導(dǎo)語：社會保障申訴委員會制度論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：本文對美國的社會保障申訴委員會制度作了較為完整的介紹與評價(jià)。首先勾勒出了美國的社會保障金體系與裁決過程，介紹了申訴委員會的歷史、法律根據(jù)、人員組成，討論了申訴委員會在案件處理過程中的角色，及其所發(fā)揮的制度機(jī)能及其實(shí)效，最后論及申訴委員會對中國行政復(fù)議制度變革的啟示。

關(guān)鍵詞：申訴委員會制度機(jī)能社會保障行政復(fù)議

一序言

在現(xiàn)代社會，隨著福利國家或積極國家的興起，貧困和失業(yè)等不再被認(rèn)為是個(gè)人能力微弱的問題，而要求國家積極介入市民生活，以幫助生活貧困者和社會經(jīng)濟(jì)上的弱者，以保障公民在社會生活中的尊嚴(yán)。社會保障制度作為一張“安全網(wǎng)”（safetynet），也就發(fā)揮著日益重要的作用。

在現(xiàn)實(shí)生活中，社會保障金的發(fā)放，可謂量大面廣。盡管向每個(gè)社會保障金申請人發(fā)放保障金與否，并不足以對社會政策整體產(chǎn)生直觀的立竿見影般的影響；但對于申請人個(gè)人而言，該決定可能直接會影響到他能否享有最低限度的生存和最起碼的尊嚴(yán)。因此，如何為社會保障申請決定設(shè)計(jì)出有效的復(fù)審程序，去面對社會保障案件中那些高度技術(shù)性的復(fù)雜因素，為相對人提供有效的且有效率的救濟(jì)機(jī)制，就成為一個(gè)迫切的課題。

在美國，1935年通過了《社會保障法》，1940年1月在當(dāng)時(shí)的社會保障委員會（SocialSecurityBoard）內(nèi)設(shè)立了申訴委員會（AppealsCouncil），申訴委員會的制度和功能幾經(jīng)變遷，作為美國社會保障行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟(jì)機(jī)制的最后一環(huán)，發(fā)揮著重要的作用。僅在2002年，申訴委員會系統(tǒng)所處理的案件就達(dá)135000件之多。本文就試圖以美國的社會保障申訴委員會制度為研究對象，來對申訴委員會的結(jié)構(gòu)框架、歷史源流和制度實(shí)踐加以介紹和分析，以期對我國社會保障救濟(jì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，乃至對我國行政復(fù)議的制度變革，能有所裨益。

二美國的社會保障金體系與裁決過程

要對美國社會保障金裁決過程特別是申訴委員會的制度設(shè)計(jì)有一個(gè)較為明晰的理解，首先，就必須對美國社會保障金體系，以及社會保障金的裁決過程有一個(gè)相對客觀全面的了解。

（一）美國社會保障金體系概述

美國現(xiàn)行的社會保障體系紛繁復(fù)雜，但至為重要的，還是以下兩種公共扶助項(xiàng)目，即老年人、幸存者、殘疾人與健康保險(xiǎn)（以下簡稱RSDHI）項(xiàng)目以及社會保障收入補(bǔ)助金（以下簡稱SSI）項(xiàng)目。

無論是申請RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目的申請人，都要符合經(jīng)濟(jì)上的及醫(yī)療上的資格要求。就RSDHI項(xiàng)目而言，它本質(zhì)上是一個(gè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，保險(xiǎn)金則是以《聯(lián)邦保險(xiǎn)稅法》中稅的形式，從職工工資中按比例扣除的。對大多數(shù)申請者而言，要想獲得RSDHI項(xiàng)目的保障，就必須在此之前繳納10年的保險(xiǎn)稅，而且要求必須是在申請前的5年內(nèi)連續(xù)繳納了保險(xiǎn)稅。

與RSDHI項(xiàng)目相反，SSI項(xiàng)目并非保險(xiǎn)項(xiàng)目，而是一項(xiàng)以最低收入線為基礎(chǔ)的社會保障項(xiàng)目，所覆蓋對象是缺少必要收入和資源，以至于無法達(dá)到聯(lián)邦最低收入水平下生活水準(zhǔn)的盲人、殘疾人，以及超過65歲的老人和不到18歲的孩子，在2000年，SSI項(xiàng)目申請人要限定在個(gè)人月收入2000美元以下，夫妻月收入3000美元以下的人群。

（二）社會保障金申請裁決過程

無論是RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目的申請，其申請裁決過程都可以大致分為如下五步：

1.啟動初步申請

申請人首先要向社會保障署的區(qū)域辦公室或分支辦公室提交一份申請，區(qū)域辦公室首先要來調(diào)查申請人的經(jīng)濟(jì)資格，看其是適于接受RSDHI項(xiàng)目還是SSI項(xiàng)目，還是兩者都適合。如果發(fā)現(xiàn)申請人經(jīng)濟(jì)上不適格，則發(fā)給其一份駁回通知（noticeofdenial）。

如果申請人被認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上適格，那么則將申請人的申請文件轉(zhuǎn)給州殘障鑒定機(jī)構(gòu)（DisabilityDeterminationService，簡稱DDS），州殘障鑒定機(jī)構(gòu)是依社會保障署的規(guī)章而建立起來的，受聯(lián)邦財(cái)政的資助，負(fù)責(zé)審查申請人醫(yī)療上是否適格。州殘障鑒定機(jī)構(gòu)有權(quán)從醫(yī)院、診所調(diào)取申請人的醫(yī)療紀(jì)錄。常常是由一個(gè)由一名醫(yī)學(xué)顧問和一名殘障鑒定人員組成的兩人小組，來作出申請人醫(yī)療適格與否的決定。美國每年大約要處理150萬件初步申請，在2002年度有百分之六十的初步申請被駁回。

2.再考量

一個(gè)對初步申請決定不服的申請人可以申請“再考量”（reconsideration），再考量程序與初步申請決定程序相同，但在該程序中，判定申請人是否經(jīng)濟(jì)適格或醫(yī)療適格的官員，不能是作出初步申請決定的官員。在此過程中，申請人有權(quán)提交新的證據(jù)。再考量過程往往要花兩個(gè)月時(shí)間，2002年有84％的再考量申請被駁回。

3.行政法官的聽證

當(dāng)“再考量”申請被駁回后，申訴人接下去可以啟動由聯(lián)邦行政法官主持的重新聽證。在該階段，申訴人首次有機(jī)會和行政決定作出者展開面對面的交鋒，申訴人及其代表人可以提交證人證言以及其他醫(yī)療證據(jù)，并對其主張加以簡要評述與說明；而在聽證會之前或之后，行政法官可以叫職業(yè)衛(wèi)生專家或醫(yī)學(xué)專家來與申訴人或其他證人相互質(zhì)證。該聽證會是非對抗式的，在不同情況下聽證會的正式化程度也各不相同。

聽證會一般要持續(xù)30到60分鐘，要對聽證會加以全程錄音，行政法官將據(jù)此做出獨(dú)立判斷，而無需對此前的決斷予以太多權(quán)重。行政法官聽證階段全程可能要持續(xù)六七個(gè)月，在2002年，向36.8%的申訴人作出了駁回申訴裁決。

4.申訴委員會

這是行政申訴的最后一個(gè)階段，大約80％申訴人的申請被駁回。如果對申訴委員會的決定不服，就再沒有什么附加的行政申訴渠道，而只能或者向聯(lián)邦地方法院起訴，或者重新開始提交一份初步申請。對申訴委員會制度，在后文中還會展開詳細(xì)論述。

5.司法審查

如果申訴人對終局行政決定不服的話，可以在60日內(nèi)向聯(lián)邦地方法院提起訴訟。如果行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定能為“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”所支持，法院將對行政決定予以支持；法院還有可能以案件適用法律錯誤為由來審查案件，但這相對并不多見。法院可以對行政決定予以確認(rèn)、修正、撤銷或發(fā)還重作。

（三）社會保障金裁決過程的特色

美國社會保障金裁決過程有如下五個(gè)特色，這構(gòu)成了我們后面探討申訴委員會制度時(shí)，不可回避的制度背景：

首先，美國社會保障金案件數(shù)量是相當(dāng)龐大的，這也影響了它的申請和救濟(jì)程序設(shè)計(jì)。在美國，州殘障鑒定機(jī)構(gòu)每年處理的初步申請和再考量請求達(dá)200萬件之多，社會保障署的行政法官每年作出的裁決數(shù)量要超過整個(gè)聯(lián)邦司法系統(tǒng)的總和，申訴委員會在2002年財(cái)政年度評判和裁定的案件也達(dá)到101000件之多。這也促使了社會保障行政系統(tǒng)日趨復(fù)雜肥大。

其次，與大多行政事項(xiàng)不同，社會保障金案件很大程度上要以事實(shí)認(rèn)定為基礎(chǔ)，它更多的是將已有的法律適用于新的事實(shí)之中，因此案件裁決中體現(xiàn)了更多的“司法”風(fēng)格，所更多考慮的并非是如何回應(yīng)不同利益團(tuán)體的訴求，而是如何以對事實(shí)的客觀認(rèn)定為基礎(chǔ)，作出盡量中立的裁決。

第三，社會保障金案件具有高度的復(fù)雜性、專業(yè)性，裁決者不僅要對社會保障領(lǐng)域的法律、規(guī)章、裁決及政策相當(dāng)熟悉，還要對滿是科學(xué)“行話”的醫(yī)學(xué)與職業(yè)衛(wèi)生記錄予以了解。

第四，盡管社會保障金案件裁決要以客觀化的事實(shí)認(rèn)定為基礎(chǔ)，但由于裁決每每涉及決定者對醫(yī)生、顧問及其他專家的學(xué)識、可信度等的主觀判斷，以及對相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會和政治因素的考量，因此也無可避免的摻雜了某些主觀性因素。

第五，社會保障金申請的程序負(fù)荷較重，如上所述，一個(gè)申請有可能跨越初步申請、再考量、行政法官的聽證程序以及申訴委員會程序四道行政環(huán)節(jié)。時(shí)間甚或會長達(dá)數(shù)年之久。

三美國社會保障申訴委員會概述

在社會保障金申請過程中，申訴委員會的審查是行政的第四道環(huán)節(jié)，也被稱為“咬蘋果的第四口”，申訴委員會的裁定作為健康和人類服務(wù)部的終局決定，也就窮盡了所有的行政救濟(jì)。

（一）申訴委員會的歷史

在1940年1月，當(dāng)時(shí)的社會保障委員會內(nèi)設(shè)立了一個(gè)由三人組成的申訴委員會，以對裁決者加以指揮和監(jiān)督，并對其決定加以審查。在1946年，社會保障委員會被撤銷，其職能轉(zhuǎn)移給了聯(lián)邦保障局（FSA），聯(lián)邦保障局則將這方面的大部分權(quán)力授予給了社會保障局的局長，但仍保留了對申訴委員會的控制權(quán)。從此開啟的一個(gè)傳統(tǒng)就是，申訴委員會的權(quán)力直接源自部長的授權(quán)。在1953年，聯(lián)邦保障局被并入新的健康、教育和福利部，申訴委員會則成了社會保障局局長辦公室的一部分，對聽證和申訴的職權(quán)還是由部長流向了申訴委員會。

時(shí)至今日，聽證和申訴辦公室的副主任只能是對申訴委員會提供“行政導(dǎo)引”，他本人作為申訴委員會主席來發(fā)揮非正式的影響。申訴委員會“對管轄范圍內(nèi)的所有項(xiàng)目都有完全的決定權(quán)”，從而進(jìn)行獨(dú)立的判斷。申訴委員會的成員在1940年為3人，在1956年為6人，在1959年為8人，在1960年為7人，在1975年為9人，到1976年增加到14人，到1983年則增加到20人。即使在美國，對社會保障金裁定過程及其救濟(jì)機(jī)制的研究，更多的集中于對州殘障鑒定機(jī)構(gòu)及行政法官角色的研究，申訴委員會制度中蘊(yùn)涵了諸多困惑之處，同時(shí)也不為外界所知曉了解。

（二）申訴委員會的法律根據(jù)

關(guān)于申訴委員會，并無明示的法律授權(quán)規(guī)定。相關(guān)的隱然有關(guān)聯(lián)的法律規(guī)定，只是說在行政法官審查階段之后，“進(jìn)一步的，部長獲得授權(quán)，可以依其自愿，可以舉行聽證，并且當(dāng)他認(rèn)為為本節(jié)所規(guī)定管理所必要或適宜時(shí)，可以進(jìn)行這樣的調(diào)查或啟動其他程序。”該法還進(jìn)一步授權(quán)申訴委員會來履行終局行政審查功能。

申訴委員會是依據(jù)規(guī)則制定程序建立起來的，目前更多的是以規(guī)章的形式來對申訴委員會審查案件的特定條件、所要遵循的程序以及對終局不利決定向法院提起訴訟等事項(xiàng)加以規(guī)定。此外還有很多層次較法律和規(guī)章為低的文件，也對申訴委員會加以規(guī)定。這其中包括“社會保障裁定”（SocialSecurityRulings），它是以法律和近期法院、社會保障署決策者、行政法官、申訴委員會等決定為基礎(chǔ)的解釋性聲明，這些裁定作為解釋性文件，不具有法律或規(guī)章的效力或效果，但在裁定其他案件時(shí)，可以作為先例加以援引。

此外社會保障署還保有項(xiàng)目操作手冊系統(tǒng)（ProgramOperationsManualSystem，簡稱POMS），它長達(dá)兩萬頁之多，面向的是社會保障署的雇員，以指導(dǎo)他們處理社會保障金申請。POMS對申訴委員會并不直接適用，但有助于案件卷宗文件的制作與處理。此外，社會保障署的聽證與申訴辦公室（OfficeofHearingsandAppeals，簡稱OHA）也有一本手冊，來為行政法官和申訴委員會提供程序性指南。這些手冊并非是對現(xiàn)有基本社會保障法律框架的改變，而只是對法律中所存缺漏的補(bǔ)充。

（三）申訴委員會的人員組成與管理

除了申訴委員會的二十名委員之外，由社會保障署聽證和上訴辦公室的一名副主任出任申訴委員會主席，但主席因還兼有其他職責(zé)，不大介入申訴委員會的具體運(yùn)作，因此另設(shè)一名副主席來處理申訴委員會的日常事務(wù)。

遴選申訴委員會新成員時(shí)，要求其此前必須有七年法律執(zhí)業(yè)經(jīng)歷，并曾介入法院或政府管制機(jī)構(gòu)對正式案件的準(zhǔn)備、陳述或聽證。會把“最具資格者”的候選人名單呈送給申訴委員會副主席，他來對其中部分候選人進(jìn)行面試，核查候選人相關(guān)資料，并向申訴委員會主席提出意見建議。盡管申訴委員會成員的任命最終要經(jīng)過社會保障署署長核準(zhǔn)，但申訴委員會主席和副主席還是有著相當(dāng)程度的選擇權(quán)。曾有過社會保障行政實(shí)踐的人每每得到優(yōu)先考慮，例如現(xiàn)任的申訴委員會委員中，多人此前曾任行政法官，或在人類和健康服務(wù)部、社會保障署等機(jī)構(gòu)工作。

申訴委員會委員享受著與行政法官相同的職薪待遇，為GS-15級；但與行政法官不同的，他們不受行政程序法的保護(hù)。申訴委員會委員的薪酬是以其績效為基礎(chǔ)的，因此要接受委員會副主席對他們進(jìn)行的績效評估。盡管理論上這可能使得聽證和申訴辦公室對申訴委員會有相當(dāng)程度的控制權(quán)，但實(shí)踐中，聽證和申訴辦公室?guī)缀鯊奈锤深A(yù)過申訴委員會的決定，申訴委員會成員也在事實(shí)上得到了相當(dāng)高程度的保護(hù)，就沒有過受到政治壓力干預(yù)的實(shí)例。

申訴委員會盡管只有二十名委員，但有著一個(gè)有力的支持系統(tǒng)。申訴委員會有專門的辦公室主任以及其他雇員，每名委員都配有一名行政助理以處理文牘工作。主要支持系統(tǒng)是“申訴運(yùn)營辦公室”（OfficeofAppealsCouncil，簡稱OAO），OAO也是聽證和申訴委員會的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之一，OAO位于弗吉尼亞州的阿靈頓，它分為五個(gè)案件處理部，下設(shè)32個(gè)分支機(jī)構(gòu)，并有320名分析師（analyst），這些分析師一般并非法律人，其職薪待遇在GS-11到13級之間。這些分析師來履行初步審查功能并提出建議，大多數(shù)情況下申訴委員會成員會接受他們的建議。這些分析師一般是進(jìn)行書面審查，每人每月大約可以審查25個(gè)案件。為了提高他們的工作效率，還針對他們所從事各項(xiàng)任務(wù)的復(fù)雜程度，為每一任務(wù)規(guī)定了完成的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)限。

四申訴委員會對案件的處理

申訴委員會要在三類不同的情境下處理不同的請求，分別是在行政法官聽證后，在“審查層次”（reviewlevel）上的處理；在被申訴委員會拒絕的申請人向聯(lián)邦地方法院提起民事訴訟之后的處理；還有就是在地方法院作出最終決定或裁定將案件發(fā)還給社會保障署，讓其重新進(jìn)行聽證或開始其他行政過程的處理。

（一）審查層次的案件處理

審查層次的案件處理又可以分為兩類，一類是被行政法官所拒絕的申請人為謀求推翻該決定，而向申訴委員會提出“審查請求”（request-for-review）；另一類則是并無申請人申訴，申訴委員會就開展“主動審查”（own-motionreview）。

1.審查請求

在行政法官階段被全部或部分拒絕的申請人，可以向申訴委員會提出審查請求。請求可以以一份社會保障署的表格或以其他書面文件形式提交，并可同時(shí)或隨后附信或附辯詞來對推翻行政法官決定的理由，予以簡要說明。但這并沒有賦予申請人獲得申訴委員會審查的“權(quán)利”，申請人只是作了一個(gè)申請，申訴委員會收到申請后，可以不予受理，也可作出駁回或準(zhǔn)許請求的決定。當(dāng)申請?zhí)峤怀^時(shí)限，或者后來申請人自行撤回時(shí)，申訴委員會則對該案件不予受理；如果申訴委員會確認(rèn)行政法官的決定和裁定是正確的時(shí)，則作出駁回請求的決定；如果申訴委員會認(rèn)為行政法官的工作有缺失，則作出準(zhǔn)許請求的決定。

如果申訴委員會準(zhǔn)許了申請人的請求，那么它可以有推翻（reverse）、發(fā)還（remand）、修正（modify）或者確認(rèn)（affirm）四種選擇。①當(dāng)行政法官已就事實(shí)記錄的認(rèn)定做了充分工作，但理解和適用法律有錯誤，而申訴委員會無須進(jìn)一步的事實(shí)認(rèn)定就可以做出正確的法律決定時(shí)，則以推翻的形式來改變行政法官的決定；②申訴委員會作出發(fā)還決定，將案件發(fā)還給行政法官，責(zé)令其進(jìn)行全新的聽證，或重新收集附加證據(jù)，或重新給出裁決意見；③毋須發(fā)還，上訴委員會可以通過部分改變行政法官決定或意見，來修正行政法官的裁決；④確認(rèn)決定則是維持行政法官裁定原樣不變，因?yàn)榇偈股暝V委員會做出準(zhǔn)許決定的問題已經(jīng)解決，就已再無糾正的必要。

2.主動審查

在1975年以前，申訴委員會對行政法官所作的全部同意申請決定和大部分駁回申請決定予以審查；在1975年到1980年間，隨著案件負(fù)荷量的增加，申訴委員會停止了主動審查，只對申請人的審查請求予以審查；到1980年，在參議員貝爾曼的推動下，國會加強(qiáng)了質(zhì)量控制，國會指示申訴委員會要發(fā)展出來更為均衡的監(jiān)控機(jī)構(gòu)，以對行政法官的決定加以審查。

又可將主動審查分為五類情況：①申訴委員會從行政法官的給付社會保障金裁決中，隨機(jī)抽取10-15%的樣本，進(jìn)行主動審查；申訴委員會要在行政法官決定做出六十日內(nèi)，決定是否對該決定進(jìn)行審查。②第二類則被稱為“靶向”（targeted）審查，即對于那些做出給付社會保障金裁決比率特別高的法官，或者對于那些效率特別低的法官的決定，由申訴委員會來予以嚴(yán)格審查。很多行政法官認(rèn)為這樣的靶向?qū)彶闃?gòu)成了對自己獨(dú)立地位的威脅，在1984年后就停止了這類審查。③申訴委員會對新出任的行政法官大部分乃至全部決定加以審查，看其是否與社會保障署的規(guī)則和程序相一致。④第四類主動審查與“異議”（protest）有關(guān)，當(dāng)殘障營運(yùn)辦公室或其他的社會保障署下屬機(jī)構(gòu)認(rèn)為行政法官的決定會因事實(shí)上或法律上的技術(shù)錯誤而無法實(shí)施時(shí)，可提出“異議”并進(jìn)行主動審查。這類審查不多，平均每月100-150例。⑤第五類審查與“政府代表方案”有關(guān)。政府代表無法正式的就某一案件提起“申訴”，但有權(quán)去“暗示”某一給付裁決應(yīng)引起申訴委員會的注意。

3.案件的審查根據(jù)

在1976年之前，申訴委員會對行政法官的工作進(jìn)行完全重新審查。目前，根據(jù)規(guī)章規(guī)定，申訴委員會可以以如下五個(gè)因素為由，來對案件加以審查：①行政法官濫用裁量權(quán)；②法律適用錯誤；③缺少實(shí)質(zhì)性證據(jù)；④存在著相當(dāng)?shù)恼呋虺绦騿栴}，可能會影響到普遍的公共利益；⑤又有新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)提交。其中最常援引的理由當(dāng)屬“沒有實(shí)質(zhì)性的證據(jù)以支持行政法官的決定”及“提出了新的和實(shí)質(zhì)性的證據(jù)”。但聯(lián)邦巡回法院的判決認(rèn)為，申訴委員會有廣泛的權(quán)力，以各種理由來受理案件，而不限于以上這五個(gè)因素。

4.新證據(jù)的采信

同時(shí)根據(jù)法律和規(guī)章的規(guī)定，在行政法官做出決定之后，行政證據(jù)記錄就將不再開示。這意味著除非證據(jù)是新的且實(shí)質(zhì)性的，且與行政法官所作考量的時(shí)間段相關(guān)聯(lián)，否則申訴委員會將不能去對未提交給行政法官的證據(jù)加以考慮。但是在三種情況下應(yīng)對新證據(jù)加以考量：第一，如果一個(gè)在行政法官聽證階段未尋求人的申請者，在申訴委員會階段請了人的話，那么應(yīng)對人發(fā)現(xiàn)的新證據(jù)加以考量。第二，如果在行政法官聽證和申訴委員會審查的間隔期，申請人接受過醫(yī)療檢查或治療，從而會對損害程度的評價(jià)產(chǎn)生影響的話，則應(yīng)對檢查或治療結(jié)果加以考量。第三，如果由于醫(yī)生或醫(yī)院的原因，使得行政法官階段未能獲得所需醫(yī)療紀(jì)錄副本時(shí)，申訴委員會應(yīng)對這些醫(yī)療紀(jì)錄副本加以考量。

5.案件的審查流程

當(dāng)案件送抵申訴委員會時(shí)，首先是將卷宗送抵申訴運(yùn)營辦公室（OAO）的對應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，然后將該案件指派給一名分析師，要求他在10天內(nèi)完成任務(wù)。分析師要審查包括聽證會磁帶錄音在內(nèi)的所有卷宗，如果分析師要建議采取主動審查，或者已有主張指責(zé)聽證會不公正，或者有醫(yī)療或職業(yè)衛(wèi)生專家提供證人證言時(shí)，分析師就必須聽磁帶。然后分析師準(zhǔn)備一份報(bào)告，對卷宗加以歸納小結(jié)，指出要害問題所在，并向申訴委員會提出建議舉措。對審查請求型案件而言，分析師要在一份三頁紙的表格上打勾或畫圈，以勾勒出該案的至為顯著的特色，分析師還可以再用一兩頁紙來對案例加以詳細(xì)描述，并給出所提建議的詳盡理由。對主動審查型案件而言，分析師所遵循的程序幾乎是一模一樣。

當(dāng)分析師完成案件報(bào)告后，卷宗將移送給申訴委員會的某一委員。如果分析師提出的是不受理申請的建議，則只需一名申訴委員會委員處理即可。如果申訴委員會委員也持同樣的主張的話，則將卷宗暫放到一開始的申訴運(yùn)營辦公室的對應(yīng)分支機(jī)構(gòu)，如果120天內(nèi)申請人未向法院提起民事訴訟，即可將卷宗放到聯(lián)邦檔案中心以長期儲存。

如果分析師建議受理申請，申訴委員會委員也同意；或者分析師建議不受理，而委員卻意見相左時(shí)。在此情況下需要兩名申訴委員會委員來處理。每人都分別來對卷宗本身以及擬議中的結(jié)果加以評判，如果兩人意見相近，則他們的意見就為終局的；如果兩人意見相左，則會在一起交流，如果仍存在分歧，則交由申訴委員會副主席或其指定的人來決斷。如果申訴委員會委員決定將案件發(fā)還，那么則將卷宗轉(zhuǎn)給地方聽證機(jī)關(guān)；如果申訴委員會決定推翻行政法官的拒絕決定并發(fā)放社會保障金，那么則將卷宗轉(zhuǎn)給相關(guān)的處理部門以落實(shí)。

盡管規(guī)章允許以口頭方式向申訴委員會提起請求，但由于這樣在時(shí)間、交通等方面成本過高，因此實(shí)踐中申訴委員會幾乎全部都是進(jìn)行書面審查。申訴委員會的決定也是以書面形式做出。近年來，申訴委員會正在努力改進(jìn)其意見質(zhì)量，使其能更好的回應(yīng)案件證據(jù)與當(dāng)事人的主張，努力使得拒絕申請的意見不再是公式化的語言，而更為個(gè)性化。但是申訴委員會的工作也受到案件負(fù)荷量很大影響，目前，由于案件總量的增加，每名申訴委員會委員平均只能花十到十五分鐘來審查一個(gè)案件。

（二）法院訴訟中申訴委員會的角色

申訴委員會的決定構(gòu)成了健康和人類服務(wù)部的最終裁決，這時(shí)申請人已經(jīng)窮盡了其他所有行政救濟(jì)途徑，因此只能向聯(lián)邦地方法院提起民事訴訟。在提起民事訴訟時(shí)，主要是由健康和人類服務(wù)部的法律顧問辦公室來擔(dān)當(dāng)政府角色，但申訴委員會也有相當(dāng)程度的介入。

首先，“申訴運(yùn)營辦公室”中的民事訴訟部（DivisionofCivilActions，簡稱DCA）可以從辦公室的其他最初處理案件的分支機(jī)構(gòu)處拿到文件，民事訴訟部的分析師來確定訴訟是否適時(shí)，制作好行政法官聽證磁帶的副本，并輔助以制作出完全的卷宗。如果在申訴委員會決定之后，卻在當(dāng)事人向法院提起訴訟之前的時(shí)段有新證據(jù)遞交，那么民事訴訟部的分析師要努力來確定在新的證據(jù)下，是否應(yīng)改變申訴委員會的原有決定。

作為應(yīng)訴的政府律師，當(dāng)覺得案件在訴訟中很難站得住腳，哪怕是根據(jù)社會保障署的標(biāo)準(zhǔn)都會被否決時(shí)，會建議申訴委員會作一個(gè)“補(bǔ)充審查”，或者依部長的要求對案件予以重審，或者通過出示新的證據(jù)紀(jì)錄，或者通過改進(jìn)書面決定的推理過程，來支持自己的結(jié)論。在補(bǔ)充審查階段，為了能適應(yīng)法院進(jìn)度的要求，申訴委員會采取了加速程序。政府律師遞交給申訴委員會的備忘錄以及卷宗都被轉(zhuǎn)給民事訴訟部的分析師，分析師分析后然后向兩名申訴委員會委員作口頭陳述，通常情況下，這兩名委員之一參與了對案件原先的處理，然后委員作出是從法院撤回案件還是繼續(xù)為其抗辯的決斷。這類小組審查（panelreview）每周要有三十到四十次之多，一般每次小組會議持續(xù)15到30分鐘左右。

如果小組審查認(rèn)為應(yīng)繼續(xù)訴訟過程，而政府律師依然認(rèn)為最好還是主動撤回的話，他可以請求進(jìn)行一次由“超級小組”組成的附加審查，“超級小組”由原來的小組審查成員、申訴委員會副主席以及由副主席指定的另一名申訴委員會委員組成。但啟動“超級小組”程序的時(shí)刻并不多見。

（三）法院判決后申訴委員會的角色

事實(shí)上，法院無論作怎樣的判決，都不會直接通知申訴委員會，申訴委員會的成員常常是很偶然的知曉判決結(jié)果。哪怕是法院將案件發(fā)還給申訴委員會重審，此前處理該案的申訴委員會成員個(gè)人都得不到多少回饋。

當(dāng)聯(lián)邦法院將案件發(fā)回要求重新舉行聽證或提交新證據(jù)時(shí)，申訴委員會也發(fā)揮著重要作用。如果法院的指令足夠清楚時(shí)，申訴委員會則適用“快車道”（fasttrack）程序，將卷宗直接轉(zhuǎn)給歸口的地方聽證辦公室，讓行政法官來執(zhí)行法院的判決；在其他情況下，在將卷宗轉(zhuǎn)給行政法官之前，申訴委員會還要對法院指令加以補(bǔ)充解釋或提供附加的指南。

與普通的裁決不同，對于這類法院發(fā)回的案件，行政法官不是去作出決定，而只是將一個(gè)“建議性決定”提交給申訴委員會；這個(gè)“建議性決定”的副本也會送達(dá)給申請人，使其有可能對此作出回應(yīng)。申訴委員會對該建議性決定審查時(shí)，沒有采取審查行政法官一般性決定時(shí)所適用的“實(shí)質(zhì)性證據(jù)”標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而采用類似于“優(yōu)勢證據(jù)”的檢測標(biāo)準(zhǔn)，這樣申訴委員會更有可能對行政法官的建議加以修正，最終由申訴委員會的兩名委員來簽發(fā)最終決定。

五結(jié)語

通過以上的論述，或許能對美國社會保障申訴委員會制度有一個(gè)概括化的了解。在美國社會保障行政過程中，申訴委員會作為第四道行政環(huán)節(jié)，有效的對行政法官決定予以審查，提高了個(gè)案裁決中事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確度，有效的節(jié)省了司法資源，并對美國社會保障政策的形成發(fā)展以及政策間的協(xié)調(diào)一致，起到了重要的作用。

應(yīng)該看到，無論是在美國還是中國，社會保障金案件數(shù)量多，覆蓋人群廣，而且與個(gè)人的生存權(quán)保障息息相關(guān)，這涉及到全體公民的尊嚴(yán)，有助于他們實(shí)現(xiàn)健康而有文化的生活，因此為社會保障金案件設(shè)計(jì)出一套較為完備的救濟(jì)機(jī)制，就顯得格外必要。盡管在中國，多有學(xué)者呼吁將社會保障金案件納入行政訴訟受案范圍。但社會保障金的發(fā)放過程及其審查，涉及到對貧困程度的查明，對傷殘程度的認(rèn)定，大量的要倚重于在“專家統(tǒng)治論”（technocratic）之下的行政官員對事實(shí)問題的審查，涉及到臨床醫(yī)學(xué)、勞動衛(wèi)生、毒理學(xué)等諸多專業(yè)知識。因此社會保障領(lǐng)域中的相當(dāng)多的案件，是法院無法審也審理不了的。在這樣的背景下，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮作為對行政裁決的不服審查型的委員會的作用，就更具有現(xiàn)實(shí)意義。這一點(diǎn)也為本文所敘述的美國社會保障申訴委員會，以及日本的社會保險(xiǎn)審查會等委員會的制度實(shí)踐所佐證。

進(jìn)一步的，本文所能給予的啟示并不一定僅僅限定于社會保障行政領(lǐng)域。如何對權(quán)利給予救濟(jì)，傳統(tǒng)觀點(diǎn)往往將作為行政內(nèi)部糾錯機(jī)制的不服審查型委員會視為通向行政訴訟之路的“驛站”甚或“障礙”。但是應(yīng)該看到，包括本文所論述的社會保障申訴委員會在內(nèi)的這類不服審查型委員會，相對于司法審查而言，也有著自己的優(yōu)勢。因?yàn)檫@類委員會對行政決定的審查，是在行政過程內(nèi)部展開的，它并不涉及到司法權(quán)和行政權(quán)的界限問題，審查的范圍和強(qiáng)度可以更高。而這類委員會以其高度專業(yè)化精英化的人員組成，對行政機(jī)關(guān)和首長的相對獨(dú)立性，反而可以給公民帶來及時(shí)的法律保護(hù)，有助于行政自我監(jiān)督功能的落實(shí)，并能減少給司法帶來的不必要的負(fù)擔(dān)。或許在未來，應(yīng)當(dāng)將不服審查型委員會制度納入我國行政復(fù)議制度變革的視野，并對其進(jìn)行進(jìn)一步的研究分析。或者，這也正是本文寫作的初衷所在。