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鄉鎮人民代表大會是我國基層國家權力機關，在鄉鎮政權中居于主導地位。勿庸置疑，在我國五級人大中，鄉鎮人大權力最薄弱――受政府及鄉鎮長掣肘;角色最尷尬——13項職權靠年度一次且僅一、二天會期的人代會運作;權威最虛弱——很難令其執行機關和群眾認同;體制最需要動手術——制度設計和實際操作嚴重滯后基層法治訴求。二十多年來，國家決策層和地方操作層，似乎一直沒有停止過試驗，探尋鄉鎮人大走出被尷尬、虛弱、沉疴“包圍”之路。“突圍”充滿艱辛和風險，不可能一蹴而就；不“突圍”就無法適應政治生態的發展，在“突圍”中崛起是理性的選擇。

沅江試驗先聲奪人

1986年9月，全國第一個常設性質的鄉鎮人大主席團及其常務主席在湖南沅江市新灣鎮誕生。駐湘全國人大代表視察沅江的報告認為，這“決不是憑空想象和無緣無故強行要設這么個機構”，“沅江實驗”是民主政治發展的內在要求和邏輯產物。

1979年7月通過的地方組織法及1982年修正案分別規定鄉鎮人代會由同級管委會、人民政府召集。作為基層國家權力機關，鄉鎮人大如此受制于政府，工具主義和形式主義傾向十分明顯。一些群眾反映，“開會一聲喊，中午吃餐飯；書記作報告，鄉長講生產；民主是形式，中午把會散”。前面提到的視察報告對此有佐證。1985年泗湖山鎮開人代會前，還找不到代表名冊，只好由村支書回去重新摸底，開會時發現還少3名代表，就臨時由黨委書記提名，代表投票選舉代表；開會時，全體機關、村干部和共產黨員都變成“代表”，開了一個“幾不像”大會。普豐鄉召開人代會時，主持會議的鄉長不懂會議程序，臨時指派不是人大代表的信用社主任上臺主持，笑話百出。在黃茅洲、草尾兩個區的幾個鄉鎮，1980年以來，閉會期間沒有開展代表活動，“代表代表，散會就了”的現象較為普遍。

角色尷尬和現實困惑給鄉鎮人大施加的壓力，猶如按壓彈簧，壓力愈大，一種與之成正比的彈力正在萌動和跳躍。鄉鎮人大不得不“變”。1986年9月，湖南省人大常委會黨組健全基層政權的方案得到省委同意，即“鄉、民族鄉、鎮人民代表大會設立常設主席團。主席團由三至七人組成，主席、副主席中應有一人專職，其他成員可兼職。”沅江的新灣鎮和湘陰的南陽鄉有幸成為試點。

回溯“沅江試驗”，在當時有些法律風險，很有可能被3個月后修改的地方組織法推翻重構。1986年9月，圍繞修改地方組織法，各地對鄉鎮人大體制變革進行激烈的爭論，形成三種方案：一種是鄉鎮設人大常委會；另一種是設主席、副主席；第三種給主席團增加職能，主持本次大會并召集下一次大會，改過去由鄉政府召集的規定。12月份修改地方組織法采納后一方案。令人欣慰的是，湖南的先行試驗和改革方案與修改后的地方組織法不謀而合。湖南設常務主席雖然沒有納入法律規定，但各地認為主席團必須有一個人來張羅日常工作，因而這一樣本很快在全國“復制”。據統計，1987年春鄉鎮人大換屆時，湖南率先設立常設性質的主席團和常務主席，3478個鄉鎮人大主席團有3393個設立常務主席，占總數的97%，其中專職常務主席占61%；除西藏和天津的極少數鄉鎮未設常務主席外，全國25712個鄉和19216個鎮都設立了人大主席團和常務主席。1987年10月江西率先制定《鄉鎮人民代表大會暫行條例》，到1999年底，全國共有29個省、市、區出臺和修改有關鄉鎮人大制度建設的法規，細化、拓展主席團的職能，確立常務主席的職能，鄉鎮人大顯示出初生牛犢般的活力。1991年，沅江市人大常委會對227名鄉村干部的調查顯示，85%的人對鄉鎮人大主席團和常務主席的工作表示滿意，基本滿意達14%。湖南省人大常委會選舉任免聯絡工委的調查報告表明，1987年前，30%的鄉鎮沒有做到一年召開一次代表大會，50%的鄉鎮人代會流于形式；而1987年到1990年，全省共召開鄉鎮人代會約20萬次，平均每個鄉鎮6次，每次會期達2-3天；共作出決議、決定5000多個，在主席團的督促下，80%以上得到較好的貫徹落實；代表閉會期間的活動日趨活躍，90%的代表參加活動。

“沅江實驗”的憲政價值在于，給人民代表大會制度這一根本政治制度在鄉鎮的堅守提供樣本，為1995年修改地方組織法增設主席副主席的規定提供實證。鄉鎮人大走出權力“失真”和權威“虛弱”無疑由此發端。沅江邁出的只是一小步，但對基層民主政治建設來說，卻是可喜的一大步。

鄉鎮人大依然尷尬

“沅江實驗”較好地治愈鄉鎮人代會不能“按時開”，人大代表閉會活動“無人管”的積弊，但是地方組織法賦予鄉鎮人大決定權、監督權等實體性權力仍然遠離法律設計的目標。

當“沅江實驗”掀起第一輪鄉鎮人大工作熱浪后，必然產生邏輯上的退潮和冷靜，即鄉鎮人大僅靠一年一度的代表大會來行使職權，權力難免虛置；鄉鎮政府“對它負責，受它監督”的憲法規定在很多地方輕如薄紙。這些體制性尷尬是鄉鎮人大制度設計缺乏科學性和合理性的產物。

體制性矛盾一時無法調和，操作層面的尷尬又浮出水面。鄉鎮人大的權能與公眾的民主期望產生沖突，其權威和功效與民主法治訴求間的差距開始拉大。

近年來，財稅體制改革、財源萎縮、機構膨脹等因素導致不少鄉鎮的“吃飯財政”格局，遑論人代會的經費，加上鄉鎮領導層對人大認識尚存偏差，一些鄉鎮似乎又走回到1987年以前人代會較難如期召開的“老路”。2001年12月，湖南省人大常委會工作機構的調查顯示，2369個鄉鎮中當年沒有召開或者借錢召開人代會的有880多個，其中邵陽市197個鄉鎮有140個借錢開會。2001年9月，《時代主人》雜志披露，“人大會議在有些鄉鎮悄悄撂荒”，有位鄉黨委副書記說：上半年3次黨員干部會鄉人大代表都到齊了，等于開了鄉人代會；一位鄉長更是坦言，“鄉里哪像縣里那樣正規，說實在的，除了換屆，鄉里的人大會議可開可不開”。湖南衡南縣人大常委會辦公室對人大主席的一項調查表明，在影響鄉鎮人大工作的因素中，87.5%的調查對象首選“經費困難”。《人民政壇》雜志對100位鄉鎮人大主席進行了問卷調查，75%的人認為“鄉鎮財力制約人大工作”。

人大主席、副主席往往成為鄉鎮黨政“一把手”的一枚棋子，過多地參與本應屬于政府職責范圍內的經濟、計劃生育等工作，“種了別人地，荒了自家田”，鄉鎮人大在一些地方“休耕”、“拋荒”。《人民政壇》雜志的調查發人吃驚，94%的人大主席分管或兼管政府工作，有55%的人樂此不疲，52%的人還認為這是黨委、政府重視人大具體表現，僅有38%的人認為這不符合地方組織法。

鄉鎮人大監督既沉重，也無奈。在某縣人大常委會舉行的座談會上，一位人大主席發表“經驗”之談，“我有的時候酒后監督還是有人怕，拍幾下桌子，紅著面子，氣粗脖子，鄉長會聽人大的！”。這不足為奇，“空殼”的鄉鎮人大閉會期間的工作自然托轉給主席團，并人格化為人大主席的職務行為。把人大憲法地位轉化為現實權威的層面上，人大主席與黨政領導的“博弈”實質上已升華為鄉鎮黨委、政府與人大的磨合。一些地方，人大主席工作能力強，監督力度大，往往會被黨政領導擠走。衡南縣人大常委會辦公室的調查還顯示，人大主席與黨委書記、鄉鎮長關系“一般”分別達38%、58%。2002年11月的《民主與法制》雜志報道，河北武安市管陶鄉人大主席王平對鄉黨委書記郭某未支持召開人代會、違反財經紀律等提出建議，沒想到郭書記大怒，“開人代會有啥用，就是為了吃頓飯，吃饅頭，舉拳頭”。

《人民政壇》的調查還表明，78%、80%的人大主席分別認為鄉鎮人大監督成效和發揮作用“一般”。究竟是什么原因影響鄉鎮人大權能？86%的被調查者認為是“有關鄉鎮人大的法律法規不完備”。

人大主席的尷尬是鄉鎮人大尷尬的縮影，鄉鎮人大尷尬折射出憲法在基層的尷尬。體制性矛盾不解決，實質性職權無法行使到位，鄉鎮人大的尷尬注定會持續、延伸，操作性矛盾更會加劇體制性尷尬的膨脹。

磁縣模式和新晃改制

鄉鎮人大尷尬和權力“失真”無法調適，正是孕育并催生“變法”之時。當“沅江實驗”把束縛鄉鎮人大體表的韁繩解開后，破除凍結在鄉鎮人大血脈里的堅冰自覺地提上日程。“磁縣模式”和“新晃改制”順勢而生。

據1995年《全國人大工作通訊》報道，1992年以來，河北磁縣35個鄉鎮人大除堅持每年召開一次人民代表大會外，還根據需要，召開78次專題人代會。“磁縣模式”的特質是，召開人代會例會與專題人代會相結合，每遇鄉鎮計劃調整、改革和發展中需要解決的重大問題、涉及廣大群眾切身利益的問題、任免干部、在特定時期和階段需要人民群眾共同實施重大決策等，人大及時審議決策。

“磁縣模式”完全是在法律框架和秩序范圍內解決鄉鎮人大權力“失真”，尤其是重大事項決定權薄弱難癥，與地方組織法關于“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”的規定相符。此舉無疑激活鄉鎮人大，推動基層民主法制建設。不過，“磁縣模式”對體制性矛盾化解不徹底，且顧此失彼，即蹺起決定權，打壓監督權，監督和制約鄉鎮政府（如質詢、特定問題調查、撤職）的權力被忽略；每年2次以上人代會抬高人大權力運行的社會成本，受制于財力，在很多鄉鎮行不通。“磁縣模式”的命運可想而知：無法放大，或流產。

2002年12月14日《湖南日報》一則不顯眼的消息——《新晃侗族自治縣設立鄉鎮人大常委會》，引發憲法學家和人大工作者的高度關注。2001年4月，縣人大常委會通過加強鄉鎮人大工作暫行規定；次年5月，鄉鎮人大常委會工作規劃出臺。鄉鎮人大常委會的職權分配及運行以法定縣級人大常委會的規程為樣本，對現行鄉鎮人大體制既換湯，更換藥。鄉鎮人大常委會職權劃分三項：一是審議決定重大事項，包括重大基礎設施建設、重大建設項目立項等11項；二是人事任免權，個別任免副鄉鎮長、決定主任和鄉鎮長人選、接受常委會組成人員和正副鄉鎮長辭職、任免鄉鎮財政所等12個站所辦負責人；三是監督權，有聽取匯報、審議決定、調查、執法檢查、個案交辦等9種監督方式。鄉鎮人大常委會的產生、人員組成（主任、副主任和委員五至七人）、職權（常委會十五項、主任副主任十項）、組織程序和經費保障等設計縝密。如常委會會議每三個月至少舉行一次。人大、政府的候選人由鄉鎮黨委提名，各站所辦負責人由主管部門提出任免方案，征得鄉鎮黨委、人大常委會同意后，由鄉鎮長提請。

新晃的改制涉及鄉鎮管理體制的重大變革，尤其是撥動人事任免這根神經，“螃蟹”難吃。縣委常委會“可以根據實際情況為完善我國人大制度做一些探索”的超乎尋常支持擋住了非議，縣直部門密切配合，縣鄉人大的改制方案“懷胎”4年，終于“分娩”，2002年初，23個鄉鎮產生第一屆人大常委會，先后任命站所負責人。“新晃改制”實質上是把鄉鎮人大的部分職權分解給常委會行使，鄉鎮人大的權力走向政治現實。鄉鎮人大常委會行使對“七所八站”負責人的任免權是鄉鎮治理結構創制性、建設性的調整，對于打破“七所八站”各自為政的格局，治療由來已久“看得見的管不著”、“管得著的看不見”的頑疾，提供了可資借鑒的標本。

“新晃改制”面臨不言而喻的障礙：憲法和地方組織法沒有規定鄉鎮人大設立常委會。對此，有兩種意見：有的人認為，對于公權，法無明文規定不得為，鄉鎮人大常委會侵越人大部分職權，改制越入法律雷池。也有人持相反意見，像個人承包土地、市場經濟雖然憲法、法律沒有規定，但已經推行，從社會發展方向看，這種“違憲”、“違法”行為是良性的，有積極意義。當憲法、法律與現實發生矛盾時，必須由憲法、法律來適應現實，走局部突破、漸進發展的道路。

敢問“突圍”之路

考察鄉鎮人大體制變遷的軌跡，我們發現，每一次改革繞不開依法行使實體性權力這一圓點，盡管絕大多數試驗只能治標，以隔靴搔癢劃句號。因此，探尋“突圍”路徑必先把握“突圍”理念和方向:行政機關對人大負責，受人大監督的憲法規定在基層通行無阻，鄉鎮人大有實力監督、制約鄉鎮政府；正常行使實體性權力；能夠便捷行使權力保障公民的人身、財產權利和其他權利；保證鄉鎮人大發育為有權威的基層國家權力機關。

可以考慮兩種模式：第一種模式是在鄉鎮人大設常委會，或者直接賦予主席團實體性權力。這些權力由鄉鎮人大分解出一部分，也可成為二者共有權力，不管如何分權、授權，這些子權力不能游離于鄉鎮人大的母權力，時時受鄉鎮人大監督和控制。

鄉鎮人大設常委會決不是心血來潮的政治“作秀”，近二十年來，憲法學家、人大工作者一直為此呼吁。1986年修改地方組織法，就有安徽、山東等12個省、市、區和中央書記處農村政策研究室建議在鄉鎮一級設常委會提出。1995年修改地方組織法，許多地方要求賦予鄉鎮人大主席團類似常委會的某些職權。當時，全國人大常委會有關部門提出鄉鎮決策事項相對較少；政權不宜層次過多；人大代表較少開會方便；監督范圍相對較小；體制不銜接等理由，不贊成鄉鎮設人大常委會。隨著情勢變更，上述理由越來越缺乏份量，如鄉鎮人大代表一般為40-130名，加上財力制約，年度很難召開一次以上人代會；群眾迫切需要加強監督“七所八站”。我國的五級政權，惟獨鄉鎮人大沒有常設機構，這對根本政治制度和憲政體制來說是不完整的。鄉鎮人大設常委會應成為鄉鎮人大體制變革的趨勢。

鄉鎮人大常委會的制度設計和具體運作模式可參照法律對縣級人大常委會的規范，以前揭“新晃改制”為藍本。在此基礎上，應突出監督權的創設，如賦予鄉鎮人大常委會組成人員三分之二以上提議，有權質詢鄉鎮政府及“七所八站”，或就有關重大、焦點問題組成特定問題調查委員會等等。

第二種模式，改良“磁縣模式”，年度一、兩次人代會沒有治本意義，顯然很難達到法律目標。可以考慮減少鄉鎮人大代表名額，以20-30名為宜，便于靈活開會，降低成本，這樣就回歸到1954地方組織法的規定，“鄉鎮的人民代表大會每三個月舉行一次”；為保證會議質量，應要求每次會議的會期不少于兩天；突出監督權的運作。

無論是按“新晃改制”在鄉鎮設立人大常委會，還是改良“磁縣模式”，都離不開配套改革措施作支撐。

立法保障。設立鄉鎮人大常委會和減少代表名額涉及到修憲，或修改法律，必須慎重穩妥。可以由全國人大常委會通過決議，授權某些地區試點，或者支持少數省級人大常委會在小范圍內試點，待成功和成熟后再全面推廣。

鄉鎮人大任期過短問題。鄉鎮人大三年任期偏短，換屆頻率過高，既增加社會成本，又造成鄉鎮干部的短期行為，還導致選民對選舉的厭倦心里和政治冷漠，可以考慮縣、鄉人大任期統一改為四年，同步換屆。

鄉鎮人大每年舉行會議的次數問題。預算法第69條規定，各級政府應當在每一預算年度內至少2次向本級人民代表大會或者其常務委員會作預算執行情況的報告。鄉鎮人代會一般每年一次，監督預算執行職責束之高閣。鄉鎮人代會每年應至少舉行兩次。

減少鄉鎮黨政領導當人大代表的比例，可以規定鄉鎮政府的干部不提名為代表候選人，同時，不斷提高鄉鎮人大代表素質，

禁止鄉鎮人大主席、副主席或者鄉鎮人大常委會主任、副主任兼管政府工作，保障其相對超脫地從事人大工作，當好“裁判”。