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【摘要】本文介紹了美國高校預算分配改革進程中所采用的主要預算分配方法，對諸如增量預算法、規劃項目預算法、數量模型法、零基預算法、績效預算法和責任中心預算法等產生的背景及其優缺點進行分析，并提出了這些方法對我國高校建立合理的校內預算分配模式的借鑒意義。

【關鍵詞】高校；預算；資源；分配

近年來，伴隨著我國經濟的持續增長和高校的快速擴張，高等教育成本持續攀升，高校支出大幅增加。在這種情況下，高校是否采取有效的預算分配方法以合理、有效地分配有限的資源顯得尤為重要。美國作為一個教育管理水平較高的國家，其高校校內預算管理方法歷經長期演變，不斷革新，形成了較為完善的預算管理體系。研究美國高校的預算分配方法演變歷程，有助于我們更好地把握各種預算方法的本質屬性，為促進我國高校預算管理水平提供可資借鑒的依據。

一、美國高校校內預算分配方法的沿革

高校預算受到人們的關注是上個世紀五十年代的事情。Massy（1990）認為，從二十世紀五十年代到六十年代中期是美國高等教育發展的“黃金時期”。在這一階段經濟發展相對穩定，高校結構相對簡單，高校的招生人數有顯著的增加，并且能夠獲得政府穩定和持續不斷的資金支持，人們關注于入學人數的增加和質量的維持，很少去關注和強調成本控制。因此，高校在分配資源時所采用的預算分配方法是增量預算法（IncrementalBudgeting）和公式法（FormulaBudgeting）。

增量預算法是預算分配中最簡單、最普遍的一種方法，廣泛應用于采用集權式管理的高校組織。其基本做法是以上一年度的各種費用和項目的實際開支數為基礎，根據下一年度財政收入以及支出因素的變化，確定下一年度應增加或減少的費用數額。該類預算編制方法的優點是簡便易行，節約時間和成本，容易理解和被政府、立法人員接受。但其主要缺點是過分受基期預算的束縛，不是實事求是、精打細算、量力而行的，其結果往往會造成極大的浪費（Dickmeyer,1994）。另外，增量預算只能提供上一年度預算執行結果很少的信息，不能反映出預算是否促進了學校目標的實現，可以說，增量預算法更關注的是投入而不是產出。

公式預算法是一種運用數學公式進行預算分配的技術（Millard,1979），被廣泛應用于集權管理的州立大學。公式預算法往往將學生人數、課時數、畢業成績情況等指標給予一定權重以作為分配資金的依據（Pickens,1982）。公式預算法為預算分配提供了一個客觀的基礎，是一種較公平的分配方法，有利于減少預算分配中的矛盾，降低預算工作的成本等。其缺點在于，公式法所運用的簡單指標很難對各學院、系復雜的任務、功能進行衡量，不利于新項目和創新的實施，不能充分反映各院、系的差別。另外，公式法是在高校普遍擴招時期發展起來的，它基于當時的平均成本，這也導致在入學人數趨于穩定時期該法運用具有一定的局限性（Temple,1978）。

到了上個世紀六十年代末期，規劃項目預算法（Planning，ProgrammingandBudgetingSystems，簡稱PPBS）在高校、尤其是在政府撥款的公立高校中得到廣泛應用。其原因是美國聯邦政府部門和州政府從六十年代初期就推行采用這種方法編制預算。Schroeder（1973）將規劃項目預算定義如下：規劃（Planning）指設立組織的目標，項目（programming）指提出和評估實現目標的項目，預算（Budgeting）指為項目提供的資源支持。規劃項目預算不僅僅是一種新的預算方法，它更注重在目標和實踐、計劃和行動之間建立密切的聯系。但由于規劃項目預算需要大量經過培訓的高水平管理人員去對項目進行分析和研究，而這些人員當時十分短缺，因此該種預算方法并沒有被長時間地使用。

從二十世紀六十年代末到七十年代初，美國高等教育開始出現低迷（Bowen,1968）。導致低迷的主要原因是高等教育已經進入普及化階段，規模的擴大和質量要求的提高都需要更多的財政支持，但由于經濟蕭條、通貨膨脹的出現，財政壓力日益緊張，政府不再持續增加對高等教育的投入。在這種情況下，很多高校開始控制成本、節約開支以應對這種狀況。同時，許多高校的管理者也開始相信高?？梢詮膶τ邢拶Y源的科學管理和有效分配中獲益，因此，很多高校開始投入精力培養職業的行政管理人員，開始強調計劃和控制（Jones,1985）。這一階段一些高校流行的分配方法是數量模型和零基預算法。

用于高校預算分配的數量模型有兩類，一種數學模型是把教育的投入與資源的需求聯系起來，需要復雜的模型管理信息和決策支持系統；另一種數學模型是通過線性模型、動態分析模型等，直接處理在選擇最佳分配方法中遇到的問題（Schroeder,1973）。斯坦福大學、哈佛大學、密歇根大學等都曾將數學模型應用到教育資源的分配中。但是，由于高校的產出不容易界定、不同的決策者對產出價值的評定不同、很多產出是多種因素影響的結果很難劃分開、數學模型的使用成本太高等原因，使得這種模型變得不再受歡迎。

零基預算（Zero-BasedBudgeting）的最初目標是用以提高管理的效率和效果。零基預算不考慮部門的支出基數（即基數為零），由每一個決策單位的管理者提出所需相應經費數額的一攬子方案，在資金管理部門審核的基礎上，確定支出預算數。零基預算要求全盤考慮所有的預算支出項目并按其重要性排序，根據支出項目的重要性確定預算安排的優先性。這種方法有利于廢除不必要和過時的項目和活動，提高預算決策的效果。但零基預算以定編、定額、定標準為起點，需要做大量的預算信息收集和處理工作（Caruthers,1979）。除此之外，零基預算將經濟效率作為分配資源的唯一標準，忽略了預算決策行為的多元性。事實上，預算決策需要多元化的考慮，包括社會的、技術的、文化的、政治的等綜合的理性標準（Rubin,2000）。零基預算更適用于學校發展性支出項目預算的編制。

到了二十世紀八十年代初期，人們開始關注預算資金使用的結果而不單純是預算的投入，開始注重績效的評價和預算結果的評定，因此在此階段出現了績效預算法（PerformanceBudgeting）?？冃ьA算是一種以目標為導向，以項目成本為衡量標準，以部門和項目業績評價為核心的預算管理體制?？冃ьA算不僅僅限于完成某個部門的工作，它更注重目標的實現，同時強調組織部門的績效評定。但由于績效預算以對組織目標的一致認同為基礎，需要系統地收集可靠、連續、可比的信息，以衡量項目的成本和成果，提供常規的信息供日常計劃管理、項目制定、預算和評估使用，同時需要編制人員作出主觀判斷，因此編制較為困難。

在這一時期預算分配方法上的另外一個亮點是責任中心預算法（ResponsibilityCenterBudgeting，簡稱RCB）的出現。這一方法的產生，源自高校分權管理的需要。責任中心預算產生于賓夕法尼亞大學，而后被其它一些研究型大學（如哈佛、斯坦福、耶魯大學等私立大學）所采用。在二十世紀八十年代末期，印第安納大學與普渡大學印第安納波里斯聯合分校（IUPUI）成為第一個實行責任中心預算的公立大學。隨后，該方法也在若干所公立大學推行。

所謂責任中心預算，就是把制定預算的權利下放到各個院、系，給院、系領導充分的財務和管理的自主權。在責任中心預算分配方法中，各個院、系的收入和直接費用都由院、系自己控制，高校的間接費用按院、系所占用學校資源的比例分配給各個院、系。各個院、系根據預期收益、預期支出編制自己的預算。責任中心預算的優勢有以下幾點：第一，責任中心預算分配方法是一種分權式預算，把制定預算的權利下放到各個院、系，給院、系領導充分的財務和管理的自主權，他們可以根據自己的實際情況制定促進院、系發展的預算，也可以調動其管理的積極性；第二，各院、系能夠更積極地擴大創收收入和控制其成本；第三，學校向院、系征收間接費用如設備使用費、房屋占用費、水電費等可以使院、系更能夠了解學校的行政支出。責任中心預算的缺點包括：第一，它對院、系管理者有較高的要求；第二，對成本的分配是基于平均成本而不是邊際成本，這可能會造成不能準確反映院、系的辦學成本水平；第三，各院、系可能會為了降低成本面忽視學生質量的培養。Massy指出責任中心預算分配方法一旦建立起來，激勵會成為院、系的運行文化，學校的行政管理中心將很難對院、系的變化進行控制。二、對我國高校校內預算分配方法改革的啟示

（一）校內預算分配方法是動態發展的

從美國高校校內預算分配方法的演變可以看出，高校預算管理是由投入導向型轉向以產出導向為主、由注重分配資源為主轉向以提高效率和使用效果為主、由集權管理轉向分權管理的過程，它是伴隨著國家經濟的發展、政府財政改革和學校的不斷發展而不斷改革創新的。多年來，我國高校大多一直采取以增量預算為主的預算分配方法，然而近年來隨著市場經濟的發展、高等教育普及程度的改革、高校辦學規模的擴大以及高校功能的多樣化，高校財務管理的內容變得全面化和復雜化，這種預算分配方法與當前的社會經濟、高校環境已不相適應，不能夠最大限度地發揮學校人、財、物、信息等各要素的最大效能，不利于教育資源的充分利用，缺乏激勵競爭機制，不利于調動院、系管理的積極性，高校的預算管理亟待進一步加強。因此，為保障教育資源的合理、有效使用，必須對目前的預算分配方法進行改革和創新，使之成為高等教育發展的推動力。值得欣慰的是，近年來不少高校尤其是規模較大的高校已經嘗試各種新的預算分配方法，這無疑對提高高校預算管理水平會產生積極的作用。

（二）使用效益應成為預算分配重點考慮的因素

提高教育投資的綜合效益，實現教育資源的優化配置，是預算分配的根本目的。目前國內大多數高校預算分配的功能僅僅局限于計劃和控制職能，資金管理部門只是審核院、系預算編制的科學性、合理性，沒有對資金使用的有效性負責，沒有注重對預算執行結果的考核。預算編制就是分錢，而與責任、效益掛鉤的很少，這就造成了大家都伸手要錢，而不管錢的使用效果。因此，高校的預算分配方法要從理念上突破資金分配職能的約束，建立對資金使用效益的評估機制，要將資金管理部門定位在理財者的地位上，成為促進資金使用效率的重要力量，確保高校有限資源的有效利用。

（三）應靈活運用各種預算分配方法

雖然預算分配方法是隨著時展演變而來，但是并非以前的方法都是落后的。各種預算方法都有其優缺點，并且都有使用范圍和前提條件，它們之間不是替代關系，而是互補關系。不同高?？赡懿捎貌煌念A算分配方法，一個高校中一種預算分配方法不一定適合所有的部門。因此，各個高校在使用過程中可以根據自己的實際情況將多種分配方法結合使用，可根據各部門所承擔的不同職能采用不同的預算分配方法。例如，績效預算可能適合職能目標比較明確的部門；而職能比較簡單的部門，如圖書館等可采用增量預算法；對專項資金和重大項目支出可實行零基預算法等。

（四）民主化預算過程是科學預算的堅強保障

不管是零基預算還是責任中心預算，都需要基層院、系和部處的積極參與。各種預算方法只是一種手段，真正科學的、可行的預算必須要以一套嚴格的程序為后盾。越是分權管理的預算管理，預算過程越要民主化。即使在集權管理的預算管理體制下，為了使預算制定的更科學、合理、符合學校自身的特點，也應充分調查，充分吸取院、系的意見，使預算的制定充分反映基層的建議，增強預算的透明度。院、系和廣大教職工是學校預算的實際執行人，沒有他們的認同和參與，預算將得不到有效的貫徹執行或者在執行過程中會出現偏差。只有將科學的預算方法與基層各部門民主化相結合，才有利于預算的執行和預算目標的實現。

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