導(dǎo)語：依法規(guī)范執(zhí)政黨與人大的關(guān)系一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十六大報告在強(qiáng)調(diào)要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式時，特別提到要規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體的關(guān)系。其中，關(guān)于黨的決策權(quán)與人大決定權(quán)的關(guān)系，是長期以來一直存在，并一再被提出，卻在實踐中未能正確解決的重要問題。

理論上這個問題是明確的，憲法和黨章也有所規(guī)定，諸如憲法規(guī)定全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，這就表明在全國人大之上不能再有比它更高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，執(zhí)政黨也要服從人大制定的法律和作出的決定，即各政黨（當(dāng)然包括執(zhí)政黨及其黨員）都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。黨章也規(guī)定黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。既然憲法和黨章已有明確的規(guī)定，為什么黨與人大的關(guān)系仍然長期未能妥善解決呢？其主要根源，一是陳舊的觀念與慣性的阻礙；二是憲法中所確定的黨與政權(quán)的關(guān)系原則，沒有通過憲政立法和健全的制度加以規(guī)范。

一、關(guān)于觀念問題

必須承認(rèn)的是，不少黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對黨的地位與作用的認(rèn)識，還沿襲革命時期的舊觀念舊制度，沒有實現(xiàn)由革命黨到執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，沒有從長期以來實行的以黨治國向依法治國轉(zhuǎn)變。在有些地方和有些干部中，還多少存在黨委和書記凌駕一切、指揮一切、調(diào)動一切的習(xí)慣思維與習(xí)慣動作和對既得權(quán)力的依戀。

對黨與人大關(guān)系在思想認(rèn)識和觀念上的誤差，實質(zhì)上是混淆了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與國家權(quán)力的關(guān)系，把黨的決策權(quán)威等同于或凌駕于人大的決定權(quán)力。

十六大報告指出，中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)有中國特色社會主義事業(yè)的核心力量。這種領(lǐng)導(dǎo)，就其與國家政權(quán)的關(guān)系而言，主要指方針、政策、路線的政治領(lǐng)導(dǎo)，這種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的性質(zhì)是屬于政黨的政治權(quán)威和權(quán)利，而不直接是國家權(quán)力。黨的這種受人民擁戴和服膺的政治權(quán)威，不同于國家權(quán)力的強(qiáng)制力和普遍約束力，而主要是政治號召力、說服力和政治影響力。黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不是凌駕于人民主權(quán)、國家政權(quán)和作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大之上或與之并列的權(quán)力。中在極左路線影響下產(chǎn)生的1975年憲法，曾在第16條中規(guī)定全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，這就無異于把黨視為更高于人大的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。1978年憲法和1982年憲法都刪去了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的一語，這不是否定黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，而是改變黨政不分，把黨權(quán)置于人大權(quán)力之上的偏頗。

早在1941年4月，鄧小平在《黨與抗日民主政權(quán)》一文中批評一些同志把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為黨權(quán)高于一切，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府的法令，甚至把黨權(quán)高于一切發(fā)展成黨員高于一切。他認(rèn)為，黨對政權(quán)的正確領(lǐng)導(dǎo)原則是指導(dǎo)與監(jiān)督政策，黨的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權(quán)高于一切。這是與以黨治國完全相反的政策。（《鄧小平文選》第1卷第10－12頁、19頁）

在黨權(quán)和政權(quán)（人大）的關(guān)系上，黨政分開首先是權(quán)能分開，即在權(quán)的性質(zhì)與作用上要分開，不能把黨的政治權(quán)威同國家權(quán)力混同。在黨權(quán)與民權(quán)關(guān)系上，列寧也講過，蘇維埃高于一切政黨（《列寧全集》中文第1版，第26卷第467頁）。無產(chǎn)階級專政不等于黨專政，必須劃的機(jī)關(guān)和蘇維埃機(jī)關(guān)的界限。（列寧在俄共第十一次代表大會上的講話，轉(zhuǎn)引自《斯大林全集》中文版第6卷，第224－225頁。）我國黨與人大的關(guān)系也是如此。在國家事務(wù)中，人大的權(quán)力是至上的，人大也高于一切政黨。黨一方面要在政治上領(lǐng)導(dǎo)人大的工作，一方面又要遵守人大通過的法律與決定，亦即黨的意志既要體現(xiàn)人民意志，又要服從人民的意志。二者有沖突而又不能說服人民群眾與人大時，也應(yīng)以人大或絕大多數(shù)人民群眾的意志為依歸。

在黨與人大的關(guān)系上，一個重要問題是黨與法的關(guān)系。這是通常混淆不清的一個老問題，所謂黨大還是法大。

列寧說過，在黨的代表大會上是不能制定法律的。（《列寧全集》中文第1版，第32卷第216頁。）黨規(guī)（黨的章程與黨內(nèi)生活規(guī)則）、黨的政策不能代替國法。國家法律是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)（人大）制定、并具有國家強(qiáng)制性與普遍約束力的。黨規(guī)、黨的政策不具備這一性質(zhì)與法定條件。所謂不能以黨代政，實質(zhì)上是不能以黨權(quán)代國權(quán)、以黨規(guī)代國法，更不能以黨權(quán)、黨規(guī)壓國權(quán)、國法。從這個意義上說，顯然應(yīng)是法大。

不過，國家、政府的立法工作，又是在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。憲法修改草案和各項重要的政治立法和經(jīng)濟(jì)立法，一般都要由全國人大與政府中的黨組事先報黨中央審查，然后才由國家機(jī)關(guān)經(jīng)過立法程序，制定為法律。重要的地方性法規(guī)的制定，一般事先也要經(jīng)過省級黨委審查（屬于黨內(nèi)程序，非國家立法程序）。所以，憲法和法律一般是黨的主張和人民的意志的統(tǒng)一。黨和黨員在自己的活動中遵守憲法和法律，也是遵從黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民的意志。在這個意義上，黨與法是同源的，都是源于人民的意志與利益。服從黨領(lǐng)導(dǎo)與依法、守法是一致的，二者無所謂誰高于誰。但當(dāng)黨的主張（特別是地方黨委的主張）同人民的意志（法律）不一致時，則應(yīng)當(dāng)服從法律，服從人民的意志。這時，仍是法大于黨。

地方黨委在遇到人大通過的決定或選出的政府成員同黨委原定方案不一致時，把黨的決策權(quán)混同于人大的決定權(quán)，企圖以之取代或不經(jīng)法定程序擅自變更人大的決定，甚至批評人大向黨鬧獨(dú)立性，是不服從黨的領(lǐng)導(dǎo)、以法抗黨等等，這顯然是把黨委（甚至只是黨委中的個別領(lǐng)導(dǎo)人）置于人大權(quán)力之上，以黨權(quán)壓政權(quán)、民權(quán)，以黨壓法，是錯誤的。

強(qiáng)調(diào)黨政分開和黨不具有凌駕于國家權(quán)力（人大）之上的權(quán)威，是否會削弱黨在國家中的地位與作用呢？

作為一個政黨，中國共產(chǎn)黨在國家事務(wù)中享有一般政黨所應(yīng)有的政治權(quán)利（不是國家權(quán)力）；特別是作為領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，還在事實上享有比其他政黨和社會組織處于優(yōu)位的權(quán)威與權(quán)利，如向人大提出修改憲法的建議權(quán)，向政權(quán)機(jī)關(guān)推薦國家領(lǐng)導(dǎo)人選的建議權(quán)（都是權(quán)利），等等，這已成為我國不成文的憲政慣例。至于黨的全國代表大會和黨中央提出的治國方略（如改革開放、依法治國）、經(jīng)濟(jì)與政治改革的決策（如實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)）、五年計劃和十年遠(yuǎn)景規(guī)劃的建議草案等等對國是的主張，都具有最高的政治權(quán)威（不是最高國家權(quán)力），一般都能得到全國人大和政府的擁護(hù)與支持，經(jīng)過法定程序，轉(zhuǎn)化為國家、政府的行動綱領(lǐng)與法律、法規(guī)。因此，黨政分開并不是削弱或否定黨對國家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨在政治上對國策的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨在國家中所處的重要的政治地位與作用。

二、如何規(guī)范黨與人大的關(guān)系

觀念與認(rèn)識問題解決后，并不意味著黨與人大關(guān)系的最終解決。問題往往發(fā)生在黨的決策與人大的決定產(chǎn)生矛盾的時候，應(yīng)當(dāng)怎么辦？這就要求有一定的制度規(guī)范。

這可能有以下幾種情況：

1、黨的政策主張超越了現(xiàn)行立法。如黨的十四大作出了實行社會主義市場經(jīng)濟(jì)的決策，超越了現(xiàn)行憲法有關(guān)計劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)定。黨的這一決策，是作為政黨、特別是執(zhí)政黨對國是的主張，屬于執(zhí)政黨的議政、領(lǐng)政（對國策的領(lǐng)導(dǎo)）權(quán)利，不屬于違憲行為。但這只限于議（議政和建議權(quán)利），而不是行（執(zhí)行權(quán)力），即在憲法或法律未經(jīng)修改以前，不得立即強(qiáng)制政府去執(zhí)行與現(xiàn)行憲法不一致的黨的決定。這時，正確的程序應(yīng)是立即將黨的主張付諸法律程序，即向全國人大提出修憲建議或立法建議（權(quán)利），再經(jīng)由人大依修憲或立法程序，采納這種建議，形成立法案，經(jīng)過人大審議、表決，修改憲法或制定法律，在全國貫徹執(zhí)行。當(dāng)然，這里可能會出現(xiàn)議與行上的時差和建議與立法的時差，這是難以避免、可以暫時容許的，但必須盡快、及時按法定程序轉(zhuǎn)化為修憲或立法行為。否則，長期拖延修憲或立法，而僅以黨代會或黨中央甚至地方黨委的主張為依據(jù)去貫徹執(zhí)行，也會構(gòu)成違憲、違法的行為。

2、黨的政策主張或推薦的人選有不適當(dāng)?shù)牡胤健Ｈ舜簏h組應(yīng)如實地向黨中央或地方黨委反映人大代表的意見，建議黨委修改不適當(dāng)或與現(xiàn)行憲法、法律不一致的地方，再經(jīng)人大審議通過。黨中央過去有文件規(guī)定，人大代表或人大常委會組成人員有權(quán)對黨委提出的人選提出不同的意見，黨委應(yīng)認(rèn)真考慮。如果意見有道理，應(yīng)當(dāng)重新考慮人選；如果黨委認(rèn)為人選不宜改變，或認(rèn)為代表的意見不全面或與事實有出入，應(yīng)當(dāng)耐心說明、解釋；如果多數(shù)代表或委員不同意，不要勉強(qiáng)要求保證通過。

3、如果黨委的決策或人事安排建議是錯誤的或違法的，而人大和人大的黨組、黨員在向黨委反映意見后未能改變黨委的決定時，有權(quán)按照法律和人民的意志，不予貫徹。劉少奇在1962年曾經(jīng)指出：不要提政法機(jī)關(guān)絕對服從各級黨委領(lǐng)導(dǎo)，違法就不能服從。如果地方黨委的決定同法律、同中央的政策不一致，服從哪一個？在這種情況下，應(yīng)當(dāng)服從法律、服從中央的政策。（《劉少奇選集》下集第452頁）人大代表或常委會委員對黨委向人大提出的錯誤或違法的決定投反對票，這也是為了保證憲法和法律及中央的政策在本地的貫徹實施，并對地方保護(hù)主義或地方黨委領(lǐng)導(dǎo)人的以權(quán)壓法專橫的抵制。地方黨委對地方人大作出的決定，即使有違黨委的決策，黨委也應(yīng)當(dāng)尊重，不得擅自推翻。這是對人民負(fù)責(zé)也是對黨負(fù)責(zé)，同黨中央和國家法律保持一致的態(tài)度。

4、黨的決策主張雖然正確，而人大代表或常委會委員因某種原因尚不能接受。黨又未能說服他們時，黨可以保留自己的主張，等到實踐證明黨的主張正確，為人民所信服時，再向人大提出正確的決策建議，使之成為人民的意志，依法定程序作出正確的決定，貫徹執(zhí)行。十月革命勝利之初，由列寧主持通過的《土地法令》，就是如此。列寧說：我們并沒有強(qiáng)迫農(nóng)民接受不符合他們的觀點(diǎn)而只符合我們的綱領(lǐng)的東西。（《列寧全集》中文第2版第35卷第144頁）。

在實踐中真正規(guī)范人大與黨的關(guān)系，這有相當(dāng)難度。不過，既然十六大已經(jīng)提出了規(guī)范黨與人大關(guān)系的任務(wù)，我們就不能回避，而應(yīng)知難而進(jìn)，這才是符合時代潮流和與時俱進(jìn)的。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）