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一、村落公共權力腐敗的主要特點

1.腐敗形式多樣，群體化趨勢明顯

當前村落腐敗的一個重要特點是形式多樣，按主體可分為個案腐敗、家族腐敗與集體腐敗；按性質可分為經濟腐敗和政治腐敗；按隱蔽程度可分為顯性腐敗和隱性腐敗；按危害程度可分為違法違紀和構成犯罪。在腐敗形式多樣的案例中，群體化腐敗趨勢日益明顯。

2.涉及領域較寬，金額越來越大

當前村落公權腐敗涉及村級集體資產管理、資源開發、財務管理、工程項目建設、土地征用、支農惠農款項、救災賑災物資、計劃生育、選舉、公章使用等領域。涉案金額越來越大。在以往查處的村領導腐敗問題時，涉案金額幾百、上千、萬元就是大案。近年來，在查處的村干部腐敗案件涉案金額越來越大，動輒幾萬、十萬甚至幾十萬。

3.作案手段隱蔽，查處難度增大

有些村領導熟知法律，具有較強的反偵查能力，作案手段多且隱蔽，難以發現和查處。在查處村領導的受賄案中，大多數是一對一進行的，調查取證十分艱難，按違法違紀者交待的涉案金額，多數只能查證認定到幾分之一。另一方面，在調查過程中，大多數違紀者都將證據銷毀或不記賬，給調查取證工作帶來很大的難度。

4.區域分布相對集中，地區特征突出

村領導違法亂紀多發生在經濟發達的城鄉結合部、城鎮化水平比較高的地區和封閉的欠發達村。經濟發達的村，違法亂紀行為主要表現在土地、企業改制、集體資產處置等方面，干部作風問題雖然也占一定比例，但不突出，而在經濟欠發達地區或較封閉的貧困村，那些亂砍濫伐、作風霸道、賭博和違反計生政策等問題則相對集中。

二、村落公共權力腐敗的原因分析

村落公權腐敗和其他權力腐敗一樣是個體原因和社會原因綜合作用的結果。這里我們主要討論導致村落公權腐敗的社會因素。

1.認識有偏差，是村落公權腐敗的思想根源

領導干部在認識上有偏差。由于村落公權的作用范圍及其有限，相當部分領導干部在對待村落公權腐敗的問題上存在嚴重的認知偏差，他們對開展農村公共權力腐敗治理的重要性和緊迫性認識不足，把它看成是軟指標，只重視黨政機關，忽視農村組織，只重視公職人員，忽視農村黨員干部。

農村黨員干部自身認識有偏差。他們認為，自己不是真正意義上的公職人員，在當今外出務工一年收入少則幾千多則大幾萬的年代，他們只領取國家為數很少的補貼，卻為鄉里村里做不少事，耽誤自家的生產。為村里辦事拿點辛苦費是應該的；從上級政府那里申請到的建設項目款，截留一點是應該的；招商引資拿點回扣也是應該的。

部分村民的認識有偏差。他們認為，村民自治就應該把村里的大小事務交給村民，村民選出來的代表出問題應該由村民來解決，由上級監控村級的權力運行就不是真正的村民自治。

新聞工作者認識也有偏差。只要我們翻開報紙或打開電視，就會發現，凡與違法違紀相關的新聞一般都是對高官被查處的報道，很少有農村黨員干部被追究的消息。容易誤導社會輿論只重視對高層領導干部的關注，忽視基層尤其是農村的廉政建設。

在這種意識背景下，主張監控農村公共權力運行的黨員干部，反而顯得不合群。從心理學的角度看，最終因從眾心理的驅使，他們會睜一只眼閉一只眼，多一事不如少一事，對身邊違紀違法的行為熟視無睹。這樣，就會讓人們產生一種錯覺：現在談村落公權腐敗的治理缺乏群眾基礎和現實基礎。這種認識偏差，是村落公權腐敗存在并有蔓延趨勢的思想根源。

2.制度有缺陷，是村落公權腐敗的體制根源

財政體制的原因。自1994年稅制改革實施以來，中央和地方的財政收入都有了較快的增長，尤其是發達地區，地方財力非常雄厚。但是當我們避開發達地區不談，把目光投向貧困地區時，我們卻發現問題不少。中西部貧困地區，大部分縣市財政收入連預防性支出都無法保證，更不用說創造性支出。鄉級財政狀況也是如此，除部分礦產業比較發達的鄉鎮外，多數鄉級財政捉襟見肘，經費缺口少則幾十萬，多則上百萬元，鄉鎮負擔很重。為爭取更多的轉移支付來彌補缺口，鄉鎮黨政領導和農村班子成員成天跑“上面”，從不同渠道以各種理由去要錢。為鼓勵大家申請項目金費，有不少縣市出臺了獎勵政策，按上級撥款數額一定比例給主要負責人予現金獎勵。由于縣鄉財政資金本來就緊缺，獎勵資金自然只有從項目款中扣除。無形中加大了紀檢監察工作的難度，查，則打擊人們申請項目的積極性，縣鄉財政將更加緊張；不查，又不利于廉政建設。這是個兩難選擇。是村落公權腐敗治理難的主要原因，也是“吃、拿、卡、要、送”等不正之風屢禁不止的體制根源。

紀檢體制的原因。從中央到鄉鎮，層層都有相應的紀檢機構，惟獨農村沒有，農村的紀檢工作必然落到上級黨委的頭上，由于鄉鎮紀檢力量跟不上鄉鎮體制變革的速度，推進農村黨風廉政建設力量薄弱的局面在短期內難于改變。

村民自治的原因。《村民委員會組織法》明確規定，“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，不屬于國家行政機關，也不是企事業單位。村干部雖然領著政府補貼代行政府某些職責，但他們的身份仍然是農民。可他們又不完全是普通農民，上級開會要到，領導檢查要陪，村民有困難要幫解決。他們是特殊的群體，擁有一種耐人尋味的身份。正因為這種身份，他們處境有些尷尬，完全按公務員的標準要求他們，似乎不太現實，只照一般村民那樣要求他們，又好像不太應該。從現行的法律法規和黨的紀律來看，對農村組織和村干部的紀檢監察都存在著“盲點”。少數村干部，尤其是非黨員村干部的一般性違紀違法行為很難受到有效及時的懲處，無形中助長了農村腐敗現象的蔓延。

農村制度的原因。對農村各種規章制度稍作盤點，我們會發現有的村規定多達一百多項，少的也有六七十項。但普遍存在“模式化”、“寬松化”、“陳舊化”現象，缺乏根據各村特點和不斷變化的農村實際而制定的具有現實針對性和約束力的內容，缺乏操作性，規定得多，落實得少。對此，上級黨委往往鞭長莫及、村支兩委我行我素、村民則各人自掃門前雪不管他人瓦上霜，制度落實難在農村比較普遍。

3.丑惡勢力影響，是村落公權腐敗的文化根源

長達兩千多年的封建歷史長河的積淀，農村遺留下來的一些落后觀念和習俗根深蒂固，成為習慣勢力，尤其是宗族勢力和黑惡勢力阻礙了村落公權運行監控工作的深入開展。

宗族勢力的影響。很多村莊是由一個祖宗繁衍下來的，一個村莊實際就是一個宗族。縱使一個村莊不只一個宗族，也不會改變由少數幾個祖宗繁衍而成的特點，村民之間再怎么不沾親總免不了要帶故，情感的紐帶總是連接著。在選舉中當選擔任村領導干部的，多是說話有分量在整個家族中輩份比較高的人或是兄弟比較多有權勢的人，當他們做了并不直接損害村民利益的違紀違法行為時，全體村民為其隱瞞，紀檢監察機關取證難。雖在法理之外卻在情理之中。

黑惡勢力的影響。現代的黑惡勢力是舊社會黑幫勢力的延續。有些村莊特別是在離城市較近的村莊，個別村支兩委的主要領導為了提高自己的威信，更好地控制村民，居然與黑勢力相勾結，對那些不聽話的他們眼中所謂的刁民進行打擊報復，村民敢怒不敢言。前幾年，有個別鄉村雇請流氓地痞等黑惡勢力強行征收各種費用和強行征地拆遷就是典型例子。有些村寨的領導雖然沒有與黑勢力相勾結，但為黑社會所控制，成了黑惡勢力的傀儡。農村公共權力的運行受到嚴重干擾。

三、治理村落公權腐敗的基本思路

1.思想教育：突出針對性，創造村落領導廉榮貪恥的道德環境

加強對權力擁有者的思想教育是提高干部素質、鞏固執政地位、完成執政使命的基本保證，是確保農村公共權力良性運行的首要任務和治本之策。一是針對領導干部和新聞工作者認識的偏差，加強以提高治理村落腐敗重要性認識為重點的思想教育。二是針對農村黨員干部認識的偏差，以生動的事例進行廉政思想教育。把歷史人物的生動事跡和當代模范黨員干部的先進事跡相結合喻學于教，把身邊人的事跡與媒體宣傳的人的事跡相結合喻思于教，增加教育的貼切性和真實感，使農村黨員干部真正做到“常懷律己之心、常修為政之德、常思貪欲之害、常戒非分之想”。三是針對農村黨員干部法律知識欠缺的實際，分步驟有重點地進行法紀思想教育。從黨紀黨規入手，再到法律法規，逐漸把法紀教育引向深入，使農村黨員干部學后能記得住，用得著。四是針對農村缺少典型事例進行現身說法的實際，利用圖片、影視資料或外請的教育方式。五是針對農村黨員干部文化程度普遍偏低的實際，開展以提高基本素質為內容的文化教育。

2.制度建設：突出有效性，健全村落領導廉潔奉公的行為規范

制度建設是農村基層從源頭有效預防和治理腐敗的重要手段。治理村落公權腐敗要把不斷完善村民自治制度和相關配套制度作為重要內容。一是完善民主選舉制度。切實貫徹《村民委員會組織法》，不斷完善村委會選舉、監督、罷免等相關機制，讓村民既能夠根據自己的意愿把品行端正、作風扎實、熱心服務的人選出來，又能夠把選出來的“村官”置于有效監督之下。村支部的選舉也要借鑒村委會選舉的辦法，盡可能擴大民主的范圍。二是完善決策議事制度。村民大會、村民代表會議、村民委員會以及黨員大會、支委會，都必須嚴格按照相關程序組織召開，保持完好會議記錄。在會議程序中要引入“票決制”、“決策聽證制”、“信任投票制”等，維護村民的民主權利。三是完善財產管理制度。集體資產經營管理上，要盤清家底，明確產權，建立專賬。賬目管理上，要不斷完善村帳鄉(鎮)管的“雙代管”辦法，真正形成“管事的不管錢，管錢的不管事”的約束機制，解決村會計出納一人抓的問題，杜絕坐收坐支、白條子入賬和公款私存等農村財務混亂現象。四是進一步完善村務公開制度。為確保村務公開能夠做到及時、真實、全面，必須提高村務公開的權威性和可操作性，對公開的內容、公開的方式、公開的時間都要做具體的規定。最大限度地擴大村民的知情權、參與權和監督權，實現對農村公共權力的監督和制約。五是進一步完善財稅體制。科學劃分地方政府和中央政府的稅收比例，不斷增強地方政府的財政實力，尤其是貧困地區地方政府的財政實力。

3.監督檢查：突出經常性，營造村落領導勤政為民的督查氛圍

監督檢查是治理村落公權腐敗的一個重要環節。農村黨風廉政建設要針對農村黨員干部認識相對多元、作風相對懶散、紀律相對渙散的特點，建立打工地與戶口所在地互動、縣鄉村三級聯動的、立體的、全方位的監督體系，突出監督工作的經常性，使農村基層黨員干部的行為時時處于嚴密的監督之下。一是上級監督經常化。縣鄉紀委要將扶貧資金的使用、退耕還林補助、農機補貼和糧食直補資金的發放、農村義務教育階段實行“兩免一補”等各項支農惠農政策和措施的落實作為監督的重點領域，在年初工作部署時要講，在年中工作檢查時要查，在年末工作總結時要問。不斷加大執法監察力度，及時發現和糾正存在問題，防止了政策在基層“打折扣”。二是同級監督經常化。沒有設立紀檢員的村，通過兼職的方式將村支兩委成員確定為紀檢員，明確其職責和職能，明確其權力和義務，同時制定獎懲辦法，調動其開展工作的積極性，鼓勵其行使權力的勇氣，以充實農村基層紀檢監察工作力量，填補農村基層組織監督的“空白點”，實現農村監督的經常化。三是民主監督經常化。為確保民主監督的經常化，要堅持把涉及群眾生產、生活的各項政策和重大事項全部上公開欄，要堅持定期把財務狀況按季度進行公開，接受群眾監督和質詢。要采用靈活多樣的形式定期召開村民會議、村民代表會議和民主評議會，接受群眾的批評。

4.案件查處：突出時效性，發揮維護農民群眾切身利益的督查功能

村落公權腐敗的出發點和落腳點都是為了實現好、維護好和發展好人民的利益。黨的十六大之后，中央惠農政策越來越多，投入農村的各項資金越來越多。退耕還林補貼、糧食直補、良種補貼、新農村新型合作醫療、農村學生“兩免一補”、務工培訓補貼、大型農機具補貼等等，這些政策落實的怎么樣，關鍵在基層。俗話說：“上面千條線，下面一根針”，村支部、村委會就是最下面的針。加強對他們的思想教育、經常性的督察、用制度作保證規范他們的行為固然重要，但是如果沒有懲戒這最后一道防線，前面的工作都將白費，文字條款只能看住君子而不能約束小人。因此，堅持將案件查處作為開展村落公權腐敗治理的突破口，保持對農村腐敗分子的高壓態勢是必要的。一是圍繞與惠農政策有關的熱點問題開展專項治理，突出時效性。通過開展對救災賑災物資截留克扣和挪用的專項治理、對征地拆遷補償問題的專項治理以及扶貧資金和政策性補貼款的落實情況的專項治理，化解農村的突出矛盾，促進農村經濟社會的全面發展，真正讓政策的陽光溫暖每一位村民的心靈，讓經濟發展的成果惠及所有的農民群眾。二是圍繞與農民生活相關的熱點問題進行專項治理。通過開展對銷售假冒偽劣農用物資坑農害農案件的專項治理、對學校亂收費、糾正醫藥購銷和醫療服務中不正之風以及繼續開展減輕農民負擔自查自糾活動，防止農民負擔反彈，解決群眾上學難、看病難、生產難等問題。三是及時查處群眾舉報的案件，暢通民意表達渠道。嚴查發生在群眾身邊的違紀違法案件，充分發揮紀檢監察機關查處案件、維護社會穩定和諧的功能。有力的懲治，才能增強教育的說服力、制度的約束力和監督的威懾力，使村落公共權力走上良性運行的軌道。

[摘要]內生性權力和體制性權力是構成村落公共權力的兩大要素。當前村落公權腐敗已嚴重影響農村的穩定和發展。村落公權腐敗的原因很多，歸結起來主要是個體原因和社會原因綜合作用的結果。本文通過對社會原因的深入分析，指出了構成社會原因的思想根源、體制根源和文化根源，進而為治理村落公權腐敗提出了教育、制度完善、監督與懲處相結合的基本思路。

[關鍵詞]村落公共權力腐敗社會原因治理

參考文獻：

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