出的“五權憲法”中，進一步補充詳述了監(jiān)察監(jiān)督的思想，即設立監(jiān)察院監(jiān)督政府;而通過立法院的設立則完善了以前的法律監(jiān)督和人民監(jiān)督思想，五院互相實現(xiàn)權力制衡，真正確保民權永遠無恙。不過這時候的孫中山，在完善發(fā)展法律監(jiān)督、人民監(jiān)督和監(jiān)察監(jiān)督等思想的同時，卻逐漸拋棄了多黨競爭來監(jiān)督政府的思想，主張以一黨主政的方式實行政黨對政府的監(jiān)督。

六、關千甸.決策與行政法治的思想

孫中山從“二次革命”的失敗中總結經臉教訓，認為原因在于革命黨人心渙散，不肯聽從他的緣故。故在1914年建立的中華革命黨組織領導原則上，推行絕對權威型的個人集權領導體制和獨斷決策，要求所有黨員無條件服從他個人。在這里，孫中山意識到了加強組織紀律、建立領導核心和領導權威的重要性。顯然，無論做任何事，如果沒有一個堅強的領導核心及權威，就無法整合多元利益、調動一切積極因素去實現(xiàn)理想。當然，在剛開始，孫中山采取了比較過激的方式，如讓黨員簽字畫押、宜哲效忠他個人的行為就不是正確的做法。這也引起了其他原同盟會老會員們的不滿，到后來他糾正了這一錯誤做法。1919年中華革命黨改組為國民黨后，孫中山向蘇聯(lián)學習了“以黨治國”、“領袖政黨”的理論，在黨內改行民主集中制原則下的領導決策體制，并據此指導作為一個政黨政府.的行政活動。

孫中山非常重視法制建設，認為維護民權需要有法律的保障，他一再強調憲法是民主國家的根本大法，中國應創(chuàng)建合乎本國國情的憲法及法律，并積極主張要“以法治國”、“以法治黨”。在南京臨時政府期間，他就指示司法部要對清末憲政遺留的各種法律進行整理和重擬，“以為臨時適用法律，傅司法者有根據?！盵3](卷2P276)從《臨時約法》的出臺，到后來在廣州國民政府時期的一系列法令條文的頒布和實施，為政府依法行政提供了根據，這些措施無不體現(xiàn)了孫中山注重“依法辦事”的原則，也體現(xiàn)了他追求建立一個“法治政府”的努力。同樣，孫中山也指出，不光政府要守法，人民也應該守法。人民不能濫用自由民主權力，造成“攀民政治”，所謂“平等自由，法為之界”。人民和政府都守法，才是真正的“法治”。

七、關于比較行政研究的思想

追溯孫中山著名的“五權分立”思想，足可堪稱是其比較行政研究的最重要成果之一。正是他通過對西方三權分立和國內官僚政治傳統(tǒng)的比較分析后，才得出“在中國實施的共和政治，是除立法、司法、行政外還有考選權和糾察權的五權分立的共和政治”[3](卷1P319)的思想精華。

除上例外，孫中山還曾把太平天國時期的“圣庫”制度和蘇聯(lián)的“戰(zhàn)時共產主義”制度進行比較;把中國古代的科舉制度和西方的文官考試制度進行比較;等等。他在1897年初就說過;“必須使我們的國家對歐洲文明采取開放態(tài)度?！覀冇凶约旱奈拿?，但是，因為無法進行比較、選擇而得不到發(fā)展，它也就停滯不前了?！盵3](卷1P$6)因此，正確的做法應該是’‘我們現(xiàn)將外國的規(guī)制和本國的規(guī)制融合起來”[3](卷SP392),“作成一個中西合璧的中國”[3](卷4P332)o

由此可見，孫中山的確特別借得和善于比較中西方之異同、古代和近代之異同，堪算是近代中國最早開比較研究之先河的第一人?；蛘哌€可以這樣說，孫中山的三民主義思想正是在不斷的進行中外比較與古今比較中，逐步得到發(fā)展完善的?！叭∑渚A，棄其糟粕”，不搞“全盤否定”或“全盤接受”，一直是他在比較研究西方和中國傳統(tǒng)方面的指導思想。

Jl、關于公共政策與公共管理的思想。

在國家與社會的宏觀管理方面，孫中山主張自由競爭和國家干預管理要互相結合，他認為在現(xiàn)階段的中國，應該采取以國家干預為主的辦法來管理。

a)農業(yè)和土地。農業(yè)的關鍵是土地，早先的孫中山頗為清醒地看到了這一點，主張實行“平均地權”，以“土地國有”的贖買途徑來試圖解決土地問題。他主張依靠自上而下的國家行政手段，先對天下所有土地核定地價，政府再按照地價征收土地稅，而土地漲價超過原來核定的地價部分，一律歸國家所有。他希望這樣可以限制和打破舊中國大地主階級壟斷土地的狀況。后期的孫中山又在此思想基礎上加人了保證“耕者有其田”的農村政策，但他同時也要求既要保護農民的利益，又不能損害地主的利益，這反映了孫中山在土地問題上的階級調和思想。

在農業(yè)生產上，孫中山認為我國一貫是個農業(yè)大國，但農業(yè)卻至今沒有得到很好的改造。國家應該實行農業(yè)立法，保護農民生產積極性;認真搞好土地普查、地質勘探等工作，設立農業(yè)作業(yè)區(qū)，使得“地盡其利”，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè);制造機械化農業(yè)器具，提高生產力，對傳統(tǒng)優(yōu)勢農業(yè)作物例如茶葉、大豆、絲織品等進行科學加工改造，走出國門，進行國際農產品貿易競爭;等等。

b)工業(yè)化。孫中山積極倡導發(fā)展民族資本主義、實現(xiàn)國家工業(yè)化。為此他認為關鍵要發(fā)展實業(yè)，首先要發(fā)展交通。在《實業(yè)計劃》一書中，孫中山提出建立一個以港口、鐵路建設為重點的宏大交通運輸網，該網覆蓋了全國各重大地區(qū)，確保貨楊流通。這里集中表達了孫中山關于發(fā)展交通促進國家工業(yè)化的戰(zhàn)略思想，至今令后人感嘆其眼光之卓越不凡。孫中山還清楚意識到中國基礎工業(yè)十分薄弱，因此孫中山把鋼鐵、煤炭、石油、電力等重工業(yè)部門發(fā)展置于了顯著地位，同時他也主張輕工業(yè)部門要按產區(qū)劃分，合理布局。

在對工業(yè)企業(yè)的管理上，孫中山確定所有’制體制分國有企業(yè)和私營企業(yè)兩種.其中國企是工業(yè)化支柱。他主張實現(xiàn)工業(yè)化需要以國家資本為中心、由國家進行統(tǒng)一規(guī)劃指導，根據行業(yè)性質，私人經營合適的就由交給私人，國家經營合適的由國家經營。國有企業(yè)要控制關系國計民生的命脈行業(yè)，對于私營企業(yè)則采取立法保護.國家獎勵的政策，為了“節(jié)制資本”，限制壟斷，還要按照累進稅制征收其所得稅和遺產稅等予以調節(jié)。

，，)對外經濟關系。在一方面，孫中山認為國際通商應遵循平等互利原則，他主張實行對外開放，反對閉關鎖國，并認為積極引進外資可以彌補中國建設資金不足;利用國外先進的技術力量可以為中國培養(yǎng)和形成建設人才隊伍。但另一方面，經濟建設的發(fā)展主權不能被外人操縱，亦不能陷人對外國的依賴中。孫中山對此旗幟鮮明地表達了獨立自主的原則:“惟發(fā)展之權，操之在我則存，操之在人則亡。”[5](P136)

d)教育政策。孫中山很早就有“人盡其才”的思想，所以他一直高度重視教育問題。他認為要真正培養(yǎng)出國家需要的人才來，首先要改革教育制度，廢除傳統(tǒng)的書院私塾，創(chuàng)辦新式學校，積極鼓勵學生學習西方科技知識，培養(yǎng)一批把愛國主義思想和實際工作能力結合起來的復合型人才;其次要樹立正確的培養(yǎng)目標。讀書不是為了名利，而是“為平民謀幸福，為國家圖富強”[5](P180)。再次要倡導專業(yè)教育。他要求模仿西方設置各種專業(yè)課程，合理分工，使學生能學以致用，為國家服務。

孫中山最重要的教育政策思想則是提出了新教育體系的思想。他主張要建立一套完整的從幼稚園到小學、中學，直到大學的教育體系，積極開發(fā)民智，改變思想文化的落后狀態(tài);普及全民義務教育—尤其要重視婦女、兒童的教育，把普及國民教育和培養(yǎng)專門人才的專業(yè)教育有機結合起來;教育還應幫助人們樹立新的道德價值觀，并繼承和發(fā)揚中華民族的傳統(tǒng)文化遺產，與時俱進以適應新時代的需要。

e)黨軍管理。關于黨軍的政軍關系方面，孫中山早先認為武人應該聽命于文人，反對軍隊干預內政，提出了“主義治軍”思想，即軍隊“以國民組織而成”，“以主義集合，非以私人號召”[3](卷1P311)。在后期他接受蘇聯(lián)援助后，根據現(xiàn)實改變了原來的想法，決定創(chuàng)辦軍校建立黨軍。

1925年，由黃埔學生為骨干的國民革命軍第一軍成立，軍隊設置黨代表和各級政治機關奮“黨軍體制”由此確立。和西方將軍權收歸政府的做法相比，孫中山更強調的是軍權歸于政黨，直到憲政階段再從“黨軍”轉人“國家軍隊”。他的“以黨治軍”思想后來被共產黨汲取，從此確立了“黨指揮槍”的軍隊管理原則。