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1縣域公共體育服務(wù)發(fā)展的背景與制度溯源

1．1過(guò)渡時(shí)期(1949—1957年)

這一時(shí)期是我國(guó)由新民主主義革命向社會(huì)主義建設(shè)過(guò)渡時(shí)期，也是新中國(guó)體育體制的孕育和初創(chuàng)時(shí)期。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議制定的《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定:“國(guó)家提倡國(guó)民體育”。1949年10月27日，中共中央副主席、中華人民共和國(guó)副主席在成立中華全國(guó)體育總會(huì)籌備大會(huì)上的講話(huà)中強(qiáng)調(diào)說(shuō):“過(guò)去的體育是與廣大人民群眾脫離的，現(xiàn)在我們的體育事業(yè)一定要為人民服務(wù)，要為國(guó)防和國(guó)民健康服務(wù)”［4］。青年團(tuán)中央書(shū)記馮文彬在籌備大會(huì)報(bào)告《新民主主義的國(guó)民體育》中指出，“我們的體育，是要普及于廣大群眾中去，為人民服務(wù)，使體育成為人民的體育運(yùn)動(dòng)?！保?］1952年6月，主席為中華全國(guó)體育總會(huì)成立題詞:“發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)，增強(qiáng)人民體質(zhì)”。明確和規(guī)定了我國(guó)體育的目的和任務(wù)。1952年11月，中央人民政府決定成立“中央人民政府體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)”，1954年改名為中華人民共和國(guó)體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)，各省、市(縣)設(shè)立體育運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。至此，新中國(guó)發(fā)展體育事業(yè)的體制及其管理體系的制度模式初步形成。這一制度模式的本質(zhì)和核心就是“體育為人民服務(wù)”，明確了新中國(guó)國(guó)民體育的權(quán)利和人民政府的體育職能。盡管建國(guó)初期縣域范疇還談不上現(xiàn)代意義的公共體育服務(wù)，體育服務(wù)供給的內(nèi)容也很有限，但確定的體育工作方針、任務(wù)和目標(biāo)，尤其是確定的我國(guó)體育為人民服務(wù)的本質(zhì)屬性，隨著過(guò)渡時(shí)期體育體制的形成而得到了有效落實(shí)。

1．2時(shí)期(1958—1978年)

社會(huì)主義建設(shè)初期，我國(guó)面臨的最大任務(wù)就是實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化。中共中央于1958年8月作出了《關(guān)于在農(nóng)村建立的決議》。是一個(gè)“政社合一”的組織。既是政治實(shí)體，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織。實(shí)行的體制，在短期內(nèi)快速提供了縣域范疇內(nèi)急需的公共服務(wù)，尤其是在包括體育場(chǎng)地設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)供給上取得了較大的成績(jī)。1958年9月《中央批轉(zhuǎn)國(guó)家體委黨組關(guān)于體育運(yùn)動(dòng)十年規(guī)劃的報(bào)告》中，提出“體育運(yùn)動(dòng)的根本任務(wù)是增強(qiáng)人民體質(zhì)，為勞動(dòng)生產(chǎn)和國(guó)防建設(shè)服務(wù)。根據(jù)這一任務(wù)，體育運(yùn)動(dòng)的方針是適應(yīng)生產(chǎn)中廣大勞動(dòng)人民對(duì)增強(qiáng)體質(zhì)的要求，大力開(kāi)展群眾性的體育運(yùn)動(dòng)，在體育廣泛開(kāi)展的基礎(chǔ)上提高技術(shù)水平，不斷創(chuàng)造新記錄。體育運(yùn)動(dòng)應(yīng)在的統(tǒng)一安排下，結(jié)合勞動(dòng)生產(chǎn)，使之成為廣大群眾熱烈喜愛(ài)的事情?！保?］熱潮以后，全國(guó)性的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸明顯加強(qiáng)，體育的社會(huì)組織管理系統(tǒng)的功能和作用逐漸削弱。由建國(guó)初期國(guó)家和社會(huì)力量共同辦體育的格局，逐漸向國(guó)家體委獨(dú)家領(lǐng)導(dǎo)和管理的模式轉(zhuǎn)變，同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)基層社會(huì)組織與管理體制及所有制結(jié)構(gòu)的不同安排，城鄉(xiāng)居民的服務(wù)需求及福利待遇實(shí)行了“二元制”供給方式。這種方式加大了城鄉(xiāng)公共體育文化事業(yè)發(fā)展的差距，縣域公共體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)論數(shù)量和質(zhì)量水平都很低。

1．3改革開(kāi)放時(shí)期(1978—2000年)

1978年底，中央召開(kāi)了具有重大歷史意義的十一屆三中全會(huì)，開(kāi)啟了改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期。我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)體制改革正式開(kāi)始，延續(xù)了20多年的制度逐漸解體。1984年10月，中共中央頒發(fā)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)的通知》，充分肯定了改革開(kāi)放后我國(guó)體育事業(yè)取得的成績(jī)，明確提出積極發(fā)展城鄉(xiāng)體育活動(dòng)，努力提高人民健康水平的新目標(biāo)。1984年12月，國(guó)家體委下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)縣級(jí)體育工作的意見(jiàn)》中明確在全國(guó)實(shí)施體育先進(jìn)縣的創(chuàng)建活動(dòng)。從1985年至2000年，全國(guó)命名了七批694個(gè)全國(guó)體育先進(jìn)縣，占到2000年全國(guó)縣(市、區(qū))總數(shù)的33．2%，對(duì)農(nóng)村體育事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了強(qiáng)有力的推動(dòng)作用，大大調(diào)動(dòng)了縣級(jí)政府發(fā)展縣域體育事業(yè)的積極性和主動(dòng)性?？h域體育活動(dòng)內(nèi)容逐漸豐富多彩，公共體育設(shè)施與場(chǎng)館狀況得到了明顯的改善，公共體育服務(wù)初步呈現(xiàn)了多元化發(fā)展的雛形。黨的十四大提出“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”理論后，體育領(lǐng)域開(kāi)始探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下體育事業(yè)發(fā)展的制度模式。1995年6月，國(guó)務(wù)院頒布《全民健身計(jì)劃綱要》，提出到2010年基本建成中國(guó)特色全民健身體系的奮斗目標(biāo)，進(jìn)一步體現(xiàn)了體育為人民服務(wù)的根本宗旨。1996年11月，國(guó)家體委下發(fā)《關(guān)于深化改革加快發(fā)展縣級(jí)體育事業(yè)的意見(jiàn)》，部署了縣域體育工作的重點(diǎn)及保障群眾參與體育合法權(quán)益等工作，對(duì)完善和推動(dòng)縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)發(fā)揮了重要作用。

1．4新世紀(jì)以來(lái)的發(fā)展時(shí)期(2001至今)

到21世紀(jì)初，我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)取得了巨大成就，人民生活總體上達(dá)到了小康水平。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境來(lái)看，自2000年開(kāi)始，縣域農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革的探索和實(shí)踐。中共中央、國(guó)務(wù)院于2002年7月頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期體育工作的意見(jiàn)》，對(duì)新時(shí)期構(gòu)建群眾性體育服務(wù)體系等工作作出了戰(zhàn)略部署;2002年11月，黨的十六大首次把提高全民族健康素質(zhì)列為黨的奮斗目標(biāo)。可以說(shuō)，縣域公共體育服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了新的階段。2006年全國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)縣域范疇內(nèi)的“農(nóng)民體育健身工程”建設(shè)，并取得了顯著成績(jī)?！扼w育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中明確提出:“以滿(mǎn)足人民群眾不斷增長(zhǎng)的體育需求為宗旨，以建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)為目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變體育發(fā)展方式為主線(xiàn)，以建立完善的符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)發(fā)展的公共體育服務(wù)體系為重點(diǎn)的指導(dǎo)思想。［7］2012年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，將“體育基本公共服務(wù)建設(shè)工程”納入規(guī)劃，提出了“重點(diǎn)支持縣級(jí)公共體育場(chǎng)建設(shè)，加快建設(shè)一批面向群眾、貼近基層的中小型全民健身中心和燈光球場(chǎng)，充分利用城市綠地、廣場(chǎng)、公園等公共場(chǎng)所和適宜的自然區(qū)域建設(shè)全民健身活動(dòng)設(shè)施;繼續(xù)實(shí)施農(nóng)民體育健身工程，改善農(nóng)村公共體育設(shè)施條件?！保?］2012年9月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)和國(guó)家體育總局頒布的《“十二五”公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，明確了地方各級(jí)人民政府是體育基本公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的責(zé)任主體，在全國(guó)實(shí)施包括體育范疇在內(nèi)的全覆蓋工程。2013年7月，國(guó)務(wù)院研究并推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的工作。黨的十八屆三中全會(huì)提出在全面深化改革中完善和發(fā)展中國(guó)特色的制度模式，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，要求借鑒先進(jìn)的社會(huì)治理理論和思想實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化。2015年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，明確提出了包括體育在內(nèi)的國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)(2015—2020年)，涵蓋基本服務(wù)項(xiàng)目、硬件設(shè)施、人員配備等內(nèi)容，并要求以縣為基本單位推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。［9］可見(jiàn)，一個(gè)政府主導(dǎo)、多元供給的公共體育服務(wù)制度體系正在逐步形成。

2縣域公共體育服務(wù)的供給制度模式分析

從我國(guó)縣域公共體育服務(wù)發(fā)展背景和制度演進(jìn)不難看出，我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距及變遷是由國(guó)家制度累進(jìn)而成的。改革以來(lái)，我國(guó)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大而深刻的變遷:農(nóng)村改革及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化加速、鄉(xiāng)村社會(huì)分化更加明顯、農(nóng)民流動(dòng)加劇、城鄉(xiāng)社會(huì)聯(lián)系進(jìn)一步得到加強(qiáng)，縣域公共體育服務(wù)的供給制度模式亟待完善和創(chuàng)新。

2．1政府在公共體育服務(wù)供給制度模式中的責(zé)任

結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)分析，頗具影響力的新公共服務(wù)理論不但強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的角色，還強(qiáng)調(diào)政府的多元責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家在公共體育服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展歷程和經(jīng)驗(yàn)證明，政府在公共體育服務(wù)制度安排中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，政府的職能已從過(guò)去以經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性公共服務(wù)為主，逐步擴(kuò)展到現(xiàn)在以社會(huì)性公共服務(wù)為主。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步和發(fā)展，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)了社會(huì)需求的深刻變化，但公共需求的快速增長(zhǎng)與公共服務(wù)不足之間的矛盾卻日益凸顯，尤其是在縣域范疇內(nèi)，迫切要求形成一個(gè)制度層面的一體化、生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、社會(huì)保障體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)治理統(tǒng)一的社會(huì)治理架構(gòu)。從理論層面來(lái)看，公共體育服務(wù)的制度安排是指體育行政部門(mén)為更好地向社會(huì)公眾提供所需的公共體育服務(wù)，設(shè)計(jì)、確立并執(zhí)行實(shí)施一定的規(guī)則，約束和規(guī)范公共體育服務(wù)參與主體的行為，調(diào)整各參與主體之間的利益關(guān)系，以保障公共體育服務(wù)供給的普惠性和公平性。［10］公共體育服務(wù)屬于國(guó)家公共服務(wù)體系建設(shè)的重要組成部分。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能之一就是公共服務(wù)，政府在制度設(shè)計(jì)和制度安排中負(fù)全責(zé)。一般而論，在公共服務(wù)制度安排上，各級(jí)政府的職能具有各自不同的分工。國(guó)防、外交、國(guó)家安全等全國(guó)范圍內(nèi)宏觀的基礎(chǔ)性公共服務(wù)屬于中央政府的職能范圍，而主要的公共服務(wù)規(guī)劃則由地方政府承擔(dān)，或由中央政府和地方政府共同承擔(dān)。黨的十八大和十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了深化和健全我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化機(jī)制的改革方向，并在財(cái)政保障、基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化等制度方面強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)。就公共體育服務(wù)而論，在各級(jí)地方政府中，具體到縣級(jí)政府，其在公共服務(wù)制度安排上具有我國(guó)的特殊性，縣級(jí)政府扮演著更多的角色。作為決策者，政府決策應(yīng)充分體現(xiàn)縣域居民在體育方面的訴求和意愿;作為組織安排者，現(xiàn)階段政府至少應(yīng)將公共體育服務(wù)“三納入”，并選擇最適合的主體和工具來(lái)提供服務(wù);作為直接提供者，政府應(yīng)直接向縣域居民提供所負(fù)責(zé)的公共體育服務(wù);作為管理者，政府應(yīng)制定縣域公共體育服務(wù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并加以嚴(yán)格的監(jiān)管;作為協(xié)調(diào)者，政府應(yīng)聯(lián)合社會(huì)和市場(chǎng)力量共同提供公共體育服務(wù)，并成為新型的公共體育服務(wù)模式的締造者。由此可見(jiàn)，政府在公共體育服務(wù)制度設(shè)計(jì)和安排中負(fù)有主要責(zé)任。

2．2以政府為主導(dǎo)的公共體育服務(wù)供給主體多元發(fā)展

公共服務(wù)的本質(zhì)是一個(gè)公共產(chǎn)品的需求與供給問(wèn)題。國(guó)外公共服務(wù)有效供給理論與實(shí)踐研究的主要貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是公共服務(wù)有效供給的主體研究;二是公共服務(wù)有效供給效率研究。根據(jù)對(duì)世界各國(guó)公共服務(wù)實(shí)踐的總結(jié)，公共服務(wù)供給的主體包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織［11］。三個(gè)供給主體按照各自的方式供給產(chǎn)品和服務(wù)，形成了公共服務(wù)的多元供給制度。公共體育服務(wù)提供的主體，是直接參與公共體育服務(wù)或生產(chǎn)的實(shí)體。從當(dāng)前我國(guó)行政管理與社會(huì)結(jié)構(gòu)來(lái)看，縣域公共體育服務(wù)供給的主體可分為四類(lèi):一是縣域公共部門(mén)，包括政府組織(縣、鄉(xiāng)的行政部門(mén))和縣域“事業(yè)單位”;二是縣域內(nèi)獨(dú)資、國(guó)有控股、有限責(zé)任公司、股份有限公司、合伙企業(yè)和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)等多種類(lèi)型和形式的企業(yè);三是社會(huì)組織，主要指那些不以營(yíng)利為目的、不分配收益，活動(dòng)有公益性或互益互助性，組織形式主要有社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等社會(huì)組織;四是縣域范疇內(nèi)的社區(qū)居委會(huì)或村民委員會(huì)及居民個(gè)人。根據(jù)公共服務(wù)供給的一般規(guī)律，從供給主體來(lái)說(shuō)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織都是供給主體。只要具備一定的條件，三者都可能實(shí)現(xiàn)縣域公共體育服務(wù)的有效供給。但是，諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)實(shí)踐證明，政府作為一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性的公共選擇主體，其提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量可能與社會(huì)公眾需求不一致。或可能供給不足而無(wú)法滿(mǎn)足公眾的社會(huì)需求，包括特殊需求;或可能供給過(guò)多導(dǎo)致過(guò)高的預(yù)算支出;或可能因缺少約束導(dǎo)致供給成本超過(guò)實(shí)際需要造成社會(huì)資源的浪費(fèi)等。這些情況就是學(xué)界廣泛討論的“政府失靈”現(xiàn)象。從市場(chǎng)供給來(lái)看，由于市場(chǎng)機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)與逐利的天性，使得提供公共服務(wù)過(guò)程更有效率和更能提高質(zhì)量，更重要的是市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)了社會(huì)資源的有效配置，為公共服務(wù)供給多樣化創(chuàng)造了條件，但也面臨著一些難以解決的外部性的資源配置問(wèn)題，即“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。“市場(chǎng)失靈”的客觀存在和自身固有的局限性，其提供的公共服務(wù)有效范圍只能是部分“準(zhǔn)公共物品”和服務(wù)。在“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”的雙重困境中，學(xué)界十分關(guān)注的社會(huì)組織肩負(fù)了重要使命。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年底，全國(guó)共有社會(huì)組織49．9萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體27．1萬(wàn)個(gè)，體育類(lèi)15060個(gè)，約占到全國(guó)總數(shù)的5．5%;民辦非企業(yè)單位22．5萬(wàn)個(gè)，體育類(lèi)8400個(gè)，約占到全國(guó)總數(shù)3．77%。［12］這表明體育社會(huì)組織還不發(fā)達(dá)，市場(chǎng)機(jī)制尚不完善，在我國(guó)發(fā)展還面臨著諸多困境。［13］這些問(wèn)題決定了政府還必須是公共服務(wù)供給的主體，在公共服務(wù)供給中政府要處于主導(dǎo)地位。更重要的是，公共服務(wù)市場(chǎng)化已成為我國(guó)各個(gè)階層人士的共識(shí)，因此，政府應(yīng)順應(yīng)公共體育服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化與分權(quán)化的發(fā)展趨勢(shì)，明晰和調(diào)整政府職能，將靈活多樣的制度安排形式運(yùn)用在各類(lèi)體育公共產(chǎn)品和服務(wù)活動(dòng)中，通過(guò)制度安排促進(jìn)多元主體參與公共體育服務(wù)的實(shí)現(xiàn)［14］。

2．3以政府為主導(dǎo)的縣域公共體育服務(wù)供給模式創(chuàng)新

在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景情況下，選擇何種制度模式的理論依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)有待探討。從國(guó)外來(lái)看，在公共服務(wù)的創(chuàng)立與發(fā)展階段，其制度模式的選擇以公平為價(jià)值取向;在成熟與改革階段，新公共管理等理論使公共服務(wù)奉行效率至上的原則;在反思與創(chuàng)新階段，新公共服務(wù)理論又主張公共服務(wù)回到公平正義的價(jià)值軌道上來(lái)。而“整體政府”理論則在反思和批判傳統(tǒng)官僚制公共服務(wù)模式和新公共管理“管理主義”公共服務(wù)模式的基礎(chǔ)上，主張通過(guò)協(xié)同和整合的方式為公民提供零縫隙服務(wù)。顯而易見(jiàn)，一種公共服務(wù)制度模式的選擇因試圖解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題而打上時(shí)代的烙印，視角和主張也不盡相同。從國(guó)內(nèi)情況來(lái)看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和深化，公共服務(wù)供給體制經(jīng)歷了從壟斷供給到市場(chǎng)化、社會(huì)化供給等發(fā)展階段，政府在選擇制度模式上也隨著職能的調(diào)整而發(fā)生了變化。改革開(kāi)放30年，我國(guó)公共體育服務(wù)供給逐步實(shí)現(xiàn)了由“發(fā)展導(dǎo)向———效率優(yōu)先”向“進(jìn)步導(dǎo)向———均等共享”的轉(zhuǎn)型。［15］黨的十八大明確提出公平正義是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，因此，現(xiàn)階段縣域公共體育服務(wù)制度模式的選擇，必然要以公平和效率的雙重目標(biāo)來(lái)衡量其優(yōu)劣。為保證公共服務(wù)的有效供給與治理有一個(gè)良好的秩序，奧斯特羅姆夫婦提出了六種制度設(shè)計(jì)［16］;薩瓦斯則提出了十種制度設(shè)計(jì)［17］;我國(guó)學(xué)者宋世明針對(duì)公共服務(wù)的市場(chǎng)化提出了商業(yè)化制度設(shè)計(jì)、競(jìng)爭(zhēng)性制度設(shè)計(jì)和分權(quán)化制度設(shè)計(jì)［18］。如上所述，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和自主供給是現(xiàn)階段縣域公共體育服務(wù)供給的四類(lèi)主體。它們各自獨(dú)立又相互滲透、相互依賴(lài)和相互補(bǔ)充。從理論上來(lái)看，根據(jù)主體的不同，可以劃分為多種不同的公共體育服務(wù)供給制度模式:一是政府的權(quán)威型供給制度模式;二是市場(chǎng)主導(dǎo)型供給制度模式;三是社會(huì)組織供給制度模式;四是自主型供給制度模式;五是多元主體的網(wǎng)絡(luò)供給制度模式。目前，前三種模式已得到學(xué)界認(rèn)可，并在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)嵺`中得到廣泛采用。而自主型供給制度模式，將是縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下公共體育服務(wù)有效供給的必然選擇。因?yàn)?，我?guó)縣域包含著廣大的農(nóng)村，隨著縣域城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)對(duì)體育文化的迫切需求，充分發(fā)揮居民自發(fā)供給、協(xié)同供給和社區(qū)供給等自主供給模式的積極性已成為政府提供公共體育服務(wù)的有效補(bǔ)充。多元主體的網(wǎng)絡(luò)供給制度模式由于建立在治理理論和網(wǎng)絡(luò)組織理論基礎(chǔ)之上，因此在新公共管理改革實(shí)踐中被成功應(yīng)用。事實(shí)上，任何制度設(shè)計(jì)都需要相應(yīng)的制度環(huán)境，必須符合本國(guó)的國(guó)情，并且每種制度模式和結(jié)構(gòu)都有自己的特點(diǎn)，沒(méi)有單一的“最佳”組織形式。鑒于現(xiàn)階段我國(guó)縣域公共體育服務(wù)體系建設(shè)的現(xiàn)狀(另文述及)，在分析相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，筆者提出縣域公共體育服務(wù)選擇“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，即以政府供給為主導(dǎo)，以市場(chǎng)供給、社會(huì)組織供給、居民自主供給協(xié)同合作的制度模式，見(jiàn)圖1。在這一模式中，各個(gè)供給主體的地位和作用是不同的:政府供給是制度內(nèi)的供給形式;供給重點(diǎn)為縣域范疇基本的公共體育服務(wù)和純公共服務(wù)(公益物品);主要責(zé)任是履行縣級(jí)政府公共體育服務(wù)的職能，并為其他公共服務(wù)的主體提供制度激勵(lì)，規(guī)制其負(fù)外部性①，保護(hù)公眾的利益。市場(chǎng)供給的重點(diǎn)為縣域范疇發(fā)展性公共體育服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)和私益物品;主要職責(zé)是盡可能地滿(mǎn)足不同群體對(duì)體育的多元需求。社會(huì)組織(非政府組織)既非政府單位，又非一般民營(yíng)企業(yè)，西方國(guó)家稱(chēng)非營(yíng)利組織(NPO)或第三部門(mén)，又稱(chēng)為志愿部門(mén)。從職能上講，社會(huì)組織為社會(huì)提供特殊形式的體育公共物品，它提供的服務(wù)和產(chǎn)品往往有著明顯的公益性或互益互助性。不僅可以在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”，也可以在很大程度上彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”，還可以通過(guò)接受政府委托或參與政府采購(gòu)，加入政府公共服務(wù)體系，拓寬公共服務(wù)空間并提高公共服務(wù)效率，形成與政府公共服務(wù)之間助力互補(bǔ)、共同發(fā)展的關(guān)系，但也客觀地存在著“志愿失靈”。圖1縣域公共體育服務(wù)供給主體關(guān)系圖自主供給在縣域范疇內(nèi)主要指居民委員會(huì)、村民委員會(huì)和居民個(gè)人等提供的公共體育服務(wù)。居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是具有我國(guó)特色的基層群眾性自治組織?！稇椃ā放c《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》都明確規(guī)定:居民委員會(huì)與村民委員會(huì)是居民和村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。從制度規(guī)定上看，二者屬于典型的非政府組織，但是在我國(guó)學(xué)術(shù)研究中，除個(gè)別學(xué)者外，二者一般不被歸入非政府組織。這在很大程度上與我國(guó)基層組織的政治性和行政性特點(diǎn)有關(guān)，但在縣域公共體育服務(wù)供給上，尤其是廣大農(nóng)村地區(qū)則要注意充分發(fā)揮其自主供給的主體作用。因?yàn)閺墓駞⑴c理論的角度講，國(guó)家起源于公民對(duì)自身權(quán)利的讓渡。也就是說(shuō)，一個(gè)具有公民身份的人相對(duì)于國(guó)家而言，就是一種契約的關(guān)系。他在讓渡一部分自由并對(duì)國(guó)家盡相應(yīng)義務(wù)的同時(shí)，對(duì)國(guó)家政府權(quán)力的產(chǎn)生有權(quán)施加影響;反過(guò)來(lái)政府也就對(duì)國(guó)家公民的生活狀況產(chǎn)生了責(zé)任。它要為公民提供一個(gè)能體現(xiàn)人的尊嚴(yán)的生活條件，使其享受社會(huì)的公正和平等，正如奧斯特羅姆夫婦所提出的，公共服務(wù)供給和提供之適當(dāng)安排有若干潛在的選擇，可以在政府與市場(chǎng)之外找到“自主治理”之道，包括政府經(jīng)營(yíng)自己的生產(chǎn)單位、與私人簽約、讓消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)、簽發(fā)憑單、與其他政府簽約、與其他組織共同提供服務(wù)。與此相適應(yīng)，公共體育服務(wù)的“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，伴隨著國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)，只有致力于公共治理所追求的公平正義的核心價(jià)值取向，才能調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，為公民提供最好的公共體育服務(wù)。

3縣域公共體育服務(wù)供給模式的多元治理機(jī)制

在縣域公共體育服務(wù)中，實(shí)施“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式，政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和自主供給各自擁有對(duì)方所不具備的明顯優(yōu)勢(shì)，但各級(jí)政府發(fā)揮著不可替代的主導(dǎo)作用。從制度設(shè)計(jì)與安排角度來(lái)看，有效的供給模式離不開(kāi)相適應(yīng)的綜合多元治理機(jī)制。

3．1建立和暢通縣域公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制

公共體育服務(wù)需求表達(dá)是政府從事供給活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和居民自身提供公共服務(wù)活動(dòng)的動(dòng)力源泉。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)于公共服務(wù)的需求表達(dá)和供給上，不僅有典型經(jīng)驗(yàn)研究，也有制度層面的一般理論研究，但很少有將居民公共服務(wù)需求表達(dá)與供給置于城鄉(xiāng)一體化、新型城鎮(zhèn)化這一社會(huì)大背景下，尤其是公共體育服務(wù)領(lǐng)域。當(dāng)前我國(guó)的公共體育服務(wù)發(fā)展實(shí)際上仍是一種“自上而下”的發(fā)展模式。各級(jí)政府和體育管理部門(mén)決定著我國(guó)公共體育服務(wù)的大部分資源，并利用資源優(yōu)勢(shì)決定公共體育服務(wù)的供給內(nèi)容、方式、對(duì)象。［19］由此看來(lái)，縣域公共體育服務(wù)由誰(shuí)來(lái)表達(dá)?向誰(shuí)表達(dá)?表達(dá)什么?如何表達(dá)?究竟建立起一種什么樣的公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制有待深入研究。但無(wú)論是建立以居民偏好為主的表達(dá)機(jī)制，還是考慮各供給主體的組織化表達(dá)機(jī)制，都必須暢通縣域公共體育服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)公共體育服務(wù)供給的針對(duì)性和有效性。只有這樣，才能保障“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式的實(shí)現(xiàn)。

3．2堅(jiān)持和明確縣域公共體育服務(wù)多元主體協(xié)同機(jī)制

在洶涌澎湃的全球政府改革浪潮中，各國(guó)政府不僅大刀闊斧地對(duì)公共服務(wù)體制進(jìn)行著改革，而且回過(guò)頭來(lái)重新審視已經(jīng)走過(guò)的道路，認(rèn)為公共物品與服務(wù)本身是一項(xiàng)公共權(quán)利。為此不少?lài)?guó)家提出了公共服務(wù)領(lǐng)域新的運(yùn)行機(jī)制和發(fā)展方向。如英國(guó)近年來(lái)推出的“地方戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”(LocalStra-tegicPartnerships，LSPs)［20］。更加強(qiáng)調(diào)地方政府的靈活性，鼓勵(lì)地方政府與其伙伴(營(yíng)利和非營(yíng)利組織)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況來(lái)共同提供公共服務(wù)，以使公共服務(wù)更加敏感地回應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿癖姟？偟膩?lái)看，其制度模式運(yùn)行機(jī)制的選擇，更加強(qiáng)調(diào)政府能力的治理和責(zé)任承擔(dān)。在日益強(qiáng)調(diào)理性的發(fā)揮市場(chǎng)力量的同時(shí)，更加關(guān)注公共服務(wù)的廣泛網(wǎng)絡(luò)和合作潛力，以求在公平服務(wù)供給過(guò)程中通過(guò)共同的工作、聯(lián)合的信息系統(tǒng)、各機(jī)構(gòu)間的對(duì)話(huà)來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的政策目標(biāo)。羅伯特•伍思努認(rèn)為，政府、市場(chǎng)和非政府組織的界限正變得日益模糊，它們之間存在著頻繁的互動(dòng)和交換關(guān)系。包括:競(jìng)爭(zhēng)與合作、各種資源交換、各種符合交易等［21］。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)在公共服務(wù)領(lǐng)域中探索政府與其他供給主體之間的合作、互動(dòng)、協(xié)同關(guān)系，如通過(guò)行政合同進(jìn)行行政委托或政府采購(gòu)以實(shí)現(xiàn)服務(wù)職能。如江蘇省常州市實(shí)施政府向體育社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共體育服務(wù)的模式。因此，探索縣域公共體育服務(wù)制度模式，不但要建立多元化供給主體的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)符合我國(guó)國(guó)情的多元主體協(xié)同機(jī)制。

3．3推動(dòng)和完善縣域公共體育服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制

公共體育服務(wù)的市場(chǎng)化是公共服務(wù)提供機(jī)制的一個(gè)重要方面;市場(chǎng)機(jī)制是通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置體育資源的運(yùn)行方式。綜觀各國(guó)的改革經(jīng)驗(yàn)，盡管各有差異，但無(wú)一不把向企業(yè)學(xué)習(xí)，、入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作為重要的改革方式。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決議》中提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。既是對(duì)我國(guó)過(guò)去幾十年改革建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的高度概括，也為今后進(jìn)一步處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系確定了方向，標(biāo)志著我國(guó)改革進(jìn)入了新的階段。公共體育服務(wù)市場(chǎng)化由公共體育服務(wù)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在特性所決定。探索縣域公共體育服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制，其實(shí)質(zhì)就是把市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式和市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共體育服務(wù)供給中來(lái)，盡量把市場(chǎng)能夠解決的公共體育服務(wù)供給交給市場(chǎng)。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，當(dāng)前的關(guān)鍵在于現(xiàn)階段我國(guó)縣域公共體育服務(wù)起點(diǎn)低、水平差、城鄉(xiāng)差距背景大，因此政府應(yīng)在保證基本公共體育服務(wù)全覆蓋的同時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)提供發(fā)展性公共體育服務(wù)，推動(dòng)縣域公共體育服務(wù)市場(chǎng)化改革，把公共體育服務(wù)納入民生類(lèi)市場(chǎng)化改革，加強(qiáng)體育市場(chǎng)監(jiān)管，規(guī)范各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體的行為，創(chuàng)造公開(kāi)、公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，以切實(shí)提高公共體育服務(wù)的效率和質(zhì)量。

3．4培育和改革社會(huì)組織體育服務(wù)的參與機(jī)制

我國(guó)目前正處在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期?？h域范疇內(nèi)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅面臨著市場(chǎng)機(jī)制存在缺陷的問(wèn)題和不發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)機(jī)制力量薄弱問(wèn)題，而且還面臨著城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和后工業(yè)社會(huì)帶來(lái)的諸多問(wèn)題。作為政府和市場(chǎng)部門(mén)之外的“第三種力量”———社會(huì)組織，在提高社會(huì)資源配置效率、滿(mǎn)足社會(huì)個(gè)性化和多樣化需求、完善公共服務(wù)結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)揮了巨大作用。但從縣域范疇內(nèi)的體育社會(huì)組織來(lái)看，盡管起到了彌補(bǔ)政府失靈、輔助政府管理體育工作的功能，但作用發(fā)揮得還不充分;雖然有的體育社會(huì)組織已成為基層群眾多元利益表達(dá)的組織載體，但在利益表達(dá)和聚合上的作用還很有限。如縣域農(nóng)民體育協(xié)會(huì)、鄉(xiāng)村體育項(xiàng)目協(xié)會(huì)等社會(huì)組織和民間體育組織。究其原因，一是長(zhǎng)期困擾縣域基層體育社會(huì)組織的管理體制問(wèn)題;二是基層體育社會(huì)組織自身建設(shè)和能力上的不足;三是縣域體育社會(huì)組織在文化價(jià)值觀念上的制約。如基層體育社會(huì)組織在公共服務(wù)上過(guò)多依賴(lài)政府，這也可能是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度形塑的結(jié)果。因此，如何通過(guò)制度設(shè)計(jì)與安排培育和發(fā)展基層體育社會(huì)組織，合理劃分體育行政、事業(yè)單位與體育社會(huì)組織的職能，充分發(fā)揮縣域體育總會(huì)、社會(huì)體育指導(dǎo)員協(xié)會(huì)、體育志愿者組織、體育項(xiàng)目協(xié)會(huì)、人群類(lèi)體育協(xié)會(huì)等團(tuán)體的作用，使其參與到公共體育服務(wù)活動(dòng)中來(lái)，推動(dòng)公共體育服務(wù)的多元發(fā)展，仍需要國(guó)家層面的制度供給來(lái)指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。

3．5健全和強(qiáng)化縣域公共體育服務(wù)的監(jiān)督機(jī)制

縣域公共體育服務(wù)的質(zhì)量和水平，事關(guān)公眾的切身利益，必須強(qiáng)化和完善其監(jiān)督機(jī)制，創(chuàng)新政府管理。為確?？h域“一主多元的協(xié)同合作”供給制度模式的實(shí)施，需構(gòu)建一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行有效的監(jiān)督體系。要積極發(fā)揮縣級(jí)人大監(jiān)督、財(cái)政審計(jì)監(jiān)督、居民委員會(huì)和村民委員會(huì)、公民監(jiān)督以及上級(jí)監(jiān)管的作用，形成相互協(xié)作且有力有效的基層公共體育服務(wù)監(jiān)督體系，以促進(jìn)公共體育服務(wù)資源的優(yōu)化配置。對(duì)于在縣域?qū)嵤┳罨镜墓搀w育服務(wù)項(xiàng)目，如“農(nóng)民體育健身工程”“雪炭工程”“青少年戶(hù)外體育活動(dòng)營(yíng)地”等，要加強(qiáng)供給過(guò)程的管理，強(qiáng)化資金和工程質(zhì)量的監(jiān)督，防止資金的濫用、挪用和浪費(fèi)，真正保障縣域公共體育服務(wù)的有效供給。

作者:鄭旗 單位:山西師范大學(xué)體育學(xué)院