導語：高速公路BOT項目前期投資控制實踐一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2014年以來，國家有關部門先后下發了《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等多項指導性文件，積極推動以PPP模式開展基礎設施建設。高速公路作為基礎設施建設的重要內容，bot作為PPP的代表模式，其仍具有鮮明的實踐意義。本文試著從財務管理方面著眼，從投資人的角度出發對高速公路BOT項目的投資決策階段、籌備階段、實施階段初期的投資控制提出個人實踐見解，供同業者參考。

關鍵詞：項目決策；項目實施高速公路;BOT項目

作為基礎設施建設PPP模式的重要形式，其運作一般分為：決策階段、設計準備階段、設計階段、施工階段、運營前準備階段、運營階段和項目移交評價階段。本文所述項目前期指決策階段至施工階段初期，實踐中劃分為決策階段、籌備階段、實施階段初期。項目前期的每個階段投資控制目標和風險均存在不同，應對風險投資人應做好相應的風險防范和針對性的投資控制管理。

1.項目決策階段

項目決策是選擇和決定投資方案的過程，其主要依據是項目可行性研究報告。在我國高速公路投資市場可行性報告一般由政府相關部門在項目立項后，組織設計咨詢單位進行編制。該報告是投資人參與項目進行投標的第一手資料，如何依據該報告對項目進行判斷決策，筆者認為應關注如下事項：1.1積極參與可研編制。由于投資人與政府對項目的角度和關注點不同，政府更多的關注是項目的社會效益和招商完成項目投資，而投資關注的更多是項目投資效益，受此影響政府編制的可研可能會對投資人的投資判斷產生一定偏差。在當前PPP模式下，投資人有望參與項目前期工作，因此應積極創造條件參與項目的可研編制。1.2務實開展實地踏堪。可研報告是對項目的概述，為加強對項目的直觀、客觀判斷，應著手安排實地踏勘。踏勘中應重點做好線路踏堪和交通量的實地觀測。1.2.1線路踏堪一是查看線路設計的合理性和可優化性；二是收集項目征地拆遷的第一手資料；三是判斷線路是否存在可替代或競爭項目。1.2.2交通量實地觀測。一是對項目線路區域實際日交通量和車型進行觀測，二是對沿線區域社會經濟狀況進行了解，以提供經濟模型測算。1.3謹慎做好經濟測算。項目投資效益是投資人關注重點也是決策基礎，以可研報告為基礎實踐中應重點關注投資估算總額和財務評價。1.3.1核實人工成本和征地拆遷金額項目投資的初步估算總額，是基于有關辦法和定額編制完成，實踐中需關注人工成本的和征地拆遷的測算。人工成本在實踐中往往可研中的定額較低，不符合當地實際情況，在內部測算中應進行調整。征地拆遷在實際工作中由于各種原因很可能存在超支，對整個項目影響很大，因此在測算時應結合現場踏堪掌握的征拆量的情況和當地實際征拆補償等標準進行核實。1.3.2考慮項目資本融資成本高。速公路投資國家要求最低資本金為項目投資的25%，由投資人自籌?？裳袌蟾嬷械呢攧赵u價也是基于此要求測算，項目融資僅包含資本金外的資金缺口。但在實踐中，項目資本金一般也是由投資人通過對外融資投入，資本金的融資費用也對整個項目的投資收益產生影響。因此內部測算時也應將此項融資費用納入財務評價模型進行測算，更具有投資判斷參考意義。1.3.3采用合理的折現率和資金成本利率。財務評價中的折現率和資金成本利率是財務評價的重要指標，因此需采用符合項目投資期實際情況的比率，比如在社會資金緊張時期應采用人民銀行基準利率上浮的利率測算，確保財務評價的客觀性。1.4最大限度地爭取政府補償。政府補償是PPP模式的重要組成部分，在現場踏堪和客觀測算后，以財務評價為基礎向政府爭取合理的經濟補償是項目投資的重要內容。高速公路BOT項目一般有建設期投資補助、運營期收益補償和稅收優惠等形式，投資人應選擇合適的方式進行補償。在實踐中由于政府履約具有不確定性，為確保補償到位建議：1.4.1采用前補償機制。政府補償如在運營期每年進行補償，一是時間過長政策性和政府履約風險較大；二是會增加項目建設期的成本和資金壓力，從財務資金成本現值方面考慮不合算。因此建議政府補償盡量安排在建設期進行補償。1.4.2采用實物補償。資金補償受政府財政能力制約，政府能否按時到位資金存在不確定性。因此最好采用政府以提供項目土地或政府自行建設項目額外附加配套基礎設施的形式進行補償。在PPP模式下可選擇政府以土地出資入股的方式，也可要求政府提供其他的可開發投資項目進行補償。1.5關注社會環境和政府履約能力。PPP模式的核心是政府的契約精神，項目所在地社會環境和政府履約能力對項目正式實踐過程存在重大影響，在項目決策時也應予以重點關注。1.5.1所在區域社會融資環境。目前高速公路BOT項目大多集中路網不完善或經濟欠發達地區，雖然隨路網建設會帶來經濟增量和交通增量，但個別區域由于基礎設施建設密集投入資金需求量大，造成區域內資金緊張、金融機構可選擇項目多和總行對區域政策保留的情況，這都將對項目融資產生重大影響。1.5.2所在區域政府履約能力。政府履約能力包括政府的信譽和補償兌付能力、政府配合投資建設的執行能力。如上述政府能力和信譽不高，待項目實施后政府補償不能按時到位，配合征地拆遷等工作不能順利推展，將對項目投資和工期產生嚴重負面影響。

2.項目籌備階段

項目籌備階段指項目決策中標后，正式實施前的階段，實踐中包括合同協議簽訂、項目公司組建和設計組織管理。2.1項目合同協議簽訂。主要指項目《投資協議》和《特許權協議》，《投資協議》取得項目投資權利在項目中標后簽訂，《特許權協議》取得項目運營權在項目公司成立后簽訂，均是項目實施的基礎和保障性文件，在實踐中上述合同協議在一般條款之外應重點關注：2.1.1限制競爭條款。高速公路項目投資收益完全來源于通行車輛收費，如果有可代替的路線，將會嚴重影響投資人的成本回收和獲得合理收益。一般來說投資協議會限制線路一定區域內各類競爭性公路的新建，但未涉及鐵路建設和既有公路的改擴建，其中既有公路的改擴建對項目交通量影響較大，應盡量予以約定限制。2.1.2通行費價格條款。高速公路車輛通行費標準一般由省級人民政府確定，實踐中正式運營時的收費標準很可能與投標的價格不一致。對于此問題應在簽訂合同時與政府充分協商，對發生不一致的情形如何處理進行明確，盡量參照部分省區已實施的投資前定價辦法約定。2.1.3政府違約責任條款。實踐中部分政府履約能力欠佳，投資時承諾的事項不能完全落實，因此在相關合同協議簽訂時應予以明確，重點對政府補償的方式、到位時間、金額、不能按時到位的處罰和補償、政府其他違約導致項目終止的解決和處罰進行詳細約定，以明確政府責任義務，確保投資人利益。2.1.4項目融資約定條款。目前項目融資形式多樣，除傳統銀行借款外還可利用保險、債券、基金、票據、股權等形式參與。實踐中政府往往限定融資方式，而對投資人而言多渠道融資有利于資金成本和快速融資，特別是運營初期客觀存在現金流不足和經營虧損時，更可利用股權融資降低資金成本和財務并表風險。因此在投資協議簽訂時，應盡量爭取擴大融資渠道和留有股權融資空間。2.2項目公司組建。項目公司是投資人行使項目投資、建設、運營的承載主體，也是項目融資的主體，項目公司注冊應選擇兼顧項目路線管理和社會經濟相對發達、稅源充足的地點注冊。政府要求注冊地點的也要積極與當地政府接洽充分享受和進一步爭取當地招商引資優惠。2.2.1投資合作協議。投資合作協議或股東協議是項目各投資人就項目投資合作的約定性文件，協議應對項目各投資人對項目投資合作方式、投資份額、項目公司運營、項目建設的權利義務和違約責任進行明確，投資人應高度關注。2.2.2項目公司章程。項目公司章程是對項目公司項目投資、建設、運營行為的約定，章程應根據項目實際情況和各投資人出資份額，兼顧股東權益保障和具體實施的效率性。實踐中如股權結構簡單、少數股東股權比例較小，可協商采用簡潔的模式，在股東會下不設董事會，設執行董事進行日常決策，并充分授權執行董事項目建設和項目融資權限以高效完成建設任務。2.3項目設計管理。項目設計可由投資人委托機構進行，在設計要注重如下三點：2.3.1設計施工方案的優化。在前期現場踏勘和可研報告的基礎上，重點做好項目施工方案的優化，在保重項目安全質量的基礎上，選擇合理的設計方案和施工工法，以控制投資成本。2.3.2細致編制工程量清單。督促設計單位對施工圖設計中各章節的量、價進行詳細的現場踏勘，準確測繪施工圖，確定工程量。同時對工程單價要根據項目所在地實際人工費、材料費情況進行編制。在項目實施期以此進行預算并進行成本控制。2.3.3核定征地拆遷量價。為做好征地拆遷的控制，在設計階段應要求設計單位對項目紅線內用地和臨時用地進行詳細踏勘，利用GPS等設備核實土地用量。特別注意對現場征地前的土地現狀和拆遷房屋留有影像資料并標注時間，作為后期實地征拆的依據。

3.實施階段初期

本階段是全面施工前的承上啟下時期，已經開展諸多實務性工作，對項目順利推進具有重要基礎意義，實踐中需重點關注：3.1合規性文件取得。項目合規性文件是項目的合法性的基礎，直接影響項目融資、項目工期，在當前營改增趨勢下還將影響項目施工的稅收，最終影響項目投資成本。合規性文件主要包括：項目核準批復、初步設計批復、施工圖設計批復、項目地質災害、環境、節能、水土保持、壓覆礦、文物保護評估、林業、用地批復、開工許可證等。文件種類繁多，審批部門眾多，因此在項目實施初期應加快合規性文件的取得工作，重點做好項目核準批復、項目初步設計批復、施工圖設計批復和林業、用地批復的辦理。3.2征地拆遷控制。征地拆遷在實踐中經常出現超概、預算和堵路、阻工的情況，對項目整體投資影響很大。主要原因是現場實際量與設計存在差異和地方保護主義影響。3.2.1力爭選擇包干負責制。實踐中由于投資人對當地的社會環境和民風民俗不了解，完全由項目公司進行征拆不可控風險很大，需充分借助政府的能力實施。但政府具有地方局限性，過程中經常出現量、價、等級的變化，給征拆工作帶來困難。因此最好采用政府包干負責制，即通過設計單位放線核實所需土地和拆遷數量，按補償標準核定費用總額撥付給政府，由政府組織征拆交地。PPP模式下還可由政府以土地入股，避免投資人征地拆遷風險。3.2.2妥善簽訂征地拆遷協議。如不能采用包干負責制，應在征拆前做好資料收集，簽訂征地拆遷協議以防范實施風險。一是放線核實所需土地和拆遷數量，并留有影響資料作為現場核實依據。二是仔細研究國家法律法規和當地征拆規定，特別對各類補償費的標準、依據進行核實。三是在此基礎上和政府談判簽訂征地拆遷協議，協議中要重點對補償的標準、搶占、搶栽、搶種、搶建的責任和征拆期限進行明確約定并有處罰條款。3.2.3做好征拆過程量的控制。征地拆遷的過程控制主要分為量的控制和資金的控制。量的控制方面由于項目公司人員有限，全方面參與現場工作存在困難，因此要充分利用現場施工單位進行。在實踐中一是建立臺賬實時掌控進度，因為各類土地的補償標準不同并涉及耕地社?；鸷透卣加枚悾杼貏e關注土地種類和量的變化，可采用查詢土地證方式進行核實。二是要明確權責，征拆的決策權不能下放，施工單位只能配合政府征拆機構依據施工圖進行現場放線和查對征拆量，任何超預算的量均需項目公司和設計單位進行核實決策，同時對施工單位要有明確的獎罰措施并落實。3.2.4做好征拆過程資金的控制。資金的控制一是根據征地拆遷協議約定的補償標準和總額建立臺賬，實時掌控資金的撥付和使用情況，做到資金總量按進度和協議約定撥付，土地征拆種類、各鄉鎮資金分項不突破，并適時提交征拆部門核實。二是做好資金的支付監管，力爭采取補償資金直補農戶方式，利用銀行監管，避免資金的挪用、占用，確保征拆按期進行。3.3項目融資。快速合理地進行項目融資，及時提供項目建設所需資金，是項目實施初期的工作重點，當前項目融資形式多樣，各區域項目融資形勢有異，在實踐中應注意：3.3.1在投資協議中留有多樣融資空間。當前PPP模式進一步推動了項目融資的多樣性，近期國家發改委關于項目收益債券的管理暫行辦法的頒布更提供了多樣的選擇。因此為充分利用多樣、高效、低成本的融資手段，在簽訂項目投資協議時應避免融資限制條款，給項目建設期和運營期的多形式融資留有余地。3.3.2充分利用總部資源。由于項目所在地的融資環境多樣，部分經濟欠發達地區資金緊張，各金融機構總部也有行業、地域傾向，通過項目公司在當地金融機構進行融資存在一定困難。因此，大型企業特別是大型國有企業的投資項目可充分利用總部資源進行融資，從總對總的戰略合作和總對總的關系上支持項目融資。3.3.3充分利用異地融資資源。由于區域差異，一些地區資金緊張而一些地區資金寬松的情況客觀存在。在當地融資環境緊張的情況下，借助投行和相關機構，調動異地的金融資金補充項目融資不失為一個可行的選擇。項目公司可考慮在利用股東所在地、總部所在進行項目融資。3.3.4合理選擇融資機構。高速公路投資金額較大，實踐中股份制銀行和地方性銀行作為牽頭行很難進行成功組團且成本較高。因此建議首選國家開發銀行作為項目融資牽頭行，與傳統工、農、中、建四大行組成貸款銀團，其余金融機構可作為補充。如投資協議未限制，還可利用國家進出口銀行進行融資，利用境外資金降低資金成本。3.4地方關系。項目的投資落地是地方，項目的建設運營過程均與地方存在千絲萬縷的關系，離不開地方的支持，與地方保持融洽的關系也是項目成敗的一個關鍵點。項目需妥善協調與省級交通運輸廳、項目所在地政府、交通局、稅務局、財政局、公安局、銀行等的關系，在確保投資利益得到保障的前提下理解兼顧地方的訴求，推動合作共贏。

高速公路BOT項目是PPP模式的一種，項目從投資決策至初步設計、施工圖設計、工程招投標、施工、竣工驗收、運營、移交歷時往往幾十年，牽涉面廣。本文從項目投資人的角度，通過實踐摸索，簡單分析歸納了項目前期的投資控制經驗，項目進入全面實施階段后應繼續做好動態控制，力爭最大限度達到降低項目投資成本和實現項目收益的目的。

作者:李育紅 單位:中國鐵建投資集團有限公司