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2001年9月11日，恐怖分子劫持民航飛機撞擊美國的世界貿易中心的兩座大樓，在美國首都華盛頓，白宮、五角大樓、國務院和國會山也相繼發生爆炸事件，整個美國處于極度的恐慌之中。隨后，10月初美國即以“打恐”為由，展開了對阿富汗塔利班的軍事行動。美國的“9.11”事件讓世人目睹了當代國際恐怖主義最xx的一幕，其踐踏人道主義與國際公認的規范、準則，漠視無辜民眾生命的殘酷手段是向全人類發起的挑戰，是對世界和平的破壞。所以，防止和打擊恐怖主義，已經成為整個國際社會刻不容緩的任務。

一，恐怖主義的定義及其爭論

（一）各種關于恐怖主義的定義

由國際聯盟主持制訂的1937年《防止和懲處恐怖主義公約》是國際社會所制訂的第一個針對恐怖主義的專門公約。公約的第1條第2款將恐怖主義定義為：針對一個國家所進行的犯罪行為；該行為意在或者是用來在某些特定人、某一部分人或公眾當中制造恐怖。這是國際社會就如何定義恐怖主義所作的第一次嘗試。

此后，針對武裝沖突中所發生的恐怖主義活動，1949年的日內瓦4公約以及1977年針對公約的2個補充議定書從國際人道法的角度做出了規定。

在上述日內瓦公約和議定書中，有兩個基本標準用于區分合法與非法的作戰手段因而與禁止恐怖主義有關。第一個標準與從事暴力行為的人員的身份有關：一方武裝力量的成員有權利直接參與敵對行動。其他任何人都不具有這項權利，如果他們仍然訴諸暴力，則違反了法律，他們的行為可能構成恐怖主義。

另一個標準是由有關保護特定類型人員的規則和在武裝沖突中的作戰手段或方式的規則而來。為了合法，在武裝行動中使用暴力必須尊重戰爭法所施加的限制。因此，即使是可以合法使用暴力的武裝力量的成員，如果違反戰爭法，也可能成為恐怖分子。

有關戰時平民保護的日內瓦第4公約指出；任何受保護人員不應因其未曾從事的違法行為受到懲罰。集體懲罰以及所有類似的凌辱或恐怖主義措施都是被禁止的。該公約第33條還禁止對受保護人員及其財產的劫奪或報復。第34條增加了：“禁止劫持人質”。

作為對這些規定的改進和補充，有關國際武裝沖突的1977年第一議定書在第51條第2款中規定：群體的平民以及單獨的平民不應成為攻擊的對象。禁止主要目的是為了在平民中散布恐怖的行動或暴力威脅。

冷戰期間，在兩個超級大國核威懾平衡的恐怖陰影中，特殊性的作戰手段，甚至包括恐怖主義對某些國家和準國家組織（如民族解放運動組織）成為一個越來越具有吸引力的政策工具。這類工具成本低，相對而言風險也比較小，而就對削弱對方，滲透甚至控制對方而言，這些方法卻可能獲得很高的回報。而且，相比常規戰爭而言，這種方式在防止事態惡化方面，成本更低，風險更小。國家支持的國際恐怖主義對其背后的支持者而言，更具吸引力，因為這類活動可以秘密進行，如果被發覺了，有關的國家可以輕易的否認可能存在的任何聯系。

但是，“恐怖主義”這一用語顯然被濫用了，許多國家的政府將“恐怖主義”一詞隨便用于譴責不僅是真正的恐怖主義，同時也用于他們不喜歡的合法的民族解放運動。正如Beres所言：“美國將任何針對親蘇政權的fzf武裝定性為合法的，不管fzf武裝在其fzf活動中采用了什么手段。相反，任何針對親美政權的反叛活動都被自動的定性為恐怖主義。而蘇聯領導人則認為美國在使用”恐怖主義“一詞誣蔑蘇聯所認為的爭取民族自決和人權的合法運動。”

因此，是將非洲人國民大會或巴勒斯坦解放組織視為爭取民族自決民族的合法代表還是視為恐怖組織，并不看重這些組織為了實現自己的目標所采用的手段或方式。而是完全出于政治考慮，而這些考慮中反映的是特定的意識形態傾向和國家的私利。

另一方面，國際恐怖主義活動的頻繁發生，尤其是重大恐怖主義活動的發生，如1972年發生的針對參加奧運會的以色列選手的恐怖行為，使得國際社會切實感到對付國際恐怖主義的必要性。在這種背景下，1972年12月18日聯合國大會通過了對付恐怖主義的3034號決議，開始介入防止和消除國際恐怖主義的國際努力。但是，自那時以來，由于各國在所處地位、政治立場和利害關系相差很大，出發點和目標不盡一致，國際社會一直未能就“國際恐怖主義”一詞的含義達成普遍一致的看法，也未能就預防恐怖主義暴力行為的有害表現所必需的措施共同取得充分的一般意見。

聯合國國際法委員會制定的“危害人類和平與安全治罪法草案”1991年文本的第24條對恐怖主義作了如下規定：“代表一國或受其指使的個人從事或命令從事下列行為：進行、組織、協助、資助、鼓動或縱容反對其它國家的，以人員或財產和類似性質的事物為對象的活動，以在某些公共人物、某一類人、或公眾中制造恐怖。”

上述該24條只適用于國家代表，或受國家指使的人員所從事的恐怖活動，而不適用于一般的個人。第24條的假設前提是由國家支持的恐怖主義威脅更大，因此只有這種更為嚴重的形式應被定性為“危害人類和平和安全的”的犯罪。可以仰仗國家支持的恐怖組織在進行跨國恐怖活動的時候確實有著更大的能量。一個國家可以以非官方的方式給予恐怖分子假護照，并幫助其逃避有關國家的檢查。另外，國家可能濫用外交地位、特權或豁免。給予有關人員以外交護照以支持位于國外的恐怖組織。

在對1991年文本的審議過程中，好幾個國家的政府認為該24條的有關規定未能滿足就實現國際刑法的目的所必需的確切性。

澳大利亞政府認為，有關國際恐怖主義的定義未能明確提及“暴力”，而這使得規定并不清晰，就規定此種理解，連進行威脅性的宣傳也可以被認定為恐怖主義。而俄羅斯、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、巴拉圭、瑞典和英國的政府又認為規定過于狹窄，因為定義只涉及國家，而私人所從事的恐怖主義活動同樣可以威脅人類和平和安全。荷蘭政府則認為就國際刑法的目的而言，規定過于模糊。

這種對恐怖主義定義的不同看法，即使在國家的內部也可能存在。例如美國在反恐怖主義活動方面的實施部門主要涉及國務院，聯邦調查局和國防部。而這三個部門各自都有著對恐怖主義或國際恐怖主義的定義。

聯邦調查局是這樣定義恐怖主義的：對人員或財產非法使用武力或暴力以強迫或恐嚇政府，民眾或其組成機構或部分以實現其政治或社會目標。而國際恐怖主義則是指與外國國家或政府有著一定關系的組織或個人（或者這些組織或個人的活動跨越了國家邊界）針對人員或財產非法使用武力或暴力以恐嚇或脅迫政府或民眾，以實現其政治或社會目標。

在美國法典第22部分第256條第f款d項中，美國國務院是這樣定義恐怖主義和國際恐怖主義的：恐怖主義指由準國家組織或秘密組織針對非戰斗目標所犯下的有計劃的，具有政治動機的暴力活動，其通常是為了對周圍的人施加影響。國際恐怖主義是指涉及一個以上國家的公民或領域的恐怖主義。