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本文作者：劉國利史秀娟工作單位：內蒙古民族大學

目前,我國正致力于建設社會主義法治國家,建立健全民主法律制度。法治的核心是依憲治國,這要求我們必須完善憲法的規定,保證憲法的有效實施。而憲法的有效實施,離不開完善的憲法監督制度。事實上,雖然我國早在1954年憲法中就已經規定了憲法監督制度,但一直到現在也沒有建立起真正有效運行的監督機制。導致這種結果的原因是多方面的,缺乏有效的專門監督機關顯然是其中重要原因之一。本文僅就憲法監督的專門機關談一談自己的看法。

一、憲法監督機關

眾所周知,制定憲法的目的就是要實現一定的生活模式,這要求憲法規定的內容能夠真正地、直接地作用于社會現實關系,實現直接地調整,從而實現憲法的目的、精神、價值。當憲法的要求不能實現時,就需要憲法的保障機制發揮作用,促使憲法的要求能夠實現,使憲法的理想設計不致落空,這就是憲法監督機制存在的必要性。因此,我們可以簡單地說,憲法監督機制就是保障憲法內容切實實現的制度。這一功能當然要通過一定的機關、通過一定的程序來實現。因此,明確憲法監督機關是有效保障憲法實施的前提。通過對世界各國憲法監督體制的考察可知,憲法監督體制大體上有四種:一是以美國為典型代表的由普通司法機關行使違憲審查權的憲法監督制。二是以德國、奧地利為代表的憲法法院制。三是以法國為代表的憲法委員會制。四是以英國、前蘇聯為代表的立法機關監督體制。川從我國憲法的規定上看,憲法第62條和第67條分別列舉了全國人大及其常委會職權,其中規定了“監督憲法的實施”這一職能?？梢?全國人民代表大會及其常委會是憲法監督機關,我國的憲法監督體制是立法機關監督體制,當無異議。但憲法第99條又規定“地方各級人民代表大會在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行;”“縣級以上的地方各級人民代表大會……有權改變或撤銷本級人大常委會不適當的決定。”第104條規定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會……有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議”。直觀上看,違反憲法顯然也屬這兩個條文中所稱的“不適當”,這就容易使人們產生這樣的疑問:地方各級人大及其常委會是否也是憲法監督機關?例如某一縣政府了一項行政決定,該縣人大常委會認為該決定違反了憲法,要依憲法第104條對其進行改變或撤銷。這是否是在行使憲法監督權?可見,這種疑問的產生和存在并非是毫無根據的。有的學者依據這兩個條文認為地方各級人民代表大會及其常委會也是憲法監督機關,t2j有的學者認為這兩個條文連同第89條、108條也是屬于憲法監督規范體系范圍內的。[3j針對這種不同的理解,我們應該明確,地方各級人大及其常委會不是憲法監督機關。對此,我們可以從以下幾方面分析:首先,憲法未明文規定地方各級人大及地方各級政府是憲法監督機關。憲法對國家機關權力的設定往往是以列舉的方式授予的,采取這種方式的目的是為限制國家機關權力濫用,法律未明文列舉可以行使某種權力,則國家機關不得行使。否則即為超越職權違法,這是憲法的基本精神之一。因此,地方各級權力機關不是憲法監督機關。憲法之所以如此規定,這是由憲法和全國人大的性質及地位決定的。憲法是國家的根本大法,體現的是全體人民的意志。而全國人大是由人民所選舉的代表產生,最能代表全體人民的意志。憲法由其制定,當然也應由其監督實施,這樣才能使人民意志統一。其他國家機關都是依據人大的授權行使一定的國家職能。地方各級權力機關只是地方的權力機關,只代表地方利益,反映本地方人民意志。由于全國人大實行會議制度,而憲法監督又是一項專門性的工作,在全國人大閉會期間,由代行全國人大部分職能的常設機構—常委會行使憲法監督職能在實踐中也是非常必要的。因此,憲法監督權是全國人大及其常委會的一項專門權力。第二,地方各級人大及地方各級政府無憲法解釋權。憲法監督總是和憲法解釋聯系在一起的,憲法解釋是憲法監督的前提,只有明確地解釋了憲法的內容、精神,才能進一步判斷某一行為是否違反了憲法。當普通立法未將某些憲法規范的內容或精神具體化時,就需要對這些普通法的立法空白進行有效解釋,使憲法明確具體,具有可操作性。從現行法的規定上看,只有第67條關于全國人大常委會職權列舉中明確規定了此項權力。由于常委會的權力源于人大,全國人大是最高權力機關,由此可以推論出全國人大也有權進行解釋。況且,憲法是由全國人大制定的,由人大進行解釋也更能夠反映制定憲法者的本意和全體人民的意志。這樣看來,憲法解釋權也只能由全國人大及常委會行使,地方國家機關不能行使憲法解釋權。一方面,因為無憲法依據,任何法律關系主體的權利(力)都是由法律所賦予的。如前所述,法律未明文列舉可以行使某種權力,則國家機關不得行使。地方各級權力機關不能代表全體人民意志,我國現行憲法未規定地方國家級機關有憲法解釋權,自然也是基于這一原因。另一方面,這也是國家保障法制統一性的需要,若允許地方國家機關享有憲法解釋權,則會使解釋權主體不統一,當出現不同理解時,對憲法適用會造成混亂,公民無法遵守憲法,這不利于法制的統一。第三,僅依靠第99條“地方各級人大在本行政區域內,保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行”,不能得出地方人大是憲法監督機關的結論。因為,在憲法序言最后一段中也明確規定“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則,并且負有維護憲法尊嚴、保障憲法實施的職責?！比绻罁?9條,認為地方各級人大是憲法監督機關,那么,依據序言最后一段,則所有社會主體都可成為憲法監督的主體。所以,當我們理解第99條時,應從兩方面去理解:一方面,憲法監督,應指國家權力制約性的監督,是有權機關對其他機關依法定職權進行的約束,而不是指序言最后一段一般意義上的監督;另一方面,對第99條的內容,我們更應該從義務的角度去理解,即地方人大保證遵守憲法,依憲法授權行使職權,而不是行使具體的監督權。第四,改變、撤銷權與憲法監督并非等同關系。第99條第2款規定:“縣級以上的地方各級人民代表大會……有權改變或撤銷本級人大常委會不適當的決定?！钡?04條規定:“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會……有權撤銷本級人民政府不適當的決定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議?！边@兩個條文也被視作“地方各級人大及其常委會是憲法監督機關”的法律依據,因為“不適當的決定、決議、命令”當然應當包含“違反憲法的決定、命令、決議”,但事實上,對于這兩個條文,我們不應該如此簡單的理解。1.從字面上看,違反憲法確實應屬“不適當”,但憲法僅規定了可以改變或撤銷“不適當的決定、命令、決議”而未涉及其他,如規定、解釋、意見、計劃、函、通知、批復、答復、指示、指導等。這些職權活動也有可能違反憲法而屬于“不適當”,為什么憲法未規定對此可以改變或撤銷?？梢?第99條和第104條的立法原意并非是憲法監督。2.“撤銷”確屬違反憲法的制裁方式,但卻不是唯一的方式?？v觀世界各國憲法監督體制,憲法監督機關幾乎都是單一的,并未形成中央地方分級體系。因此,憲法監督機關可以享有該國憲法所設定的所有監督方式。而我國的地方各級人大及常委會是憲法監督機關,卻只對部分事項享有撤銷權,顯然與通例不符,且也不利于有效地進行監督。3.若從憲法監督角度去理解地方各級人大及常委會的“改變或撤銷”權,還會造成條文含義的重復、混亂。如第62條第2項列舉全國人大有權“監督憲法的實施”。第11項又規定有權“改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定”。這表明:第62條的這兩項內容是針對不同的對象而設立的。第2項既然已經規定全國人大有權“監督憲法的實施”,當然包含有可以撤銷全國人大常委會的違反憲法的立法、決議、決定的含義。但若將第11項列舉的“不適當”也理解為包含“違反憲法”之意,顯然不夠準確,條文含義有了重復。而法是應該明確、嚴謹、簡潔的。法律之間不應含義重復,同一部門法內部同一條文更不應該前后重復,歷次修訂都未考慮此處說明修憲者認為此處不矛盾、不重復。因此,這里所說的“不適當的決定”應指違反憲法以外的其他決定,如全國人大常委會依第67條所做的決定特赦、宣布進人緊急狀態、全國總動員等決定,不符合現實情況而屬于不適當。同時,若11項所列舉的“不適當”包含“違反憲法”之意,不但條文重復,而且可改變或可撤銷的對象也稍閑過窄,僅規定有權撤銷不適當決定,違反憲法的立法、決議、規定等不能撤銷。顯然這樣理解是錯誤的。4.同樣,依據憲法第67條,也不能證明縣以上地方各級人大及常委會可以行使憲法監督權。第67條第1項規定常委會有權“監督憲法的實施”。同時第7項規定“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定、命令;”第8項規定“撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議;”這條也規定了“撤銷權”,與其他幾個條文相近,但理解此條文時,我們應該認識到:第1項雖與第7、8項有重復之處,但二者區別更多:第7、8項可撤銷的對象不僅包括違反憲法的決定、立法,還包括違反法律、違反行政法規的立法、決定,后者顯然是憲法監督所不能包含的。而且,從憲法監督角度去理解第1項與第7、8項的關系,應是一種一般規定與特殊規定的關系。第7、8項只是特別強調了憲法監督的某一方式和特定對象,這表明,對于違反憲法或違反法的規定、決議、立法,應以撤銷的方式處理。這如同憲法在規定公民基本權利同時,又特別強調保障婦女、兒童、老人、歸僑的權益。其立法本意應是使人大常委會職權明確、便于操作。因此,第67條條文前后內容并不矛盾,與其他條文所列的撤銷權內容并不一致。另外,第89條第13項規定國務院有權“改變或撤銷各部、各委員會的不適當的命令、指示、規章”。第14項規定“改變或撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令”。第108條規定“縣以上的地方各級人民政府在本行政區內有權改變或撤銷下屬各部門和下級人民政府不適當的決定”。可見,國務院和縣以上地方各級行政機關也享有改變、撤銷權,但不能據此得出行政機關也是憲法監督機關的結論,否則,作為法律執行機關的行政機關也成為監督法律乃至憲法實施的機關,這是荒謬的。由以上分析可知,憲法監督是全國人大及其常委會的專門工作,其他任何機關包括地方權力機關都無權行使。

二、憲法監督機關的現狀

第一,認識上,對何者為有權的憲法監督機關還存在認識不明的問題。憲法一方面在全國人大及其常委會職權列舉中規定其享有監督憲法實施的職權;另一方面,又在第99條、第104條等條文中規定縣以上地方各級權力機關有保證憲法在本行政區域遵守和執行的職責,并進一步規定了對不適當決定、命令的撤銷權。有學者據此將其列為憲法監督體系,使人們在觀念上無法準確判斷憲法監督主體。表面健全,實際混亂。第二,監督機構缺乏專職化,使憲法監督難于實現。川一方面,憲法強調全國人大及其常委會監督憲法實施;另一方面,面對違反憲法的事實又未見全國人大及其常委會采取過任何行動,其中一個很重要的原因無疑是監督機構自身的問題。憲法規定全國人大每年至少召開一次會議,常委會每兩月至少召開一次會議,必要時也可召開臨時會議。但鑒于人大的組成情況,事實上,全國人大每年只召開一次會議,每次僅半月左右,常委會每兩月也只召開一次會議,每次只有6、7天。而全國人大及其常委會的職務多、任務重、精通法律代表少,憲法監督又是專業性、技術性較強,需花費一定時間的工作,從而導致全國人大及其常委會在行使憲法監督權方面力不從心。同時,長期以來,人大的權力機關地位也未得到充分尊重,人大在國家機構中的地位一直比較弱,客觀上也導致監督權難于實現。第三,人大職權行使缺乏制度保障。組織機構和制度程序是國家權力行使中互相依存的兩個方面。全國人大及其常委會在憲法監督中除組織機構問題外,在職權行使的程序制度方面也存在不足。首先是人大職權的行使缺乏具體程序規定。例如監督權的發動程序、監督對象范圍、監督方式、制裁措施等都缺乏明確具體規定,導致全國人大及其常委會權力行使無法可依、無章可循。其次,與憲法監督相配套的一些制度同樣缺乏具體化規定。如憲法解釋是憲法監督的前提,判斷一事實行為是否違反憲法,法律法規內容是否合乎憲法,必然涉及憲法解釋,通過對憲法相應內容的解釋、明確,才能進一步判斷何者符合憲法,何者違反憲法。再如,違憲責任追究制度,這是憲法監督的后續制度。判定一行為違憲后,應如何追究違憲責任者責任,這是憲法監督應有之意。但實際工作中,并無具體化、明確化規定。從而導致全國人大及其常委會即使想行使監督權也無法落實。另外,由于全國人大及其常委會的立法機關的特性,導致憲法監督只能是針對抽象立法的監督。憲法、立法法及有關的組織法,只規定規范性法律文件可通過批準、備案、撤銷等方式審查,未及其他。而事實上,憲法監督對象不僅包括對抽象立法行為審查,還包括對國家機關及其工作人員的職權行為進行審查,也包括對政治性團體、社會團體的行為進行審查,處理國家機關權限爭議等。對這些方面的監督尚屬空白。

三、憲法監督的模式選擇與制度設計

基于上述存在的問題,法學界早在80年代就開始討論如何完善我國的憲法監督機關。通過比較借鑒不同國家的憲法監督體制,最終形成四種不同的意見:一是主張打破現行的憲政體制,建立專門的憲法法院,專門行使憲法監督職能?！?〕這符合世界各國憲法監督體制發展的趨勢。二是主張效法美國的模式,將違憲審查權賦予給最高人民法院行使,具體做法是在最高人民法院內設立違憲審查庭,針對普通立法進行附帶性審查?！病啊郴蛘哂勺罡呷嗣穹ㄔ航忉寫椃?中級以上法院管轄憲法爭議?！?〕三是主張建立復合制,即由全國人大和最高人民法院共同行使憲法監督權。全國人大及常委會主要針對立法和非訴化事項進行事前監督,最高人民法院設立違憲審查庭受理憲法訴訟,進行附帶性審查。[8j四是主張在堅持現行體制基礎上完善監督機關,即在全國人大或常委會內設立專門的憲法監督委員會,完善權力機關的監督職能?！?〕從各國的憲政實踐看,應當說各種模式對樹立本國憲法的權威和維護國家法制的統一,對保障民主、法治和人權,對維護國家政治與社會的穩定,都起了重要的作用,其具體經驗值得我國借鑒。這些主張對于完善我國的憲法監督制度都是有益的探索,為具體制度的設立提供了理論上的支持。但考慮到我國的實際情況,前三種主張雖然有一定的合理性,在我國卻不能適用。首先,專門機關監督體制有其自身的理論基礎和現實基礎。這種體制最早源于1920年的奧地利憲法,該憲法是在漢斯•凱爾森主持之下制定的,反映了凱爾森的法學思想。他反對傳統的三權分立學說,認為國家的基本職能有兩種,一是創立法律,二是適用法律。從而提出設立憲法法院作為憲法監督專門機關。在此之前法國大革命時期的西哀耶士也分析了三權分立的弊端,主張在三機關外設立一個專門行使審查權的機構。加之法律傳統的特征,大陸法系國家無法采用美國式的普通法院審查制,因而創立了專門機關審查制。〔’“〕這種體制使憲法監督專門化,有利于保障憲法的權威,優越性是比較明顯的。得到了許多國家的效法,目前世界上約有40多個國家采用這種體制。但我國實行人民代表大會制,國家的最高權力屬于全國人民代表大會,憲法由其制定,也由其監督實施,這是非常明確的規定,若設立專門機關,必然打破現行的體制。也就是說,建立這種體制要求我們首先承認,憲法是人民制定的,專門設立的監督機關是直接依憲法產生,而不是像其他國家機關那樣由人大產生,它與全國人大同級,直接依憲法對人大進行監督。顯然,這種主張雖然符合憲法監督專門化的趨勢,但他的實現需要大規模的修憲,改變現行的人民代表大會制度,目前是不可行的。況且,這還要建立一套完整的專門機構體系,現在是否具備這種條件還是個問題。因此,這種體制暫時還無法采用。這是由我國的基本政治制度和基本國情決定的。其次,以美國為代表的普通法院審查體制也有其理論和現實原因。其一是權力制衡的體制和對立法機關不抱絕對信任的政治理念,強調立法機關的權力是有限的,為防止立法機關的專橫,需要其他機關對其權力的行使進行限制,這為普通司法機關針對立法機關的立法進行違憲審查提供了理論上的合理性;其二是普通法的傳統,法官為解決糾紛,需要解釋法律,闡述法的精神,憲法也是法,也具有直接的適用性,因此,當法官審理案件時,若對審理該案所依據的法律產生憲法爭議,需要理解憲法的內容,闡述憲法的精神。判斷該法律是否和上位法相沖突,從而為違憲審查提供了現實的合理性。〔川這一體制也有效地保障了憲法的實施,成為一種比較成功的監督體制,為許多國家所效仿,目前世界上大約有60多個國家采用這種體制。而我國的人民代表大會制度強調,全國人大具有最高的權威,其他各個國家機關都由它產生,受它監督,在地位上低于它,不能對它進行監督。如果允許司法機關行使違憲審查權,則形成了事實上的下級機關監督全國人大,這是對權力的倒置,也是違反人民代表大會制度的。而且,由司法機關對代表全體人民利益的全國人大進行監督也違反民主原則,缺乏合理性?？梢?這種體制在現行體制下也不能采用。同樣,采用復合制,也無法解決司法機關監督全國人大的矛盾,而且如何處理權力機關同司法機關之間的關系也是需要討論的。在目前情況下,只能繼續堅持最高權力機關監督的體制,通過建立健全權力機關內部的專門組織機構,完善權力機關職權行使的程序制度,去完善憲法監督,這是比較現實可行的做法。也是大多數學者的共識?！病?〕但如何設置最高權力機關監督體制下的專門機構,又存在不同主張。建議方案大致有以下幾種:(1)將現行的全國人大法律委員會改為“憲法和法律委員會”,地位性質不變,增加憲法監督職能;(2)在權力機關的常委會中自上而下的設立監察委員會;(3)在全國人大常委會設立協助監督憲法實施和解釋憲法的工作委員會;(4)設立與全國人大常委會并行的憲法監督委員會;〔‘4〕(5)設立協助全國人大及常委會行使憲法監督權的專門委員會性質的憲法監督委員會?！病?〕第一種方案加重了原本比較繁重的法律委員會的工作量,而且存在立法與監督立法一體進行的弊端。第二、三種方案中的專門機構法律地位低,無法最大限度解決現存問題。第四種降低了常委會地位和權威,而且難以解決全國人大常委會也享有憲法監督權而可能出現的憲法解釋分歧的矛盾。〔16〕第五種方案同現行的全國人大其他委員會地位相同,也不利充分行使憲法監督權。我認為,應在全國人大設立地位高于其他專門委員會并具有一定對外獨立職能的憲法委員會。1.該專門機構名稱應稱之為憲法委員會,即行使憲法解釋權,又要行使憲法監督權,將憲法解釋與憲法監督有效結合起來,不只強調其監督的單一職能,以更好地保障憲法的實施。2.憲法委員會設立在全國人大內,憲法委員會的地位高于其他專門委員會,低于常委會,這有利于其職權的行使,同憲法自身地位相匹配。同時,設立在人大之內,與現行法相協調,可以依憲法第70條規定,在全國人大閉會期間受全國人大常委會指導,有利于處理其與常委會間的關系。3.憲法委員會職權上應具有一定獨立的對外職能,對全國人大及常委會自身的活動行使建議權,對其他機關違反憲法行為直接享有審查決定權,以保證憲法監督及時有效。具體可規定下列權力:(1)主動解釋憲法權,但形式上應提交全國人大或常委會頒布;(2)對全國人大及常委會討論的法律案和重大事項進行事前審查,未經其審查不得頒布;(3)對生效的現行法律的違反憲法情況有權提出建議,全國人大或常委會必須處理;(4)對報送批準備案的地方性法規、自治條例、單行條例審查,對認為有違反憲法事實的,有權直接做出不予批準、不予備案的決定;(5)對全國人大及常委會以外的其他國家機關頒布的規范性文件、政策、重大決策,直接行使撤銷權,如對國務院的違憲行政法規直接撤銷;(6)對國家機關權限爭議做出裁決意見;(7)監督選舉活動;(8)審查罷免案;(9)受理憲法訴訟,以司法的方式解決憲法爭議,這與國務院享有委托立法權、行政裁決權一樣具有合理性;(10)對其他機關解釋憲法的請求直接答復;(11)對政黨和社會團體的活動進行監督,如對執政黨的政策進行合憲審查;(12)應當由憲法委員會行使的其他職權。4.憲法委員會組成及任期。首先在組成人數上,考慮到憲法解釋和憲法監督的專門性、技術性,為保證質量,委員人數不能太少,同時由于憲法監督的及時性要求,為避免會議制的低效率,委員人數也不宜過多,應控制在20人左右。另外,憲法委員會可以聘請若干法學家任顧問,列席會議,參與討論憲法問題,提出意見,但不享有表決權?！病?〕顧問可由全國人大常委會任命,也可由憲法委員會自主任命。在產生方式上,委員由全國人大選舉產生,主任委員可由副委員長兼任,在委員中選舉出一到兩名副主任委員。委員的選舉范圍應不僅限于人大代表,如同俄羅斯憲法法院,其選舉范圍包括兩院成員、聯邦各主體的立法機關和司法機關、俄聯邦的法律主管部門、全俄法學家聯合會、法律科研和教學機關都有權向總統提出預備性人選供其參考。〔‘8〕我國憲法委員會的成員也應從各級各類國家機關、社會團體,尤其法學研究教學團體中提名推薦、選舉產生。在任期上,鑒于憲法監督工作的技術性專業性較強,委員任期應較長,即使不能實行終身制,為保證憲法監督的穩定性、連續性和獨立性,至少也應比其他人大代表任期長。暫時可任期為10年,每5年改選其半數。在議事規則上與人大一樣實行少數服從多數,不必要求全體一致,也不必記載少數意見。〔‘9〕5.為保障憲法委員會上述職權得以行使,還需加快完善配套制度,如增加全國人大及常委會內的專門委員會數量,分工細化,針對立法草案、地方法規的備案等情況協調審查,發現違反憲法的可能就移交憲法委員會審查。加強代表聯系制度,對公民提出的憲法上的異議,由人大代表請求憲法委員會答復。在一般訴訟中當事人或審理法院認為案件審理所依據的法律有違反憲法異議,可由最高法院送請憲法委員會做出解釋,等等。目前,我國在制憲和行憲方面已經有了一定的經驗,社會的法制觀念和憲法意識已經有了很大的提高,政治體制改革和民主政治建設已經取得了長足的進步。為預防和消除權力的異化,雖然民主監督體系已經建立,但還有待加強。建立健全憲法監督機制,無疑是完善我國民主監督體系的重要方面,對法治國家的建立有著深遠的影響。只有憲法監督機制真正建立,法治國家的目標才能逐步實現。