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［摘要］縣域公共文化建設是實現地區全面發展的必然要求，發展貧困縣公共文化服務具有重大而深遠的價值意義。內蒙古貧困縣公共文化服務水平低下，地方政府應重視公共文化服務的獨特作用，厘清所面臨的阻礙因素，樹立科學文化發展觀，系統推進地方公共文化服務建設進程。

［關鍵詞］貧困縣;公共文化服務;發展

近年來，公共文化服務在黨和國家的政治生活中重要性逐漸顯現，2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，當中指出“以基層為重點”，“推動革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區公共文化建設實現跨越式發展”［1］，這體現出國家更為注重公共文化服務體系的均衡發展，注重文化資源與政策向貧困落后地區的傾斜。內蒙古自治區是欠發達的邊疆少數民族地區，加強和完善公共文化服務建設是貧困縣經濟與社會和諧發展的內在要求。

一、內蒙古縣域公共文化服務現狀

縣域公共文化服務是國家公共文化服務體系面向基層的重要組成部分，在促進城鄉基本公共文化服務均等化過程中發揮著重要的執行職能，是激發基層公共文化服務活力的主體力量。鑒于貧困縣地理位置特殊、自然條件差，經濟發展滯后以及文化生態惡化等問題，公共文化服務建設的加強尤其具有深刻的價值意義。內蒙古地區共有102個縣，其中22個市轄區，11個縣級市，17個縣，49個旗，3個自治旗。內蒙古自治區現有鄉鎮蘇木641個，嘎查村12215個，農村牧區人口約1360萬人，占全區總人口的59．1%。有國家貧困重點旗縣31個［2］，自治區重點旗縣26個，革命老區旗縣47個，涉及面廣，目標群體數量眾多。內蒙古地區文化事業發展取得顯著成效，政府對文化事業的財政投入有所增加，從2009年到2014年的6年里，我區的文化事業費平均增長率為15．84%;2014年全區人均文化事業費為75．72元，比上年增加6．2元，增長8．92%，縣域內文化事業投入也有相應增加。縣域內公共文化服務基礎設施和項目得到完善，全區鄉鎮文化站1038個。2014年，村嘎查文化室建設納入了自治區農村牧區“十個全覆蓋”工程中，利用三年時間分批對全區1萬個文化室配備必要的活動設備。文化廳在38個貧困旗縣時時樂農村牧區小舞臺和小廣場建設試點工程?！皬V播電視村村通、戶戶通”“鄉鎮綜合文化站”“農村電影放映”“農家書屋”“農村數字文化”工程、地方重點文物保護、基層兩館建設等一大批重大文化工程和項目得以繼續實施，有力的支持了公共文化服務體系建設。公眾社會文化生活日漸豐富，隨著地方經濟建設和扶貧開發的推進，貧困縣經濟社會獲得發展，居民生活水平得到提高，城鄉居民文化生活發生明顯改善。地方公共文化職能單位服務能力的加強及自上而下實行的諸多文化惠民工程，公眾日益增長的文化需求得到逐步滿足。地方政府充分認識到公共文化服務在扶貧開發中的重要性，重視文化民生，推進各類文化惠民工程;加大對縣、蘇木鄉鎮及嘎查活動室的文化設施和設備建設投入;以政府為主導舉辦各種節慶文體活動;重視本地文化資源的保護和利用等。如武川縣的春節元宵節文體活動和消夏文體活動，固陽春節元宵節文化活動以及熱氣球節活動，多倫正月十五廟會和舉辦多倫諾爾冬季冰雪節、自行車賽、晉劇藝術節演出等文化活動。同時群眾日常文化活動也呈現出多樣化的發展趨勢，有著通過廣播電視，報刊雜志、網絡資源而形成的多種文化活動形式。

二、內蒙古貧困縣公共文化服務存在問題及原因分析

貧困縣經濟發展落后，公共文化服務水平較低，嚴重影響著地區文化事業建設的全面進展。

(一)文化事業投入不足，日常運行經費匱乏

盡管各級政府對文化投入逐年增加，但仍難以滿足日常開支，大多數旗縣文化單位由于經費缺乏處于低水平的維持狀態，制約著其公共文化功能的發揮。公共圖書館購書費短缺，2014年旗縣級館平均11萬元，32個圖書館無購書專項經費，全年沒有購置新書;大多數旗縣文化站業務經費短缺，平均每館業務費21萬元，人均業務活動專項經費2．67元，大多每年只能開展一次春節元宵文化活動;烏蘭牧騎演出道具、燈光、服裝等陳舊，政府舉辦大型晚會只能從市其他單位借用;因資金不足也無法聘請專業導演編排新節目。形成此原因主要有:一是供給主體單一，主要經濟來源于政府，多元供給主體尚未形成。二是貧困縣財政能力偏低，雖加大財政投入但基數小，仍難維持日常開支。三是各縣烏蘭牧騎仍由縣養，自身難以自足。

(二)文化基礎設施薄弱，利用率低

大多縣級公益性文化單位面積狹小而陳舊、文化設備緊缺。有62個旗縣級公共圖書館不足1500米，55個文化館不足1500米，未達到國家二級圖書館和三級文化館的最低面積要求，還有的文化館借用其他場所或與其他單位合用。全區11224個嘎查村建有文化室6850個，僅有1253個面積達到100平方米以上。圖書館新書入藏少和缺乏電子設備、文化館缺乏文藝設備，旗縣博物館設施設備不足，展出內容單一，館藏文物少，基本文化活動難以吸引廣大群眾。全區只有8個旗縣有影劇院，大部分旗縣政府所在地都沒有建設用于專業演出的影劇院，文藝演出活動受到演出場地的限制。目前，在文藝院團改制背景下，我區48支旗縣級烏蘭牧騎保留事業體制，現有辦公和排練場所面積不足1000平方米的有21支，不足2000平方米的有36支，嚴重制約了烏蘭牧騎事業的發展。而貧困縣情況更是如此，大部分貧困縣的文化站處于無辦公地點、無活動場所、無基本文化設施的“三無”狀態。臨時籌資成為了大多數文化站舉辦活動時主要手段。一方面，除了國家在予以投資改造的鄉鎮文化站及部分旗縣兩館，較多文化設施由于多年資金不足，不達標和陳舊落后的居多。隨著城鎮化建設加快，大量農牧民人口轉移，大部分旗縣缺乏文化活動場所，多數貧困地區都處于偏僻山區或牧區，交通不便，人們沒有便利的出行條件;經濟發展落后，群眾忙于生計，限制了自由發展興趣愛好的想法，建好的公共文化場館也因此受到了冷落。

(三)文化資源區域分配不均

內蒙古文化建設滯后于經濟建設，區域之間、城鄉之間的發展不平衡，貧困地區和農牧區文化建設相對薄弱。呼和浩特、包頭和鄂爾多斯地區公共文化資源擁有量占全區一半以上，再除去各盟市政府所在地占有的公共文化服務資源，留給縣級政府和鄉鎮基層的經費就更少了。由此導致城鎮與鄉村牧區文化發展差距被不斷拉大。以武川縣為例，全縣縣級圖書館只有一個，圖書館容量小，圖書陳舊，座位有限，無法滿足百姓查閱需要，文化館“門可羅雀”，門經常是鎖著的，更糟糕的是偏遠農村百姓想要借書必須驅車幾十里甚至上百里才能到達縣圖書館，即使能夠來到圖書館，也不能保證能夠借到自己所需要的圖書。城鄉二元結構制約了貧困地區公共文化服務事業的發展。政府的財政投入往往受到城鄉二元結構的影響，投入的側重偏向城市輕農村，貧困落后地區往往享受不到資源和政策的傾斜。因為城市人口對公共文化服務的認識比較高，較高的財政投入能夠收到較好的成效，貧困地區往往是人煙稀少，交通不便的地區，加上貧困地區群眾對公共文化服務工作的認識偏低，從而不配合文化服務工作，導致公共文化服務在貧困地區的工作效率偏低，財政的投入往往只能起到改變一點現狀的作用，較之于城市政府很難收到更好的成效。

(四)縣域間公共文化服務發展水平不同

當前縣級公共文化建設處于較低地位，縣級公共文化建設仍處于比較薄弱環節。一些縣經濟發展與公共文化建設不協調，地區之間公共文化差距在逐步拉大。從貧困縣興安盟科右中旗、發展中度的錫林郭勒盟多倫縣、百強縣鄂爾多斯準格爾旗三個地區基礎設施建設進行分析縣域公共文化服務發展地區差異。各縣自然環境、人文環境的迥異使得各縣發展依托資源、發展時間和發展程度上存在差異，現階段公共文化服務提供者主要是政府，尚未形成多元供給體制，經濟發展程度和財政收入制約著公共文化服務的發展，使得貧困縣維持日常基本公共文化建設困難重重。盡管近年來縣級公共文化基礎設施不斷健全，在自治區統一規劃和支持下，各縣統一興建鄉鎮和村文化活動站(室)，而各縣之間公共文化發展存在巨大差異，科右中旗是內蒙古典型貧困地區，公共文化建設存在很多方面缺失，公共文化發展低，與發展中等水平的多倫縣和發展迅速被列為百強縣之一的準格爾旗存在巨大差異。如表所示科右中旗在基礎設施建設水平偏低，可供群眾活動面積和閱讀圖書明顯低于多倫縣和準格爾旗，當然由于其仍處于國家貧困水平，地區貧困人口較多，財政能力較低所以其轄區內建設的社會活動和村文化室與其他兩個縣存在巨大差異。多倫縣經濟處于中等發展水平，其公共文化建設水平高于貧困地區但低于經濟發展前列的準格爾旗。

(五)公共文化專業隊伍服務水平偏低

農村牧區鄉鎮、村嘎查文化站、文化室的人員工資福利待遇偏低，隊伍不穩，人員數量和專業素質低，結構不合理，老化嚴重，文化站缺乏專職人員及有特長人員。同時，針對文化人員缺乏有效的培訓機制，培訓資金匱乏，難以提供專業培訓。這種情況直接導致文化機構服務水平和服務能力不強，文化創新意識弱，工作方式保守落后，難以適應當今基層文化開展的新要求。例如:2011年多倫縣文化從業人員11人，其中只有4人擁有中級職稱，無人取得高級職稱，2014年從業人員增至14人;2014年察右前旗文化站從業人員15人，無專職人員;武川縣共有14個文化站，無專職人員，大多數文化站的管理人員，都是由鄉鎮干部兼職。其次，一些地方基層文化事業機構、編制、經費等問題長期得不到解決，些基層服務人員受編制和薪資待遇問題困擾，影響正常工作和服務水平。

(六)地區公眾文化需求發生轉變

隨著地區經濟水平進一步發展，公眾生活水平得到提升，對精神文化上的需求及對實現自身文化權利的訴求更為強烈。在2013年針對貧困旗縣部分地區所做的問卷調查中，對“業余時間有何文化娛樂活動”這一選項顯示，公眾選擇讀書看報的占到4%，看電視聽廣播25%，體育鍛煉7%，打棋牌麻將3%，上網10%，參加鄉鎮、村組織的文藝活動3%，除了這些，問卷中還有讓群眾自己填的選項，通過填表時的一些交流，很多人還有諸如去城鎮中心看電影、唱歌、看表演等其他文化活動的需求，這反映出公眾文化娛樂活動的多樣性和個性要求，也同時反映出部分地區公共文化服務的匱乏。在回答“您多長時間看一場電影或演出”這個問題時，每個月17．2%，3個月或半年34．5%，一年或更長24．1%，從來沒有24．1%;對“是否愿意參加本地舉行的文化娛樂活動”這一選項顯示，受調查的公眾有16．7%的表示愿意“經常參加”，50．0%的表示愿意“有時參加”，20．0%表示“不愿參加”，13．3%的選擇“想參加，但沒人組織”?？傮w上來說，公眾對自己在公共文化建設中應發揮什么作用的看法比較一致，都表現出了較高的參與意愿。雖然近年來在自治區政府的領導下一級社會各界的支持下，區內公共文化事業有了突飛猛進的發展，但是還應該充分的認識到，在財政投入，區域經濟發展不平衡，基礎設施等方面存在著諸多問題，只有充分的認清了存在的問題，才能有的放矢，提出適合內蒙古自治區貧困縣具體情況的解決路徑。從而促進貧困地區公共文化服務事業的長足發展。

三、促進貧困縣公共文化服務建設的路徑

(一)加大政府投入，完善基礎設施設備

按照《國家基本公共文化服務指導標準2015－2020》的規定，逐步建立和完善貧困縣公共文化投入機制，解決旗縣圖書館、文化館購書經費和業務經費缺乏的問題。不斷擴大公共財政覆蓋農村牧區公共文化建設的范圍，建立完善穩定的財政投入機制。同時，對按國家頒布的文化建設標準，同時利用本區“十個全覆蓋村級文化室”以及相關扶貧政策實施的機會，加大對貧困地區圖書館、文化館、文化站和文化室的建設力度，改善提升公共文化基礎設施條件和服務水準，加快鄉鎮文化站的改擴建和農村危舊公共文化設施的改造，根據蘇木鄉鎮服務人口數量，建設符合其標準的綜合文化站，并且配備相應的信息傳輸設備、技術服務設備、電影放映設備以及圖書、報刊、棋類、球類等文體游藝設備，努力使其基礎設施相對完備，發展貧困縣公共文化服務。

(二)落實文化惠民工程，增加公共文化服務的資源總量

充分發揮全國文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站、草原書屋、農村牧區電影放映等多項基層文化惠民工程的獨特作用，根據不同提供方式和效果，創新深化各類文化工程。改善提升基層公共文化基礎設施條件和服務水準，增加公共文化服務的資源總量。結合內蒙古的人文地理環境情況實施創新型數字文化服務模式，其目的是突出效能，打通文化最后一公里，不再讓鄉鎮成為文化共享工程的末端。以貧困基層服務網點建設為重點，依托各級圖書館以及貧困縣地區的文化站，形成具有豐富的資源、先進的技術、便捷的服務，繼續完善“數字文化走進蒙古包”工程，深入貧困地區，讓偏遠地區的農牧民能夠上網，能夠享受到各類數字文化資源。同時推進流動文化服務，解決公共文化資源分布不均衡問題，為圖書館、文化館和鄉鎮文化站配備多功能的流動文化服務車、電影放映車;開展政策宣傳、影視放映、文藝演出、展覽、圖書銷售和借閱、科普宣傳、科技宣傳為一體的流動文化服務，為貧困縣群眾提供生產和生活中需要的文化服務內容和形式。激發公眾的參與意愿，支持農民群眾通過自籌資金，興辦農家書屋、民間劇團、電影放映隊、文化大院以及等，把建設具有自己特色的文化村作為重點，積極開展群眾健康的傳統集體文化娛樂活動，也發展適宜地方的現代文化項目，優化文化生態環境。

(三)堅持政策傾斜，建立多元供給主體

在發展實踐中，應統籌城鄉文化發展，將文化政策、設施建設和財政投入等方面向農村牧區和城鎮社區等基層傾斜。同時改變單一供給主體，運用財稅優惠政策，強化財政投入引導，廣泛吸引社會資本進入公共文化服務領域。公共文化是以政府為主導的一項公共服務，它的主要發展動力來源于政府財政的支持，但政府財政能力是有限的，在公共文化建設道路上應動員全社會積極參與，形成政府主導、企業贊助、協會承辦、部門支持、全民參與、以城帶鄉、城鄉互動的格局。政府加強與民間團體和企業合作，可以豐富公共文化和企業文化內容、形式，又可以節省政府財力、物力、人力開支成本，也可以幫助市場經濟條件下發展艱難的民間團體的生存。例如民間電影放映隊，其僅需一項政府資金支持就能維持自身發展需求，不需要政府供養，不需要政府擔負建立專業放映隊機構所涉及的場所、人員編制、工資待遇等一系列費用;而且民間放映隊了解民眾需求，既可以緩和公共文化供給和需求的矛盾，又豐富群眾文化需求。公共文化多元供給主體有利于發揮公共文化的功能和作用。

(四)統籌城鄉發展，優化資源配置

首先，針對當前縣級公共文化發展存在的巨大差異，上級政府應加大對貧困縣的扶貧開發和財政傾斜力度，緩解貧困縣當前無法擺脫貧困面貌，財政能力底下，公共文化發展低水平與人民高要求的矛盾。但僅僅依賴上級財政撥款無法徹底改變這一現狀，出路還是要貧困縣依托自身現有資源和自身優勢，因地制宜構建有特色的貧困縣產業結構，提升經濟發展水平。這同時也需要上級政府繼續加大政策引導和項目支持力度。其次，貧困縣應突破自身條件限制，轉變思想觀念，加強文化創新，力求用最小成本實現最大效益，結合當地文化資源打造具有地方特色的公共文化服務及文化產業，滿足人民日益增長的物質文化需求。最后，為了縮小地區間公共文化發展差異，應優化資源配置，力求資源分配更加公平。在舉辦文化活動時，應堅持以人為本，根據區域特色，挖掘和培育有特色的地區文化資源，樹立地區文化形象。

(五)提高人員素質，加快貧困縣公共文化人才隊伍建設

首先，針對縣級目前公共文化隊伍的人員缺乏的情況，明確鄉鎮(街道)綜合文化站工作職責和主體地位，著重解決專職文化站長的配備、使用、待遇等問題，以保持基層文化站人員的穩定性。積極引進人才，鄉鎮(街道)綜合文化站的人員編制應達到3名以上，每個行政村至少有1名財政補貼的文化管理員。其次，更要注重專業能力的培養，更新從業人員知識和技能，建立健全在職人員業務培訓和繼續教育制度，整合培訓資源，完善培訓機制，創新培訓內容，針對不同領域和不同崗位人員的具體情況，分期分批進行專業培訓。同時加強文化隊伍藝術教育，充分依托各類藝術院校，鼓勵文化單位與高等院校通過聯合辦學、定向培養、在職進修、出國培訓等多種途徑培養文化急需人才。再次，完善人才選拔和激勵機制。要因崗選人，按照公開、平等、競爭、擇優的要求，把優秀人才選拔到公共文化隊伍中為群眾服務。完善公平競爭和分配激勵機制，針對公共文化隊伍年齡結構不合理的問題可以通過提高待遇、政策傾斜等優越條件吸引高素質人才。同時要重視基層文化骨干、文化名人、文化志愿者力量的引入，增強公共文化服務隊伍的活力。

作者:牛華 單位:內蒙古財經大學

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