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內容摘要：本文在簡單回顧了我國建立和推行公務員制度的過程和現狀的基礎上，主要從制度文本層面和實踐層面分析了我國公務員制度的問題，包括：制度本身方面的公務員范圍界定問題、系統的"多入口"問題、職位分類問題及考核問題等；實踐層面的考試錄用問題、管理體制問題、政治社會等消極因素的制約問題等。并在此基礎上對問題的改善和解決提出一些初步的設想。

關鍵詞：公務員制度問題

1993年4月國務院通過并頒布了《國家公務員暫行條例》，并于同年10月起施行，這標志著我國公務員制度的初步形成。此后，全國各地自上而下逐步開始建立和推行國家公務員制度。

在實踐方面，從中央國家機關開始，各級政府先后在"三定"的基礎上進行了職位設置，制定了職位說明書，并通過考試、考核等方式對原政府工作人員進行了身份過渡；各地陸續進行了考試錄用的試點、推行工作，到今天已經基本確立了錄用主任科員以下的非領導職務"凡進必考"的原則；各地區、各部門針對自身的情況對考核、培訓、工資等其它制度環節進行了試點。在立法方面先后頒布了12個全國性的有關單項法規，覆蓋了公務員制度的職位分類、錄用、考核、職務任免、獎勵、辭職辭退、申訴控告、培訓、職務升降、回避、職位輪換等絕大部分環節。

應該說，國家公務員制度已經在我國初步確立起來，也取得了巨大的成效，但是也逐漸暴露出一些問題。這些問題既有制度本身的問題，也有一些是由于各種經濟社會政治條件的制約使制度在運做中出現變形、不到位等問題。本文即著重對我國公務員制度存在的問題進行分析，并在此基礎上對問題的改善和解決提出幾點初步的設想。

我國公務員制度的問題分析之一：制度文本層面的分析

我國公務員制度的所有內容是由《國家公務員暫行條例》、12個單項法規和一系列具體實施細則、補充規定構成的。從其效力上看還沒有達到基本法律的層次，從內容上看，還存在一些問題。

一、公務員范圍的界定問題：

世界各國對公務員范圍的界定不盡一致，總體看來存在三種基本類型：一是以英國為代表的小范圍型，主要指政府系統中非選舉產生和非政治任命的事務官；二是以美國為代表的中范圍型，包括政府系統中的所有公職人員以及公共事業單位的人員和國營企業的管理人員；三是以日本和法國為代表的大范圍型，包括政府系統中的所有公職人員、國會工作人員、審判官、檢察官以及國有企業事業單位的工作人員1。

綜上所述，各國公務員范圍可能涉及到下列人員：各級國家行政機關范圍內的人員，包括政務官、事務官(含工勤人員)；各級國家行政機關范圍外的人員，包括法官、檢察官、立法機關司法機關的工作人員、軍事人員、國家企事業單位人員。其中，各國公務員普遍包括事務官，其他各類人員的取舍則構成各國間的差異。同時，各國公務員法也以事務官為調整的主體。也就是說，各國總體上都把非選舉產生和非政治任命的官員以及由國庫支付全年薪金的工作人員列入公務員范圍。

我國《國家公務員暫行條例》把我國公務員的范圍界定為"各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員"。顯然，這一范圍不包括黨委、人大、政協、法院、檢察院及國有企事業單位以及社會團體的工作人員。同時，我國還規定黨、人大、政協、法院、檢察院以及工青婦等參照公務員制度執行。

這一劃分具有如下特征：一是強調工作組織機構的行政性，即只有在各級國家行政機關任職、行使行政權力、履行行政職能者才屬于公務員；二是體現了我國政治制度的特點。我國不實行西方國家的兩黨制、多黨制，因而沒有政務官事務官的區分問題，所以所有的政府公職人員都屬于公務員；三是薪金的支付來源不作為劃分的依據；四是把工勤人員排除在公務員范圍之外。我認為這種對公務員范圍的界定存在某些不合理之處。

首先，我們知道，在我國建立和推行國家公務員制度的目的之一即是在人事管理中實行分類管理，改變過去"干部"概念過于籠統，管理方法單一、缺乏針對性的弊端。分類應該根據其業務特點和性質進行。據此，我國原來的"國家干部"依其性質可以劃分為以下幾種：共產黨組織的工作人員，其根本特點是政治性，應該按照黨章進行管理。盡管目前存在黨組織過度介入政府職能、黨組織工作人員的薪金也由國庫支付等現象，但是這部分"干部"畢竟有著其自身的特點；群團組織的工作人員，其特征是社會性，應該按照其組織章程進行管理；事業單位的工作人員，其特征是技術性、服務性。我國目前正在進行事業單位改革，包括人事管理制度方面的改革嘗試，如建立職員制、聘任制、合同制等；國營企業的管理、技術人員，對于這部分人員的管理主要應實行經濟責任制；立法機關工作人員(不包括人大代表)、司法機關工作人員和行政機關工作人員，他們是國家公共權力的代表和行使者。根據目前的規定，只有行政機關中的除工勤人員以外的工作人員是國家公務員，這就說明其他各種"干部"有不同于行政機關工作人員的本質特征，應分別建立不同的人事管理制度。但是在現實中，"參照執行"使分類失去意義。目前我國正在進行企業、事業單位、群團組織人事管理制度的改革探索，而國家權力機關、司法機關的人事改革卻"悄無聲息"，那么他們，尤其是其中的司法行政人員能否納入"公務員"？他們與行政工作人員是否具有本質的差異？如果有，為什么"參照執行"？將來是否有可能針對其特點分別建立不同的人事管理制度？如果沒有，為什么不納入公務員范圍？實際上他們都是國家公共權力的代表，而且在現實中他們的薪金支付同樣來源于國家財政，在編制、行政級別、考核獎懲、工資福利等各環節的管理都是統一的。有的學者認為基于我國"黨政不分"的現狀，黨組織的工作人員也應該納入公務員范圍，我認為不太妥當。"黨政不分"盡管一時難以改變，但是把黨組織工作人員納入公務員范圍，無疑會加重"黨政不分"；并且，黨組織工作人員盡管履行了部分政府職能，但是他們的主要任務仍是黨務工作，政治色彩濃厚，這與行政組織工作人員不同。

其次，公務員范圍不包括系統內的"工勤人員"是否恰當？目前，之所以把工勤人員排除在外，可能是考慮到目前這批人員量大、素質較差。但是（1）怎樣確定"工勤人員"？以"職位的性質"作為依據還是傳統身份制"干部--工人"的殘余？將來怎樣確定？（2）對"工勤人員"如何管理，以保證其素質及工作效率？這些問題都是在實際工作中必然面對的問題，但是《條例》及相關的法規、規章沒有給出明確的規定。

基于以上考慮，筆者認為，應當適當擴大公務員范圍，不僅把權力機關、審判機關和檢察機關的行政人員納入公務員范圍，并且還應當包括各系統中的工勤人員。"參照管理"作為權宜之計，不能長期實施，必須盡快予以分解。該并入的要及時并軌，統一管理；該從參照管理系列中分離出來的，要及時分離，單獨管理。因此應該加快事業單位人事制度改革，加快社會團體"社會化"的進程，增強其用人的獨立性、自主性。二、公務員系統的"多入口"問題：

根據法律規定，我國公務員系統有多個入口。一是選任和委任，適用于各級政府組成人員；二是考任，適用于主任科員以下的非領導職務；三是調任，即黨、政、立法、司法、群團、國有企事業單位的國家工作人員可以通過一定的程序和辦法相互交流，適用于領導職務中的非政府組成人員以及主任科員以上的非領導職務。這與世界各國通行的做法不同。一般說來，世界各國公務員的錄用一般只有兩個入口：政務官是選任或委任，事務官是考任。我認為，我國之所以作出這種制度規定與我國是以公有制占主導地位的社會主義國家有關，公有單位多，"公家人"就多，而公務員的范圍又較窄。這種制度規定盡管考慮到了具體國情，但是也帶來一定問題。問題主要出在調任上。選任和委任主要通過組織法、國家權力機關來保證其素質要求，實現其身份的合法性；考試錄用通過公開平等競爭性的考試來保證人員的素質和合法性。那么調任呢？如何保障調任者的素質？目前對于所謂"一定的程序和辦法"并沒有明確的規定，而是比較模糊的"先考核(在學歷、工作年限等方面是否具備擬任的職務要求)后培訓"，沒有引入競爭機制。當然，近年來，很多地區都嘗試進行了"副局級干部公開招聘"，但是，這些都是局部的試點，而不是普遍的制度化的做法。

針對這種情況，我認為首先應該擴大考任比例，除了高級領導職務外都應該采用考試錄用的辦法；在此基礎上可以對少數調任者采用科學、規范的考核程序以"準入"，并制定相關的法規，使"調任"這個"入口"有章可循。

三、職位分類問題：

世界其他各國基本把公務員分為政務官和事務官，其標準是看是否由選舉或政治任命產生，即錄用方式。公務員法一般僅適用于事務官。根據《暫行條例》規定，我國公務員沒有政務官事務官之分，而是分為領導職務和非領導職務。顯然劃分的依據不是錄用的方式，而是工作性質，并且都適用《暫行條例》。人事分類的目的在于根據各自的特定采用不同的管理辦法，那么，領導職務和非領導職務在任職條件、產生方式、工作評價依據、管理方法方面有何不同？從目前來看這些區別都沒有體現出來，唯一的區別在于，他們分別是現行組織部門和人事部門的管理對象。因此這種分類是否合適？能否達到分類的目的？是否會加重"官本位"？

《暫行條例》規定我國實行職位分類，但是我國公務員并沒有職系、職組、職級、職等的劃分，只設置了公務員的職務和等級序列，并規定了職務與級別的對應關系，同時規定"國家公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易程度以及國家公務員的德才表現、工作實績和工作經歷確定"。從這些規定中可以看出，我國公務員的分類機制兼具職位分類和品位分類的特征。這些都與職位分類的要求與目的相去甚遠。

四、考核問題：

考核是公務員任用與獎懲的基礎，在整個公務員制度中具有舉足輕重的作用。然而現行法規中的一些規定由于缺乏嚴密性、科學性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內容過于抽象和劃一，標準過于籠統。盡管《國家公務員考核暫行規定》對其作過較為詳盡的闡釋，但普遍沒有針對組織及職位特征建立具體的考核指標，由于各部門、各職位之間工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者往往無所適從；（2）等次少。三個等次，優秀占10%～15%，不稱職者沒有比例要求，其余的85%以上均為稱職。這種稱職的大平臺現象，混淆了公務員行為的差別，在一定程度上助長了"干多干少一個樣"的風氣，加上標準的模糊，使優秀、不稱職人員的確定較難。從而在現實中出現了"優秀"者"輪流坐樁"，其余皆為"合格"的現象；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區別對待，除了少數高級領導職務"必要時，可以進行民主評議或民意測驗"外，一律采用了"上級+同事+自我"的模式，同時法規對于三類考核主體考核結果的相對重要性沒有作出明確規定，從而出現了領導不力、以群眾測評為結果甚至以個人小結為結果的現象；（4）考核方法較為單一，絕大多數采用的都是"寫評語"的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強的一種方法，很難保證考核的客觀性。

我國公務員制度的問題分析之二：實踐層面的分析

由于各種經濟社會政治條件的制約，公務員制度在運做中出現了一些變形、不到位等問題，從而嚴重影響了公務員制度科學價值的實現。

一、公務員的考試錄用：

公務員的考試錄用是公務員制度確立的重要標志之一，在公務員管理系統中是最基礎的環節，考試的公開平等競爭性及其信度與效度直接影響到公務員隊伍的整體素質。

目前，我國已經確立了錄用主任科員以下的非領導職位"凡進必考"的原則，《國家公務員錄用暫行規定》對公開、平等、競爭、擇優的考試原則、錄用的程序、考試的內容與方法等也作了明確規定，在此基礎上全國各地都陸續進行了若干次面向社會、應屆大中專畢業生及專業軍官的錄用考試。從實踐的效果來看，由于各種原因考試的競爭性及考試的信度和效度方面都還存在一些問題，具體表現在公務員的來源、選拔和到位三個環節2。

公務員考試中的來源主要指報考者的數量、類別、質量能否形成充分的競爭，能否保證到位者的質量。據報道，近年來公務員報考者與計劃錄用者之間的平均比例達20：1，少數特殊職位甚至高達60：1、70：1。說明了公務員具有較高的職業威望。但是機械的數量并不一定與質量成正比。由于尚未在全國范圍內形成開放型的人才流動機制，使人才選拔的空間仍然十分狹小。首先，更大范圍內的優秀人才沒有參與到競爭的行列。調查發現，除針對應屆畢業生的招考外，近年來的報考者中絕大多數是五大畢業生、原單位效益不好或在原單位不甚如意的人員以及無職無業哪里有考試就往哪跑的"職業考試者"。而更多的真正優秀、適合在政府中工作的人員由于具有安定的職業，沒有參與進來；其次由于受到客觀條件的限制，更多的人才無法進入視野。如有些省市規定農民只能報考鄉鎮的國家公務員職位，小城市的不能報考大城市的，地方的不能報考中央的。再比如所有地區都不允許中小學教師報考，其公平性暫且不談，也影響了錄用人員的質量，因為中小學教師，尤其是在農村是知識層次最高、最整齊的群體。同時，由于目前的公務員考試大多數不是"資格考試"，而是"職位考試"，這也限制了人才選拔的空間。

公務員的選拔環節主要關注的是考試本身的信度與效度問題，牽扯到選拔的方式、考官隊伍的素質、試題的科學化等方面。首先，考官隊伍素質不高。目前，我國考官隊伍主要由兩部分組成，一是組織人事部門的官員，二是高校、行政學院和科研院所的專業技術人員。前者具有一定的干部選拔任用經驗，但對于專業管理知識缺乏深入研究，對于考生的書面和口頭答案理解不深，判斷不準。后者具有扎實的專業知識，但是對于社會需要和職位特點研究不夠，所設計題目多傾向于理論陳述，對應用性、操作性題目掌握不好；其次考試的方法仍主要依靠筆試和結構化面試，而對一些較先進的新技術方法如情景模擬、心理測驗、投射法、評價中心技術等缺乏研究和應用，因而無法全方位地對考生進行準確考察；第三，筆試內容與方法不夠科學，主要包括：不能針對職位的特點確定測試內容；教材質量較差，內容空泛陳舊。試卷結構不合理，重記憶，輕理解應用，很難測出考生的知識深度、能力水平和發展潛力，從而使考試的區分度、可信度受到削弱。

到位環節的問題主要指經過報考、選拔兩個階段進入錄用階段的考生，因為主客觀條件的制約不能正常進入擬定職位，從而使前兩階段的努力前功盡棄。由于傳統體制下的人才地區所有、部門所有、單位所有的格局尚未打破，人才流動受到諸多限制，使得到位率大大降低。一些單位認為錄用本單位人才會帶來一系列負面影響，因而往往采用收回住房、補償培訓費等手段迫使報考者放棄權利；一些成績優異者職位要求理想化，在人事部門調劑不能滿足其要求時放棄權利等。受這些因素影響，每年被錄用而又不能到位的報考者達20%左右，使主考單位和有關部門在人財物上浪費嚴重。

二、公務員管理體制問題：

根據《暫行條例》規定，"國務院人事部門負責國家國務院的綜合管理工作。縣級以上地方人民政府人事部門，負責本行政轄區內國家國務院的綜合管理工作。"同時，又規定，堅持"黨管干部"原則。這在實際運做中必然會牽扯到組織部門和人事部門，或者說黨政的關系。"黨管干部"是我國干部人事制度的傳統之一，"黨組織向國家機關推薦重要領導干部，并負責對黨員領導干部的考核。"3中共中央頒布的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》對此作出了詳細的規定。從理論上說，黨管干部主要是制定干部管理的路線、方針、政策，推薦重要干部和直接管理一部分干部。但是在具體操作中往往出現黨政不分、以黨代政，治人與治事相分離。

針對我國目前的情況，可能還必須采用這種黨政共管方式，但是，應該使這種方法更加完善：首先，必須在組織部門和人事部門之間就管理的對象作出科學明確的區分。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，縣級以上的地方各級人民代表大會"選舉省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長；""新的一屆人民政府領導人員依法選舉產生后，應當在兩個月內提請本級人民代表大會常務委員會任命人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長。""各級人民政府任免本級政府各工作部門的副職，由同級人事部門具體承辦任免手續。"而無論是人大任免各工作部門正職，還是政府任免各工作部門副職，首先都有一個候選人或者說被推薦人的確定問題。"依法推薦、提名候選人"是黨管干部的關鍵環節。根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規定，選拔任用黨政領導干部一般經過"民主推薦、考察、醞釀、討論決定、依法推薦、提名與民主協商"等若干環節。其中，民主推薦由同級黨委(黨組)或上級組織(人事)部門主持；考察由組織部門按照干部管理權限(下管一級)，采取個別談話、民主評議、實地考察、專項調查等方式，全面考察其德、能、勤、績，注重考察工作實績，并形成書面考察材料；黨委(黨組)討論決定干部任免事項，必須有2/3以上的成員到會，發表同意、不同意或緩議等明確意見，以黨委(黨組)應到會領導成員過半數同意形成決議；黨委向人民代表大會或者人大常委會推薦政府組成人員，應該先向人民代表大會臨時黨組或者人大常委會黨組和人大常委會組成人員中的黨員介紹黨委的推薦意見，提交推薦書，說明推薦理由。黨委向政府提名由政府任命的政府工作部門和內設機構的領導成員人選，在黨委討論決定后，由政府任命4。同時，各工作部門的內設機構的領導干部的選拔任用，參照執行。從上述有關法律法規的規定中可以看出，在干部的選拔和任用方面，公務員中的各領導職務基本由各級黨的組織部門負責，黨組織分部管理干部的制度基本沒有改變。這樣劃分管理的對象是否合適？如果合適，那么必須使這樣一種選拔任用過程規范化和民主化，受到法律和公眾的監督和約束。目前各地出現的各種人事腐敗現象，如買官賣官、跑官要官、人情官、關系官等，與現行的干部選拔任用機制缺乏民主、規范關系密切，使干部的選拔任用偏離了科學、公正的軌道，金錢、權力、人情、關系等取代了素質、能力與工作實績，成為任用的決定性因素。其次，對管理的環節進行明確的區分。即對于特定的對象，如領導職務，組織部門只負責重要的環節，如任免、考核、升降等，還是管理所有的環節？三、政治社會等消極因素的制約問題：

要通過建立國家公務員制度來實現政府廉潔、高效等目標，僅僅設計建立一整套精良的公務員制度的運行機制是不夠的，精良的運行機制要充分發揮其效用還需要一系列的政治、經濟、文化條件。目前正處于新舊體制轉換的艱難過程中，很多消極因素制約了公務員制度科學價值的實現。

第一，政府職能轉變滯后，機構改革仍在進行之中。行政管理體制改革的核心是轉變政府職能，并在此前提下積極進行機構改革，定職能、定機構、定編制。只有這些工作完成之后職位分類、考試錄用、考核與培訓等環節才能全面地、有效地運轉。然而，目前職能轉變工作不盡如人意，大部分該轉移給市場、企業、事業和社會的職能仍被一些既得利益部門把住不放，機構和人員始終處于臃腫龐大的狀態。而一大批該由政府承擔的"真正無利可圖"的監督、協調、服務職能，許多部門不熱心、不主動。由于政府職能不能科學分解、轉移、定位，以職能轉變為前提的機構改革，就無法順利進行。可以說，在超度、失衡的政府職能范圍和流于形式的機構改革條件下推行公務員制度，無論是公務員規模、職位規范、工作職責的確定，還是培訓、考核、獎懲等單項制度的實施都會因為缺乏明確目標和科學依據而難以到位。

第二，缺乏良好的社會競爭氛圍。隨著改革的逐步深入，人們的競爭意識逐步增強，競爭環境大為改善。但是總體上仍缺乏良好的社會競爭氛圍。這一方面是由于幾千年封建主義、平均主義思想和意識積淀太深，"身份取向"高于"成就取向"的前現代文化使公平的職業競爭形同虛設；另一方面，現實中大量的"國有單位"由于產權不清、權責利結構不合理，使各單位往往缺乏追求效率最大化的動力，沒有"求賢若渴"的心態，從而使在用人上的"身份""關系"取向大量存在。這種情況必然折射到公務員的任用機制上，使公務員制度的核心原則--功績制原則無法體現。

第三，僵化的戶籍制度、落后的社會保障體制成為推行公務員制度的攔路虎和絆腳石。我國在建國初期建立的戶籍制度經過幾十年的發展，包括近年來的"松動"，其基本框架仍沒有改變，城鄉分離、嚴格的地域限制及限制流動的特征在經濟發展、人事制度改革方面仍然產生著消極影響。如前面提到的在考試錄用方面，現行的戶籍制度限制了人們參與競爭的權利。這既與公務員機會均等、公開平等精神背道而馳，又使公務員隊伍嚴重本地化、裙帶化，缺乏競爭力和活力。現行的戶籍制使人力資源劃地為牢，使人才地區所有，部門所有，終身不得流動，人力資源不能得到最佳的配置。我國原有的社會保障實質上是企業保障、國家保障，其中暗含著高補貼的福利優惠，其明顯的弊端是覆蓋面小、社會化程度低，這使得人才的流動變得極為困難。目前社會保障體制改革的方向之一就是走向社會化，但是這一進程在短期內不可能一蹴而就。目前養老、住房的改革進展較快，而醫療、失業保險的社會化改革進展較慢。這些在某種程度上仍然妨礙人才的流動和公平的參與職業競爭。

第四，公務員制度的核心特征之一是"法治管理"和"功績制原則"，這就需要契約觀念（平等、互利、尊重規則）、工具理性（對效率、效益的追求)等現代價值觀念。我國由于幾前年傳統文化的影響，在權力的運做過程中往往以傳統道德、血緣關系、有限范圍內的"共同利益認同"為依據，以權力、權勢、傳統宗法道德和一定的個人喜好為依據，以聯系、認同程度的深淺作為看待他人的標準，傳承了傳統社會的等級觀念、身份觀念和人治色彩。這些前現代的文化特征使公務員制度科學價值的發揮受到極大的制約。