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一、刑法對“社區矯正機構”規定之修正必要

(一)相關刑事法律梳理。《刑法修正案(八)》出臺以前，我國刑法對于公安機關作為社區矯正執行機關有著明確表述:第38條第2款、第76條、第84條規定被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋的三類犯罪分子由公安機關執行。對于此三類犯罪分子應當遵守的規定，在第39、75、84條中分別將社區刑罰執行機關表述為“執行機關”、“考察機關”、“監督機關”。后在社區刑罰執行工作中，公安機關屢現精力不足、工作開展不順。作為《刑法》所規定的執法主體，與2003年“兩高兩部”《關于開展社區矯正試點工作的通知》“司法行政機關牽頭”的規定相矛盾，造成了長期存在對社區刑罰執行的工作、執法“雙主體”(公安是執法主體、司法行政是工作主體)的詬病。最終2011年《刑法修正案(八)》通過刪去具體的社區刑罰執行機關、修改為“依法實行社區矯正”的方式，規避了“雙主體”問題，同時也回避了執行機關的具體所指。另外，緩刑、假釋的犯罪分子在考驗期間應當遵守哪一機關的相關規定，也能體現對其執行刑罰的機關是哪一具體機關。因此相應地，《刑法修正案(八)》將第77條第2款、第86條第3款中“公安機關”的規定改為“國務院有關部門”，意即回避了公安機關原本作為執法主體的身份。緊接著2012年《刑事訴訟法》也就社區矯正執法主體問題做出了相對實體法規定的適應性修改，將原有的“公安機關予以考察、監督”的內容改為第258條中的“依法實行社區矯正，由社區矯正機構負責執行”。2016年12月，在提供具體工作法律依據的《征求意見稿》中，規定了“國務院司法行政部門”主管全國社區矯正工作，“縣級以上地方人民政府司法行政部門”負責其行政區域內的社區矯正工作。須知當前司法實踐中主管社區矯正的是司法部社區矯正管理局這一職能機構，地方政府的司法行政部門則是包含社區矯正在內的多項職能工作的綜合性機構，《征求意見稿》中的機構設置未能將社區矯正同其他司法行政工作區分開來，相比《中華人民共和國監獄法》中對于“監獄”這一行刑機構明確的表述，社區矯正的機構、場所在法律規定中還是相當籠統的，不利于執法工作的開展。(二)現有條文凸顯機構模糊之局限。首先，刑法規定籠統導致指導不暢。值得肯定的是《刑法修正案(八)》為社區矯正在我國作為刑罰執行方式提供了法律依據，但對于何為社區矯正執法機關、如何運作的具體要求并未作出規定。刑法對于社區矯正的規定較為籠統、缺乏實際操作性，誰來接替公安機關“只‘破’不‘立’”〔3〕，造成司法行政機關作為社區矯正執法主體的法律地位不受保障，其無執法權，執法嚴肅性、威懾力不高，工作的開展受到了各種挑戰，社區矯正工作仍依賴于《實施辦法》等規范性文件的規定，法律進步有限。《征求意見稿》中“國務院司法行政部門”的規定，似是為彌補這一不足，但也不免失之于寬，可見刑法的規定將直接制約即將出臺的《社區矯正法》關于機構問題的規定。其次，機構表述不一導致指向不明。《刑法》修改應當十分慎重，特別針對某一立法目的所做的修改應當思慮全面，意指明確。《刑法修正案(八)》出臺以前公安機關作為社區矯正執行主體的地位明確，第39、75、84條中的“執行機關”、“考察機關”、“監督機關”均可對應第38、76、85條理解為公安機關，而《刑法修正案(八)》直接刪去了對于社區矯正執行機關的規定，導致這三種表述所指不明，刑法作為法律規范的明確性受到了破壞。再次，程序法保障有限。2012年修改后的《刑事訴訟法》第258條雖然補充了《刑法》未予明確的機構問題，但其表述停留在“社區矯正機構”，雖然間接承認了規定執行機關的必要，但卻仍未給負責社區矯正的司法行政機關正名。程序法對于實體法的具體執行有著保障作用，而這次修改中卻沒能解決實務問題，對刑法規定進一步完善的要求仍有必要。(三)現有刑事法律局限之原因。研究社區矯正機構的相關刑事法律，需在立法原意和限制的范圍內考量。首先，對于現行刑法中社區矯正機構規定籠統的問題，應當考慮到《刑法》作為部門法，直接影響到下位法的制定，不可朝令夕改，需兼顧法律的前瞻性。鑒于在社區矯正試點試行中，公安機關和司法行政機關之間發生過執法主體的變更，但社區矯正機構又尚未產生成熟經驗的情況下，《刑法》修改直接由“公安機關”改為“司法行政機關”執行社區刑罰的做法顯然草率。在《社區矯正法》尚未出臺，社區矯正機構未成定局的情況下，將社區矯正執行機關規定為較為寬泛的“國務院有關部門”是一個保守之舉，但也是可以理解的，以防對社區矯正制度發展預估狹隘、對社區矯正法的制定起到限制作用。其次，對于“社區矯正機構”表述不清、指向不明的問題，其本質在于立法的滯后性，因為立法及修改都會受到社會物質條件和實踐發展水平的限制，法律修正案也是積極適應實踐發展的進程及需求的產物。現行刑法很難將試點中的執法機關作為社區矯正機構寫入刑法，這是由于我國尚未形成完善的社區矯正機構體系。在實踐中雖經歷了執法主體轉換，司法行政機關不斷通過建設縣級執行機構(社區矯正中心等)、強化司法所力量等途徑完善社區矯正機構，但仍面臨一些質疑，一些地方進行了不同于現狀的社區矯正機構創新探索，是對現行機構設置的挑戰。如果現行機構設置仍不能很好適應社區矯正工作、不能產生好的經驗，則立法難以對其作出確認。(四)域外刑事法律對我國的借鑒。許多國家(地區)刑事法律中對于緩刑、假釋等執行機關均有著具體的條文規定，有的通過“定義”的方式在刑法典之首對相關主體、機構進行明確，如美國《阿拉巴馬州法典》第14－8－1條“……州矯正機構。這個詞意味并包括以下機構:阿而墨和德雷珀矯正中心、弗蘭克林青年中心……”〔4〕，另有加拿大、我國香港等國家和地區也多采用這種立法方式，使得法典中對于執法機構的類型和設置一目了然，通過法律條文的明確強化了執法主體的法律地位和效力。有的與我國相似，將相關條文編于刑罰篇，同時規定職能和執行機關，如《俄羅斯聯邦刑法典》在第三編刑罰的第十章處刑中第73條第6款規定:“對被判緩刑人行為的監督由授權的國家機關進行，而對軍人，則由部隊或機關的指揮人員進行。”在第四編免除刑事責任與免除刑罰的第十二章“免除刑罰”中第79條“假釋”第6款規定:“對被假釋人員行為的監督由授權的專門國家機關執行，而對軍人，則由部隊和機關的指導人員進行。”〔5〕另外，在《俄羅斯聯邦刑事執行法典》中，第八編“對被判緩刑人員的監督”第二十四章第187條規定:“對被判緩刑人員的行為由其住所地的刑事執行檢查處進行監督，對被判緩刑軍人由其所在部隊指揮機關進行監督。”〔6〕俄羅斯刑事法律對于緩刑犯監督管理的規定，同我國現行法律規定有著極其相似的情況，因此更加值得進行比較借鑒。可見，《俄羅斯聯邦刑法典》對于緩刑犯的具體執行機關并未做具體規定，但明確了“由授權的國家機關進行”，而在《俄羅斯聯邦刑事執行法典》中具體指出了“由其住所地的刑事執行檢查處進行監督”。對于執行機關如何在法律條文中體現，不同的國家有著不同的規定方式，但均指明了由何種機構承擔，可見刑事立法中對于刑罰執行機關的規定是必不可少的部分。因此，在我國，“機構”入刑具有必要性:第一，《刑法》對于管制、緩刑、假釋犯的刑罰執行不能在執行主體上進行模糊處理。《立法法》第6條第2款規定“法律規范應當明確、具體，具有針對性和可執行性”。在刑法中要體現法律規范的明確性、具體性，不僅需要對具體入罪門檻和法定刑界限加以明確，更不能遺漏對刑罰具體執行的明確。刑法規范的明確性要求應當包括對刑罰執行機關的具體明確。第二，執行主體改變后遺留的條文漏洞應及時修補。對《刑法》的有效執行，有賴于立法條文的針對性強、操作性高，《刑法修正案(八)》顧此失彼地刪去了原有執法主體的內容卻未對原有條文的邏輯鏈條一并完善，因此對于執行主體表述不規范、意指不明的刑法條文應一并統一修改。第三，《刑法》對于社區矯正機構的規定直接影響后續的《社區矯正法》作出相應規定，有利于明確社區矯正機構的執法權。

二、相關刑法條文修改內容之爭議及思考

(一)司法行政機關作為社區矯正執行主體的爭議。第一，應確立司法行政機關為執行主體。有觀點提出應由刑法確認司法行政機關的社區矯正執行主體身份。〔7〕認為司法行政機關管理刑罰執行工作符合刑事司法職能分配的要求，司法所在與監獄銜接、掌握和利用基層社會資源方面存在優勢〔8〕;認為社區刑罰執行與監禁刑罰執行同歸司法行政機關管理，有利于實現刑事執行一體化，應盡快于刑法中明確執行機關。〔9〕第二，司法行政機關不宜作為執行主體。當前，司法行政機關作為執行主體實際上是由司法所承擔。但在硬件上，司法所基礎設施落后于社區矯正規范化專業化要求;軟件上，工作隊伍也呈現專業性不足、執法能力不強、穩定性不高的問題〔10〕;地域上，司法所分散和獨立的特征無法保障矯正資源的整合，按照行政區劃劃分的管轄范圍太小，也不能基本適應社區服刑人員流動性較大的現實;管理上，司法所屬于多頭管理，受地方政府、司法局等多部門的管理〔11〕，需要配合鄉鎮工作，各項任務存在性質差異。(二)執行機構獨立還是多元的爭議。首先，應盡快建立獨立專門的社區矯正機構。一方面，工作多元化不符合刑事執行專門化、統一化要求，由身兼多任的司法所管理社區罪犯容易造成職責沖突，既不利于提高刑罰執行效率，也不利于自身其他職責的履行。另一方面，從長遠考慮，社區矯正應由專門機構統一管理，這是由社區矯正性質決定的，是與其相應的權力屬性相符的職能機構。〔12〕社區矯正在我國刑事執行領域展現出了優勢及發展潛力，其規范化專業化發展必然要求提供多學科融合、高素質的服務，而當前執法主體及工作隊伍是難以勝任的。其次，認為社區矯正機構設置應多元。有學者認為緩刑犯、假釋犯、管制犯三者性質不同，應當區分管理、設置不同的矯正項目，因此所對應的矯正機構也應不同。〔13〕(三)宜建立獨立專門機構管理社區矯正之辨析。首先，“司法行政機關”不宜規定為社區矯正執行機關。在觀點爭議中，支持者主張確立司法行政機關作為執法主體，反對者提出司法所不適合管理社區矯正，呼吁建立獨立專門的機構。但實際上這些討論中并沒有明確反對“司法行政機關”作為社區矯正執行機關入刑的觀點。筆者認為，《刑法》中不應將“司法行政機關”作為社區矯正的執行機關，理由有三:其一，《刑法》中規定了“監禁刑由監獄執行”的條文，而“司法行政機關”的級別要高于“監獄”，更是包含了監獄機關，使得社區矯正與監禁刑刑罰執行在地位上并不對等。其二，司法行政機關的工作職能和任務包括刑罰執行和非刑罰執行，因此，寫入“司法行政機關”涵蓋范圍過寬，在一定程度上會淡化刑罰執行的本質屬性。其三，雖然《實施辦法》出臺后扭轉了“雙主體”的局面，但公安機關、檢察機關、審判機關等作為社區矯正工作的參與者，仍然發揮著毋庸置疑的作用。特別是公安機關在司法所缺乏執法權處置權的情況下，對違反社區矯正相關規定、禁止令等的社區服刑人員予以處罰、收監等，是學者提出應將公安機關列為輔助機關的觀點的重要原因，認為應利用好公安機關過去積累的行刑經驗和掌握的戶籍等信息庫。〔14〕因此，將司法行政機關作為執法主體寫入刑法，有可能導致其他機關推諉工作、回避參與的理由。其次，司法所不宜作為社區矯正執行場所。社區矯正執行主體經歷了兩次變化，第一次變化是由公安機關負責轉向司法行政機關與公安機關共同負責，即將原來由公安機關監管的社區罪犯納入到社區矯正的管轄范圍，但公安機關仍作為執法主體參與配合監管;第二次變化是《實施辦法》出臺后，規定社區矯正機構為司法行政機關，公安機關不再作為執法主體，僅對社區罪犯重犯收監等工作配合協助。第一次變化的問題在于雙主體模式雖然強調了配合，卻忽視了這樣不僅容易導致溝通不暢、管理推諉，也影響了工作的專業化和規范化。社區矯正機構的第二次變化是司法所獨立管理，但由于基層司法所有九項職能，力不從心，只能通過借調監獄、戒毒人民警察、聘用社會工作者、協管員等方式充實力量，希望以此來強化執法能力，但實踐證明，司法所作為社區矯正機構并不是最佳選擇。司法所不宜作為社區矯正機構的原因:一是司法所是各區縣司法局在鄉鎮(街道)的派出機構，在社區矯正之前，它并沒有刑罰執行的功能，社區矯正對司法所來說是個新事物。司法所雖然承擔了罪犯管理職責，卻并沒有處罰權，無法及時對社區罪犯采取強制措施。與監獄相比，尚不具備刑罰執行的法定職權，對此，有一些地方初步嘗試了以組建執法中隊的方式將社區矯正工作與司法所剝離，以解決司法所的現實困境。〔15〕這反映了基層工作者通過實踐認識到做好社區矯正工作需要建立專門的刑罰執行機構。二是社區矯正作為國家刑罰執行權的行使，應當嚴肅嚴格、公平公正。而各地司法所的建設和條件仍然存在著地區差異，在機構設施、隊伍建設、管理體系、執法水平、嚴格程度等方面尚不能達到統一規范的標準，一些地方脫管漏管虛管問題嚴重。這些問題在身兼數職、編制不足的司法所中難以在短期內得到根本改變。因此，將社區矯正從司法所職能工作中剝離出來由專門的機構承擔具有緊迫性。再次，應建立社區刑罰執行機關管理社區矯正。目前在刑法條文中明確的社區矯正實施對象有管制犯、緩刑犯和假釋犯，除卻管制刑是刑法規定的主刑以外，另兩種則為具體應用中根據一定條件給予罪犯的寬緩的執行方式，其中緩刑與假釋又具有著行刑過程中是否存在監禁刑部分等顯著區別。不同類型的社區服刑人員，其人身危險性、行刑方式、考驗方式及后果都是有所區別的，但這些區別在行刑過程中所體現的是具有針對性、個別化的矯正手段，強調不同類型社區服刑人員在監管方式、強度、矯正項目等方面的對癥下藥，是能夠在矯正類型化、個別化的管理原則下得以實現的。而將以上三類罪犯在行刑階段嚴格劃分，雖然具有合理的理論解讀，卻很難適應當下社區矯正在我國的制度發展條件。同時，不同于英美國家具有成熟的矯正制度和機構框架，我國在推動社區矯正本土化發展的進程中，仍同步進行著對于管制、緩刑、假釋制度及其運用的調整和推動，相較于針對各類實施對象建設對應的執行管理機構，首先建立起一個成熟、獨立的社區刑罰執行機構應當更為重要，其體現的刑罰執行系統的發展方向，也將是有別于英美國家的。總之，通過刑法來規定社區矯正機構，是確認社區矯正機構執法地位的立法行為，社區矯正工作的運行離不開一個明確、獨立且完備的執行機構。“司法行政機關”作為社區刑罰執行主體具備合理性，但不宜在《刑法》中直接規定，由司法所作為基層社區矯正機構的做法亦不可取。確立和保障司法行政機關對非監禁刑的刑罰執行主體身份、構建合理的社區矯正機構體系的正確做法，應當有兩個步驟:(1)在司法行政機關系統之內確立一個與監獄機關相對的社區刑罰執行機關，專門執行社區矯正，完善上下級相應的縱向體系、各級管轄區域的橫向劃分;(2)通過刑事法律的完善賦予這一機關執法權及處罰權，與提高工作隊伍的刑罰執行素質水平相結合，保障其能夠較為有效地完成社區矯正中懲罰性、恢復性職能。

三、對《刑法》中“社區矯正機構”表述修改的建議

社區矯正相關法律體系的建立是一個逐步完善的過程，而完善的順序必然是從上位法對基本問題的解答和確認，到下位法對如何具體執行和保障的規定。《社區矯正法》尚未出臺，其《征求意見稿》已引發了學界和實務單位的諸多討論，對于基本問題的意見不合仍然是討論的核心。在《刑法》中尚未明確社區矯正機構問題，甚至條文呈現空白，必然造成無休止的爭論，《社區矯正法》從效力等級上也無法超越基本法《刑法》去確認社區矯正機構問題，否則將造成法律沖突。因此，通過制定刑法修正案對社區矯正機構問題進行完善，是解決這一沖突發生的必要先行之策。刑法的修改，對社區矯正法的制定也將有所借鑒。(一)對“社區矯正機構”表述的修改方式。主要有:一是將《刑法》中的“社區矯正機構”改為“社區刑罰執行機關”。二是在第38條、第76條、第85條“依法實行社區矯正”的表述前增加“由社區刑罰執行機關”。三是將第39條、第40條、第75條、第84條中“執行機關、考察機關、監督機關”的表述統一替換為“社區刑罰執行機關”。(二)修改理由。1．改為“社區刑罰執行機關”的表述是否準確確定社區矯正機構需要明確社區矯正性質。有觀點認為社區矯正是非監禁刑罰執行活動與矯正惡習助其回歸社會的雙重性質〔16〕;有觀點認為社區矯正具有刑罰執行和社會福利雙重性質。〔17〕也有觀點認為，社區矯正既不是刑罰執行活動也不是刑種，而是我國的刑事政策。〔18〕還有觀點指出“社區矯正”的翻譯有誤，管理社區服刑人員的本質屬性是刑罰執行、懲罰是其基本任務，應改為“社區刑罰執行”〔19〕;《刑法修正案(八)》為社區矯正的刑罰執行性質正名后，社區矯正的懲罰性得到了強調，促使實務部門進一步正視執法工作的嚴肅性和規范化。筆者認為，影響刑事立法對“社區矯正機構”明確表述的重要因素是對社區矯正的性質缺乏共識。之所以產生如此情況，需從兩個角度來看。第一，學者對于社區矯正性質的討論，是基于對這一制度展開的理論研究，是對于社區矯正制度本身的一種定性，或者說是對社區矯正應當以何種功能、價值扎根于我國的討論。這種討論，需將我國犯罪與社會問題現實、法律實施環境等，同這一制度在國外起源時的功能目標、國際運用和實踐中所發展出來的多種形式和經驗相結合來展開。可以說，這些爭議仍然在嘗試解決這一制度引入后如何進行選擇和重構的基礎性問題。第二，在實務中，社區矯正是國家刑罰執行制度的一大創新，因此社區矯正的性質對于刑事法律來說很容易回答。相比監禁刑執行，社區刑罰執行的價值、功能的體現有賴于社會力量的參與、教育手段的重視，但這不影響社區矯正刑罰執行方式的定性。因此，從刑法規范的角度來說，過去、當下、未來都是將社區矯正作為一種刑罰執行方式來定性，那么，其執行機關自然應當是刑罰執行機關。社區矯正工作同時包含懲罰性和恢復性兩方面屬性，兩者并不矛盾，因為社區服刑人員既是罪犯，又是具有矯正可能性、有限人身自由、接受矯正再教育的特殊預防對象。但正是這種雙重屬性，容易導致實務工作中有失平衡。由于各地隊伍設置、資源配置情況不同，矛盾傾向也各有不同，一旦形成力量單一、力量傾斜的情況，很容易引起社區矯正的功能傾斜與變味，違背其刑罰設置的懲罰性與恢復性初衷。其中，特別是“輕懲罰”的傾向最具潛在危機:過分強調社會力量參與、利用社會資源、配置矯正社工幫助社區服刑人員，有利于提升矯正活動的多樣化和矯正資源的豐富性，但卻容易使社區服刑人員對社區矯正產生“幫困扶助”的印象，弱化接受懲罰的意識。因此，對于社區矯正懲罰性的復歸具有必要性，有助于正本清源、正視社區矯正根本的刑罰執行性質。出于對社區矯正性質的把握，將社區矯正機構表述為“社區刑罰執行機關”符合刑法所規定的社區矯正性質，也符合我國國情下社區矯正所主要發揮的刑罰執行作用，而對恢復性、社會性、福利性的重視是社區矯正與嚴格自由刑、監禁刑進行區分的特性，是社區矯正發揮其特殊功能和優勢的方法和手段，不能掩蓋其本質屬性。2．修改為“社區刑罰執行機關”的積極作用(1)如果《刑法》將“社區矯正機構”修改為“社區刑罰執行機關”，首先可解決《實施辦法》中規定的由司法行政機關承擔社區矯正工作但缺乏上位法依據的緊迫問題。(2)“社區刑罰執行機關”的表述相對明確、涵義清楚。以監禁刑罰為例，刑法第46條規定:“被判處有期徒刑、無期徒刑的犯罪分子，在監獄或者其他執行場所執行……”并未對監禁刑罰的執行機構進行單一的劃定，實際的執行機構包括監獄、看守所、少管所、拘役所等。因此“社區矯正機構”也無需明確劃定為具體的、單一的機構，例如在《實施辦法》中規定的司法所。(3)即將出臺的《社區矯正法》與《監獄法》屬同一法律層級，監禁刑罰執行與社區刑罰執行相對應，采用“社區刑罰執行機關”的提法不僅符合其性質，也有利于清楚界定社區矯正的適用范圍。(4)回顧《刑法修正案(八)》，采用“依法實行社區矯正”的說法實際上是為社區矯正法正式出臺預留空間、做好準備。刑法對于社區矯正的規定應當按照刑法體例做出方向性的確認，再由社區矯正法來具體規定，對刑法起到援引補充的功能。〔20〕“社區刑罰執行機關”簡明扼要，是相對于監禁刑罰執行機關而言的，利于刑法與社區矯正法做好法律規范間的銜接配合。從發展的角度來說，這兩個刑罰執行機關的劃分既是有區別的，又包含著刑罰執行的共性，“社區刑罰執行機關”的名稱符合刑事執行一體化的發展趨向。3．“社區刑罰執行機關”替換“執行機關、考察機關、監督機關”從刑法條文的明確性和銜接性來考慮，在《刑法修正案(八)》出臺之前采用“執法機關”、“考察機關”、“監督機關”的提法是適當的，因為當時的《刑法》規定管制、緩刑、假釋由公安機關執行，考察、監督的執行主體明確，故不同表述并不影響對于這三類罪犯執行機關的理解。而《刑法修正案(八)》新增的“社區矯正機構”的表述卻模糊了執法主體，在這種背景下，造成了對原有的“執行機關”、“考察機關”、“監督機關”的規定指向不明的感覺，必須結合《刑事訴訟法》和《社區矯正實施辦法》等來理解，但實際上《實施辦法》的制定者與刑事立法者在認識上也存在差異，這樣就導致社區矯正執法機構長期以來沒有明確的法律地位。從社區刑罰執行的功能而言，不宜采用“考察機關”和“監督機關”。緩刑和假釋的執行均是對于法院刑事裁決的執行，“考察”突出了對緩刑犯在考驗期限內的考察，“監督”突出了對假釋犯的附條件釋放監督，這樣的表述雖然能體現出緩刑、假釋的差異和特征，但是卻限制了社區矯正作為刑罰執行多元功能的發揮。在社區矯正中，對緩刑犯不僅要考察，而且要監督，同時要教育矯正;對假釋犯不僅要監督，而且要教育矯正，同時，“考察”和“監督”之間難以進行質的區別。因此，刑法中仍然保留的對不同類型罪犯有不同機關表述的提法已是一種過時的提法。容易導致“考察機關”只考察、“監督機關”只監督而不進行教育矯正的誤讀。刑法中之所以有三種機關的差異表述，在于管制是我國的主刑之一，而緩刑、假釋是“刑罰的具體運用”，是刑罰處罰的另一種有條件的處置、執行方式。有觀點認為，在緩刑與假釋之間，緩刑替代短期自由刑，而假釋替代中長期自由刑，因此立法以“監督機關”說明對于假釋犯的管理應比緩刑犯(“考察機關”)嚴格。〔21〕高銘暄教授也提出了應當區別管理、區分管理機構的觀點。〔22〕應當看到，在國際范圍內，一些發達國家在對社區罪犯的管理中注意到區別管理和區別管理機構的傾向，例如在美國的許多州中，分別設有緩刑辦公室和假釋辦公室，對未成年犯有專門的未成年管理機構，以體現出在管理機構上的區別。但是在我國，由于對社區服刑人員的適用率比較低，在我國1979年第一部刑法中雖然列舉了對社區罪犯管理不同名稱的三種機構，但在事實上只有一個管理機構承擔管理，這就是公安機關的派出所，但派出所由于工作繁忙，只能是兼職管理社區罪犯。在我國社區矯正試點后，逐步將執法主體從派出所轉到司法所，不僅沒有考慮到用不同的機構管理不同的罪犯，甚至沒有考慮到用專門的機構來管理社區罪犯。所以，從現實的國情出發，在刑法中列出三種不同的管理機構，只是理想和紙上談兵，我們首先需要明確的是建立專門的專業化的社區矯正機構，隨著社區服刑人員適用比例的擴大和人數的增加，再進一步考慮設立不同的管理機構，在刑法中目前的三種機構表述的規定是脫離實際的。而用“社區刑罰執行機關”替代則是一個適當的選擇。

四、對刑法中機構表述修改后的實務構想

建議將刑法中的“社區矯正機構”修改為“社區刑罰執行機關”，勢必涉及該機關的體系設計問題。筆者的初步構想:一是橫向與監禁刑罰執行的區分與銜接。我國司法部、省級司法行政機關已分別設置了與監獄管理機構相對應的社區矯正管理機構，體現了監內與監外刑罰執行的區別。根據十八屆四中全會提出的“統一刑罰執行體制”的要求，有必要在國家和省級層面將兩個機構合并為刑罰執行機關，從法經濟學角度而言，這樣有利于共享行政資源與設施，有利于共享刑罰執行經驗與社會參與資源，減少刑罰執行成本;也有利于推動監獄與社區矯正在執行變更中更好銜接以及擴大假釋。二是縱向實現垂直管理、管轄劃分合理。社區刑罰執行機關與監獄機關之間存在差異，監獄分布一般較為分散、數量少，而社區刑罰執行遵循居住地原則、分布較密集、數量多。為提升管理效率，有觀點認為社區矯正機構設置的發展方向應是在省級以下實行垂直管理、直轄市的區縣司法局不必設置社區矯正科。〔23〕對此，筆者認為應當結合社區服刑人員數量、分布情況，有選擇地設置專門獨立的社區刑罰執行機關，有區別地劃分管轄范圍。垂直管理有利于避免與其他非刑罰執行工作產生交集和干擾、提升刑罰執行的嚴肅性和專業性，省級以下可根據行政區劃大小和社區服刑人員分布情況，選擇社區刑罰執行機關獨立運行或與縣市級司法局合署辦公的形式，靈活整合人力及資源。結合選調當地司法所、派出所人員和招收社區刑罰執行公務員組成執法隊伍。

綜上，對《刑法》中“社區矯正機構”表述的修改建議，是促進健全社區矯正制度組織保障的重要問題，立法部門需加以重視。社區矯正機構是開展社區矯正工作的首要前提，機構的性質、級別、管轄、獨立專門化程度等，直接影響到社區矯正工作質量，機構問題得不到解決，隊伍的專業化職業化建設、懲罰與恢復關系的平衡、社區矯正機構如何與其他部門通力合作等問題，也將缺乏抓手甚至本末倒置。

作者:郭琪 單位:上海政法學院