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代表（或議員、代議士）在代議機構中如何代表選舉人或選民的意志，是代議制理論中長期爭論不休的一個問題。圍繞這個問題，各國學界的意見可歸納為兩種：一種意見認為，代表必須按照選舉人或選民的意見行事，代表是選民派駐代議機關的“大使”；另一種意見認為,代表有權判斷自己的行為是否符合選民的意志，并依據這種判斷行事。前一種意見通常被稱為委托說，相應的制度可叫做強制委托制，其最重要的特點是允許選舉人或選民以隨時罷免當選代表的方式對代表實行監督；后一種意見一般被稱為獨立代表說，相應的制度可稱為獨立代表制，其最重要的特點是不允許選舉人或選民罷免代表，以鼓勵代表在代議機關根據自己的判斷行事，避免受制于原選區選民或原選舉單位。[1]不論從學理論著看，還是從憲法、法律的有關條款看，我國近幾十年來都一直明顯地傾向于贊同委托說及其相應的制度措施，而對獨立說及其相應的制度措施則持否定的態度。這種做法在過去并無明顯不妥，但今天當我們按照在市場經濟條件下建設社會主義法治國家的要求來考慮人大制度建設時，情況就不盡相同了。筆者認為，對上述兩種代表學說及其相應制度措施的意義，有必要結合我國當前的實際重新予以評說。

一、兩說的基本觀點及相應的制度形式

自代議制度形成以來，國家權力所有權與國家權力行使權的關系問題便應運而生了，[2]這種關系在國家制度中的一種重要表現形式，是處于國家權力所有者地位的選民與處于國家權力行使者地位的代表之間的關系。這種關系主要涉及兩個具體問題：第一，代表在行使職權過程中應當受本選區選民的特殊指令的約束還是有權自由決斷？第二，代表在所在代議機關中是應當代表所有選區的整體利益還是代表自己所由選出的選區的利益？這兩個問題成為委托說和獨立說爭論的焦點，不同的回答構成雙方理論以及實踐模式上的根本差異。

委托說的基本主張，是在代表與選民之間建立嚴格的“私權委托”關系。按這種主張，代表通過選舉獲得選民的合法授權與委托，并因此在法律上負有執行選民意志的義務，代表只能根據委托或準許行事，而其本人不享有未明確授予的權利；同時，這種授權是“每一個人都以個人的身分對共同的代表授權”，[3]所以代表無須也無權代表原選區以外的意志和利益。從實際情況看，依委托說形成的強制委托制；通常具有或必然具有如下基本特征：（1）命令委托特征。代表是選民派駐議會的“傳聲筒”，對于選民以訓令方式所授的指令必須無條件地遵照執行，在選民的經常監督下行使職權。（2）地域責任特征。代表必須完全忠實于原選區的利益，其任務是促使原選區的意志和利益得以實現。（3）直接罷免特征。為保證代表對選民的義務得以忠實履行，選民享有直接罷免本選區代表的權利。

與委托說不同，獨立說基于社會分工原則，主張在代表與選民之間建立“信任關系”，代表在政治原則上忠實于選民，在具體政治事務方面則有權自由決斷。按照此說，由于不具備實行直接民主制的條件，“人民必須通過他們的代表來做一切他們自己所不能做的事情”。[4]所以代表與選民的信任關系應當“是對一種事物，對一個人的原則，或一般地對他的行誼、具體智能的信任，［基于這種原則上的信任，人民應推選］能比選舉者更好的理解普遍事務的個人”，[5]使人民的普遍利益得以實現。按獨立說建立的代表制度（獨立代表制），其基本特征是：（1）自由決斷。按代表“應該堅持按照他根據自己的判斷認為是最好的那樣去行動的充分自由，而不應該同意按照任何其他條件服務”[6]的原則，代表有權憑個人的學識、經驗、才能代表選民作出決斷。（2）集中代表所有選區選民。在此制下，選區僅僅只是選舉單位而非主權單位，代表不是特定選區選民的受托人，而是超越原選區局部利益，集中代表全體選民整體意志和利益的人。（3）集體負責。代表一旦當選就成為代議機關的組成部分，個人行為不直接對選民負責，而是由全體代表共同對選民負責。

二、兩說優劣之比較

在代表和選民之間建立適當的權利義務關系，通常主要有兩個目標：一是使選民的意志得以忠實表達。由此必須強調選民參與，提高代表的民意基礎和代表性，將代議機關當作聽取和反映民意的機構；二是使選民的意志得到反映，由此就必須將選民參與控制在適當的范圍內，強調代議機關和代表的獨立性、完整性、統一性，以充分發揮集中民意、實現民意的國家機關的職能。上述兩個目標具有此消彼長的性質，但實踐中卻不應有任何偏廢，因此是否能在提高選民參與程度和加強代議機關職能之間尋得最佳平衡，是衡量委托說、獨立說及其制度形態之優劣短長的重要尺度。根據這個標準，我們可對兩說及其實踐模式作如下評價。

從理論的層面上著，委托說側重選民參與程度，體現了較高的民主發展要求。第一，委托說的思想基礎，是直接民主觀念最合理的觀念。盡管代表與選民的關系問題是間接民主制度下國家權力所有權與行使權分離的產物，但是委托說在提供解決方案時，卻建立在由人民親自、直接地參與和決定國家事務最理想的直接民主觀念的基礎之上。這在主張直接民主制的盧梭那里，從兩方面得到了表述：其一是強調選民享有直接管理國家事務的普遍權利，認為“人民的議員就不是，也不可能是人民的代表，他們只不過是人民的辦事員罷了”，代表只能作為“傳聲筒”傳達人民的意志，“他們并不能作出任何肯定的決定”；其二則是由于不信任間接民主制，從而產生出對代表僭越人民委托的權利的擔憂，認為“不管怎樣，只要一個民族舉出了自己的代表，他們就不再是自由的了；他們就不復存在了”，[7]因而強調通過直接罷免制度保證代表忠實于選民。由此可見，委托說實際上是直接民主觀念在代表制理論方面的反映。第二，委托說是爭取民主的政治斗爭的產物。歷史上，委托說是資產階級進行民主斗爭的一種理論武器，它關于代表須受選民指令約束的主張，是新興資產階級在爭取民主的斗爭中，為約束其代表忠實于本階級意志，保證其已獲得的權利不至流于形式或根本喪失而提出來的。代表須代表原選區的要求，既是上述主張在理論上的必然結果，又是當年的北美殖民地人民反抗宗主國在未經他們及其代表同意的情況下直接征稅的斗爭實踐的產物，“無代議士不納稅”的口號表達的是對自身政治權利的要求，但也暗含著對某種代表與選民關系類型的選擇。正是基于委托說形式上的民主性和革命性，使它得以被直接運用于巴黎公社的斗爭實踐中，成為無產階級反抗資產階級專政，爭取實質民主的手段，并得到馬克思主義創始人的高度褒揚，此后在東歐、蘇聯等前社會主義國家中廣泛采用。第三，委托說的價值指向，是實現純粹的民主代表制。委托說形式上體現的較高民主性必須通過相應的制度形態才能成為現實。

強制委托制作為委托說從理論到實踐的轉化機制，希望造就具備這樣一些特點的民主代表制。首先，每個選民的意志均能得以平等表達。各個選區下達給代表的指令建立在每個選民意志的基礎上，是通過民主程序剔除了不符合“公意”的成份，因而可稱作是各個選區選民的共同意志。其次，每個選區的意志均能得以平等表達。各個選區在代議機關擁有平等數量的代表，每個代表均忠實于各自的選區，因而代議機關形成的決議可稱作是該機關所代表的全體選民的共同意志。第三，選區選民對違背其意志的代表享有直接的罷免權，因而公眾意志均得以忠實體現，不可能被歪曲、篡改或僭越。由于民主最本原的涵義是實現多數人的統治，而且這種統治并非僅僅根據某種程序的規則進行決策，而是要在決策中必須執行多數人的意見，因而強制委托制試圖實現的由選民在一定程度上直接干預國家權力行使情況的代表制體現了較高的民主發展水平。

從實踐的層面上看，委托說轉化為強制委托制后產生了許多弊端。委托說邏輯上的合理性并不等同于制度實踐的適宜性，委托說一旦轉化為強制委托制，從理論觀念進入到政治實踐的領域，就顯現出了較嚴重的問題，其中主要表現在以下兩個方面。

首先，過度的選民參與造成社會生活的結構失衡。例如，在歷史上某些國家的某些地區為了實現委托說所刻意追求的純粹民主狀態，規定選區給代表下達的指令只能由全體選民協商表決形成，而如果每個選民均須全心全意、不間斷地致力于政治事務，又勢必造成薩托利所稱的“政治肥大癥”。[8]于是，民主的完美帶來的是政治的無孔不入和經濟生活的萎縮貧困，高度情感化的集體政治行為往往會占據社會生活的方方面面。從技術的角度來看，大范圍的民主政治中，對具體公共事務廣泛、直接的參與迄今為止還不可能具有制度的持續性，甚至連盧梭當年也認識到“不能想象人民無休止地開大會來討論公共事務”，[9]這一事實至今尚無法改變。因此，各選區選民全體議決事務然后給代表下指令的方式，其結果必然是流于形式而最終為個別人或個別集團所操縱。其次，過高的決策成本削弱了代議機關的權力和地位。所謂決策成本，是指在進行決策的協商過程中，為獲得必需的贊成票數而耗費的包括時間在內的各種資源的總稱。強制委托制的地域責任制和直接罷免制特征往往造成代議機關呈現出“被分割的狀態”，“每個代表只能消極地反映本選區、本等級的個別意志，而不能積極地為全民族的整體利益說話”。[10]由于代表缺乏共同的利益基礎，各自偏執于本選區的特定利益，難免使代議機關在利益抉擇過程中不得不面對過于分散且難以調和的利益關系。為形成一項決議，需要不斷地來回協商，以求滿足各方面的利益需求。不斷增大的決策成本，往往阻礙代議機關職能的正常發揮。第三，國家政治生活缺乏整體意識和共同目標，必定滋長地方主義，危及國家統一。由于代議機關陷于各種地方利益的糾葛之中，從而造成國家的共同意志根本無法形成，直接影響中央其他國家機關職能的正常行使，久而久之將如法國大革命初期西耶土所言，造成整個國家被“切割、肢解、撕碎使之變成無限多個小民主國家”[11]的事實分裂的局面。北美邦聯時期各州（state）議會與它們在邦聯國會中的代表的強制委托關系，給國會的議事進程和利益抉擇帶來莫大困難，很難形成統一決策，就是一個實例。當年政治上各自為政，經濟上互設壁壘的分裂局面嚴重阻礙了美利堅民族的政治獨立和經濟發展，正如歷史學家事后總結的那樣：“［邦聯國會］這個新的中央政府甚至比大英帝國當初還在和諧地發揮作用時的倫敦政府還要虛弱。”[12]在這一以州權為中心的分裂局面中，強制委托制無疑起到了推波助瀾的作用。

繼委托說之后興起的獨立說反映了經濟政治生活對代議機關的客觀要求，是對委托說的修正。獨立說基于社會分工原理理解代表制度，認為社會分工加深是生產日益復雜化、多樣化和專門化的必然產物，而代表與選民的不同政治身分及其相互之間的關系，本質上就被看作是運用分工原則的結果。獨立說有兩個基本思想基礎：其一是堅持主權在民，認為“主權或作為最高手段的支配權力屬于社會整個集體”，“每個公民不僅對該最終的主權的行使有發言權，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務”；[13]其二是主張代表與選民之間形成分工合作關系，認為為了在履行政府職能的過程中最大程度上獲得高超智力的好處，必須使那些經過長期的深思熟慮和對該特殊業務有實際鍛煉和訓練的人，代表選民行使國家權力。而選民的職責則著重于代議機關的創造和監督。獨立說將社會分工原則貫徹于對代表與選民關系的理解，希望形成國家權力在社會中的合理配置，在以下幾個方面保證代議機關的職能正常發揮：將具有較高學識、能力和參政經驗的公民選人代議機關，有利于作出更加合理的判斷，形成高質量的決策；促使代表獨立履行職權，保證代議機關正常、有序地進行工作，避免法國大革命期間那種“透明議會”造成部分公民直接監控議會，干擾和壓制議會正常工作，甚至部分有組織的民眾凌駕于議會之上的混亂局面；地位獨立、人員干練、組織完整、職權統一的代議機關，有利于就各種利益進行協商和調整，易于實現各項工作的程序化、制度化和高效化；代表與選民之間的分工有助于國家權力各部分間的制約與平衡，形成代表提煉、篩選選民意見，代議機關的決議既源于選民同時又對選民有約束力的制衡關系。

與委托說不同，獨立說產生于資產階級已經建立了政權，統治相對穩固的和平建設時期。此時的代議機關已不再是敵對階級政治斗爭的角斗場，社會主要矛盾的轉變要求統治階級從以奪取政權為中心展開活動改變為利用國家政權實現自己的社會經濟利益，由片面強調特殊歷史時期單一的“根本利益”轉變為要求對正常時期多元的利益關系加以協調。因而，如何使選民、代表、代議機關及其相互之間的關系更加符合代議制度的要求，以加強代議機關職能，實現國家統治的穩定、持久和社會發展的協調進步，就成為這一時期代表制度建設的目標。正是歷史時期的轉換和社會主要矛盾的轉變，要求選民與代表的關系作相應調整，即由片面強調人民參與的程度調整為在民主參與和代議機關有效發揮職能之間尋得平衡。所以，許多原本奉行委托說并在奪取政權后一段時期內實行強制委托制的國家，先后在憲法中明文禁止強制委托制，如《意大利憲法》第67條規定：“議會的每個議員均代表國家，并在履行其職務時不受強制性命令之拘束”。冰島、德國、比利時等國也作了類似規定。其中法國基于對三級會議強制委托制弊端的歷史經驗的總結，早在1791年憲法中就規定，不應給代表指示，因為代表不應是任何特殊地區而應是全國的代表。

在當代，獨立代表制看來是代表制度發展的必然趨勢。委托說、獨立說及其相應的制度形態分別適宜于不同的歷史時期和不同國情的國家。在社會的革命轉變時期，實行強制委托制不僅恰當而且必要，而政局穩定，處于正常時期的國家，則適宜于實行獨立代表制。由于前一類時期在社會政治生活中往往是短暫的、過渡性的，因此強制委托制不具有歷史的普遍適用性。盡管作為其理論根據的委托說在理論上反映了較強的民主性，但由于它無法在人民民主參與和代議機關正常地履行職責之間尋得制度上的平衡，其理論的優勢難以轉化為制度實踐的優勢，流弊甚多。此外，盡管獨立代表制在諸如代表政治素質和業務素質、選舉制度的公正性和競爭性以及代議機關議事規則的完善程度等方面有較高的要求，但由于它貫徹了社會分工原則，因而具有比強制委托制更多的現實可行性。三、兩說對比對我國代表與選民關系的啟示

代表制理論的邏輯演進和代表制實踐的歷史發展表明，獨立說和獨立代表制更加具有現實合理性，能夠順應市場經濟社會經濟政治生活的總體要求，因而代表了間接民主制度下代表制發展的一般趨勢。我國代表制度的內容方面與資本主義國家格格不久，但在形式方面卻具有世界其他市場經濟國家代議制的共性。獨立代表制作為實現民主的一種合理手段，理論上也應當成為我國新時期代表制度建設的發展方向和制度目標。

我國現行憲法和法律對于人民代表與選民之間的關系的規定明顯具有一些強制委托制的特征，如地域責任特征和直接罷免特征，而尤以后者突出。例如，《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第77條規定：“全國人民代表大會代表受原選舉單位的監督。原選舉單位有權依照法律規定的程序罷免本單位選出的代表。”憲法第102條對監督和罷免地方人大代表也作了規定。選舉法第43、44、45、47條，代表法第5條，全國人大組織法第45條以及地方組織法第38條均有這方面的詳細規定。法律上，罷免權由選民直接行使，選民只能監督和罷免由他們選出的代表，對其他選區的代表則不享有監督、罷免權。然而，在我國的代表制實踐中，人民代表與選民的實際關系與法律規定不相吻合，突出表現為選區選民的意志對代表并不構成實際約束力。迄今為止，我國尚無任何具體措施保證間接選舉產生的代表與原選舉單位形成責任關系，法律上代表沒有義務向原選舉單位報告工作，原選區選民或選舉單位也沒有制度化的渠道直接、全面、詳實地了解代表履行職責的實際狀況，因而強制委托制所要求的罷免權也就變得無的放矢，在人大工作實踐中，對代表的罷免極少，罷免的原因也大多與代表的政治責任無關。

在人民代表與選民關系問題上，我國那些具有強制委托制特征的法律規定，由于種種原因，長期以來并未真正實施，而在市場經濟社會中，這些法律規定將來終歸能夠逐步實施，但若真正實施，其后果卻不容樂觀，除具有前文所述的強制委托制的一般弊病外，還特別不利于我國特定國情下的市場經濟建設，具體表現在以下兩方面。第一，強制委托制有助于地方主義的滋長和蔓延，不利于統一的國內市場的形成。而“統一國內市場的形成，是價值規律和市場法則正常發揮作用的基礎，因而是市場經濟存在和發展的前提條件”。[14]我國由于長期受計劃經濟體制的束縛，至今仍未能很好地建立起統～的國內市場。這種不統一表現在經濟上，也表現在政策執行上和法律實施過程中，常見的現象是各種形式的條塊分割、地區封鎖和地方保護主義屢禁不絕。而強制委托制將代表的能否繼續任職，與他或她是否堅定維護和代表本選區的利益聯系在一起的做法，如真正付諸實行，無疑將加劇地方保護主義，損害國家法制的統一，同時在思想層面和物質層面上造成對國家全局利益的忽視，不利于各地區共同發展。第二，強制委托制因其過高的決策成本而無法有效調節市場經濟社會多元化的利益格局，不利于政治民主和國家穩定。市場經濟社會是主體平等和主體行為自主自由的社會，其社會利益格局必然呈現多樣化，我國人民在根本利益一致前提下的利益差別具體表現為人民內部利益結構中的差異，諸如多種經濟成分并存、多種分配方式并存和地區發展不平衡造成具體利益差異，而不同的利益群體必然尋求政治上的表達。由于強制委托制存在的種種缺陷，它很可能會促使階層間、民族間、地區間、部門間、行業間乃至中央與地方之間利益格局過度分散，影響國家的安定團結。這是我國在向市場經濟社會的轉型過程中必須嚴加防范的。

隨著我國向市場經濟社會轉型，以往計劃經濟體制下的社會生產關系以及國家與社會的關系面臨重大調整，而新時期健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家的任務也必然伴隨著對法律權威性、法制統一性的更高要求，因而有必要在法律上適當調整我國人民代表與選民或原選舉單位的關系，建立以獨立代表制為主導特征的新型關系。但是，考慮到我國的具體國情，考慮到市場經濟社會的發育、憲政秩序的調整以及制度的建立完善需要一個孕育成長的過程，故此我國人民代表與選民或原選舉單位的關系也需經歷向獨立代表制逐漸過渡的過程，逐步取消選民或原選舉單位對由其選出的人民代表的罷免權，人民代表有重大過失可由其所在的代表機關表決除名。

注釋:

[1]參見《中國大百科全書·政治學卷》，中國大百科全書出版社，第39頁。

[2]參見童之偉：《論適應市場經濟社會的憲政秩序調整》，《法商研究》1997年第1期。

[3]（英）霍布斯著：《利維坦》，商務印書館1985年版，第122～126頁。

[4]（法）孟德斯鳩著：《論法的精神》商務印書館1961年版，第158頁。

[5]（德）黑格爾著：《法哲學原理》，商務印書館1961年版，第327頁。

[6]（英）密爾著：《代議制政府》、商務印書館1982年版，第173頁。

[7]（法）盧梭著：《社會契約論》，商務印書館198O年版，第125、128頁。

[8]參見（美）喬·薩托利著：《民主新論》，東方出版社1993年版，第285頁。

[9]參見（法）盧梭著：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第88頁。

[10]高毅著：《法蘭西風格：大革命的政治文化》，浙江人民出版社1991年版，第70頁。

[11]此為大革命初期西耶土在關于議會是否應實行強制委托制所展開的辯論中的發言，言中所指為直接民主原則和強制委托制的弊端。參見高毅著：《法蘭西風格：大革命的政治文化》，第70頁。

[12]（美）布爾斯廷著：《美國人（建國歷程）》，三聯書店1993年版，第499頁。

[13]（英）密爾著：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第173頁。

[14]童之偉著：《國家結構形式論》，武漢大學出版社1997年版，第20頁