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摘要土地作為我國農民的“衣食之源、生存之本”發揮著重要的保障功能。然而，由于農村土地自身的和政策制度上的種種原因，其保障功能已經逐漸退化，出現了既在扮演保障的角色，又在一定程度上阻礙農村社會保障體系建立的尷尬局面，可謂是進退維谷。分析了土地保障功能弱化的原因，以期能為我國農村社會保障的建設提供一點思路。

關鍵詞土地保障農村社會保障體系

1土地社會保障功能的表現形式

1.1基本生活保障

土地是農民工作和生活的重要場所和生存基礎，為農民提供了基本的衣食保障，這在自給自足的小農經濟中表現尤為明顯。土地與勞動結合是一種最簡單的要素結合方式，在對勞動力的素質要求很低的情況下，就可以有很大的產出。農民無需過多的勞動技能訓練，依靠自身的勞動，只需投入少量的農業生產資料就可以獲得維持基本生活的土地產品。即使在商品經濟比較發達的今天，農民的日常開支仍然主要來源于土地收益。據統計資料顯示，2002年農戶年總收人中，家庭經營收人占65.7%，外出勞務收人占26.5%，而家庭經營收人主要來自于土地經營。

1.2養老保障

土地的養老保障功能體現在兩個方面：一是對為數較少的孤寡老人(即農村的“五保戶”)實行集體養老，集體養老的支出主要來源于集體土地的收人；二是對于為數眾多的一般老人，主要實行家庭養老。家庭養老的資金也來源于土地。如果自己有耕種能力，則可通過耕種土地獲得養老收人，如果喪失了耕種能力，則可以將土地轉移給家庭的其他成員(主要是子女)耕種，由其他家庭成員為其養老。當然，喪失耕種能力的老人也可以將土地出租給家庭以外的人耕種，以土地的租金來維持生活。此外，農民也會在進入老年之前從以前的土地收益中預留一部分作為養老之用。

1.3失業保障

我國9億農民中有5億左右的勞動年齡人口，農業只需要1億多，鄉鎮企業也只解決了1億多，還有大量的剩余勞動力需要轉移。但目前非農就業并不十分看好，而且農民工由于缺少教育和培訓，文化素質和知識技能低下，增加了其在非農領域的就業風險。擁有一份土地，農民在從事非農產業遭遇挫折時，就可以退而務農，使自己的勞動價值得以體現。由此可見，土地對于農民具有抵御就業風險的功能。我們國家在工業化進程以及農村剩余勞動力轉移過程中，之所以沒有出現“拉美化”現象(即拉美國家在工業化過程中，無地農民涌入城市，經濟衰敗，在城市周圍形成大規模貧民窟，社會犯罪和黑社會現象嚴重，導致社會動蕩不安)，土地作為失業保障的“調節器”、“安全網”功不可沒。

1.4醫療保障

農村經濟體制改革以來，建立在集體經濟基礎上的合作醫療制度迅速瓦解，農村醫療衛生體制基本上演變為自費醫療制度，家庭成為農民獲取醫療保障的基本單位。家庭提供保障的來源通常有土地、其他經營收人、儲蓄和家庭固定資產。對于大多數農村家庭來說，土地是最基本、最重要的生產資料，土地收益是家庭保障的重要甚至是唯一的來源。因此，土地對于農民而言具有重要的醫療保障功能。

2土地保障功能弱化現象嚴重

（1）人地關系緊張，農民人均占有耕地數量不斷減少。第五次人口普查顯示，我國人口在10年間增加了1.3億人，農村人口占63.9%。農村人口每年以800多萬的速度遞增，而耕地卻以每年20～34萬hm2的速度減少，我國人地矛盾緊張。目前，我國人均耕地面積0.079hm2，其中1/3的省市人均耕地不足0.066hm2，有666個縣低于聯合國制定的0.053hm2的警戒線，463個縣低于0.033hm2的危險線。耕地的嚴重不足導致農業產出的嚴重不足，不能保障農民的正常生活開支。

（2）耕地質量下降。農藥、化肥等的不合理使用，使得耕地板結，肥力下降，耕地的污染嚴重。全國受重金屬污染的耕地多達2000萬hm2以上，受農藥和其他化學品污染的農田約6000多萬hm2。據統計，1996年我國化肥用量為3827.9萬t，而2003年則增長到4411.6萬t，同時我國化肥利用率只有30%～38%，大量的化肥被浪費，對耕地造成污染。另外，隨著城市化、工業化進程的加快，工業“三廢”的排放量增大，由此導致約有15%的農田受到不同程度的污染。

（3）土地資源的絕對不足與部分相對荒廢同時存在。我國用占世界7.4%的土地、9%的耕地養活了約占世界20%的人口。據最新資料，我國耕地面積為1.23億hm2，草地面積為4億hm2，林業用地面積為1.84億hm2，而荒地面積就達1.08億hm2。由人口數量的巨大導致的土地供養問題一直是造成我國生存困境的一個重要因素。據有關資料推算，在現有技術條件下，中國目前全部土地資源的生產能力是每年32億t生物性干物質，在確保資源可持續利用和環境良性運轉前提下，合理的人口承載量為6～8億人。中國土地資源潛在的自然生產力是每年約72.6億t生物性干物質。按溫飽計算，其理論上的最大人口承載能力約為15～16億。也就是說，即使在嚴格控制人口生育的條件下，中國人口將在2030年達到或接近土地資源最大承載能力對應的人口極限。由此可看出，我國的土地資源是相當有限和緊張的。

（4）農業生產絕對效益和比較效益低，農民負擔沉重。農用生產資料價格居高不下，農產品價格持續走低，農業生產出現了投入與產出倒掛的現象，農民種地的比較收益下降，甚至出現虧本，大大削弱了農民的積極性。同時，隨著城鄉收入差距拉大和農業產業結構的調整，農村的勞動力結構發生了巨大的變化。在本地的個體戶只要經營有道，也能有比較可觀的收入。外出打工1個月的收入有可能超過在家種田1年的收入。這種強烈的收入反差刺激使得農民對種地缺乏興趣，農村勞動力流向城市，同時也反映了農業生產的效益低下，農民生活負擔沉重。盡管從1992年起，國家取消了43項農村達標升級活動和應糾正的10種錯誤收費，1993年再次取消了37個集資、基金和收費項目，明確糾正強攤派亂收費，并嚴格把農村提留限制在人均純收入的5%以內，但一些地方政府和基層組織執行政策不力，農民負擔總額持續居高不下。不合理的負擔超出了農民的承受能力，使農民拿不出更多的資金用于增加農業投入，結果或者粗放經營，或者被迫選擇舉家外出打工。

3土地保障功能弱化的原因分析

3.1農業生產本身特點的局限性

（1）農業生產的季節性強、對自然環境依賴性大，“瑞雪兆豐年”正說明了農業生產的這一特性。我國農民的耕作以犁耕手種為主，機械化程度低，生物技術的應用更是鳳毛麟角，生產過程中技術含量低，基本屬于體力勞動。近年來，由于我國盲目追求經濟目標而忽視了對生態環境的保護，不幸的是，我國是自然災害頻發的國家，近年又受世界生態環境惡化的影響，農業生產的風險正日益加大。農害的頻繁發生，加大了農業生產的風險。據農業部統計，近5年，我國干旱、洪澇、風雹、低溫凍害等氣象災害發生頻繁，致使2.54億hm2農作物受災，其中成災面積1.45億hm2，絕收面積0.4億hm2。此外，病蟲草鼠害也給農業生產造成極大損失。

（2）農業生產的另一特征是每種產品都有其特定的生產周期，相對工業生產，多數農產品的生產周期較長，一旦投產，不宜中途轉產，否則將面臨巨大的經濟損失。分散經營的農民承擔著規模不經濟帶來的隱性成本，分散、沒有談判能力的小農的市場競爭力很弱，加上傳統的自給自足思想、市場運作觀念淡薄、供求信息不及時、流通渠道不順暢、增產不增收的現象時有發生。同時，我國成功加入WTO也給農業帶來極大沖擊，外國先進農產品的不斷涌進嚴重打擊了本國的農業生產，最直接的后果是影響農民的經濟收入，從而降低了土地對農民的生活保障。

3.2土地保障本身的負作用

（1）土地的保障功能與生產要素功能的矛盾。一是從土地作為生產要素來看，總是向利潤最高的方向流動，必然會形成規模經營；二是作為生產經營主體的農民總是想多經營土地，以實現適度規模經營或者想通過多種地、多增加收入；三是從一般所有者來看，土地作為一種資本，所有權主體總想把土地交給最會經營的經營者。因此，發揮承包土地的經濟功能，自然會有很多人沒有土地，而一部分人有比較多的土地，這可能是最有效率的土地配置方式。但同時會導致土地的分配不公，導致部分農民失地、生活困苦，嚴重影響土地保障功能的發揮。

（2）土地的社會保障功能與國民經濟結構調整的矛盾。一是土地的社會保障功能與計劃生育政策的矛盾。由于我國已經進入老齡社會，再加上戶籍制度的改革、城市對農村剩余勞動力吸納能力的提高、比較收益的刺激等原因，使得大量青壯年勞動力從農村向城市轉移，加速了農村人口的老齡化進程；二是土地的社會保障功能與農業結構調整的矛盾。我國農業目前面臨的問題是小農經濟與大市場的銜接問題，農業的產業化是農業結構調整的重要方面，但目前農民的生存保障完全依賴于土地，即便是依賴于產業化公司，土地保障也是農民的最后生命線，“藍田”神話的破滅帶給我們的最重要啟示也在于此。

3.3農村土地法律制度的不完善是土地保障功能持續弱化的深層次原因

3.3.1政府或集體部門強制性的不規范征地行為

（1）強迫流轉承包地。這種侵擾主要來自農村集體經濟組織內部，如農村“兩委”或村干部，他們為了獲得更大的利益而大搞“返租倒包”，低價將農民承包地收回來，再高價租出去，致使農民失去承包地。

（2）補償低微，征地無度，這種侵害主要來自于各級地方政府和有關部門。由于征地補償費用低微，“經營土地”即低價征地、高價出讓，已成為不少地方政府創造政績、增加財政收人、改善部門福利的捷徑。一些地、市、縣、區的土地出讓金已占到財政收人的40%，甚至60%。據國土資源部門統計，前幾年，地方政府土地出讓金收人每年平均在450億元以上，其中純收人年均159億元，而同期征地補償費只有91億元。2002年上半年，全國累計收取土地出讓金達到6000億元。由此可知為什么一些地方政府和部門熱衷于多征地、征好地，國家保護耕地的法律法規是怎樣巧妙地被“避開”，這些本該由農民獲得的土地權益，卻被“堂而皇之”、“合理合法”地裝進別人的口袋，這無異于劫掠。

（3）“巧取豪奪”，征地款被層層截留、侵占。本來就微乎其微的征地補償款，卻往往被政府部門或村集體組織巧立名目截留、侵占，到了農民手上已所剩無幾。征地補償的對象是農民，政府部門卻硬要以“協調費”、“管理費”的名目切去一大塊，有的甚至無需“巧取”，而徑直“豪奪”。有關資料顯示，在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大概是農民得5%～10%，集體得25%～30%，政府及其機構得60%～70%。農民得到的利益相當有限，甚至遠遠不能替代轉非土地相應的社會保障作用。

3.3.2農村土地所有權性質在法律上的不明晰和不完整

（1）農民對農村土地所有權的不完整造成土地流轉制度不完善。在我國，集體土地所有權主體不明是造成土地保障功能退化的主要原因。目前，農民對土地沒有所有權，只有使用權。而農民對土地的使用權又不能有效流轉，土地保障不能順利地轉化為現金保障，土地和勞動這兩種生產要素不能有效合理地結合。我國農村土地的所有權經常會因為多種原因發生變動，所有權主體的不明確不利于土地進行轉讓、股份合作等經濟行為。其次，農民的土地承包權不充分。在農村，干部們經常會調整農民的土地承包權，然而在調整過程中，所有權和調整權雖然被不斷強化，但是農民的承包權卻被不斷弱化。另外，農民承包權的內容也經常被改變。承包權的不充分必然影響土地流轉，使得農村剩余勞動力生產要素得不到釋放，勞動力與土地配置不合理。

（2）農民對承包農地的收入享受權也時刻存在被剝奪的危險。一是承包經營“交足國家的、留足集體的、剩下的全是自己的”核心思想高度彰顯了土地收入享受權的不完全，非私產的屬性較明顯；二是土地作為位置固定、肥力有區別的稀缺資源，家庭承包經營的過程導致了農地高度的條塊分割，也就必然導致農民在開展農業生產中對集體組織的依賴，反過來，也就可以說，集體對農民還是存在很大的管制能力，這種管制能力在經濟關系中就體現為村提留和其他的費用收取；三是從中央到地方各級政府對農業的各種稅收也體現了農民對承包經營耕地不完全的收入享受權。

最近，國土資源部完成了全國2005年度土地利用狀況調查和逐級匯總(未包括香港、澳門和臺灣地區)。結果顯示，截至2005年10月31日，我國耕地面積為1.22億hm2，比2004年凈減少36.16萬hm2，全國人均耕地由2004年的0.094hm2降為0.093hm2。而在2005年減少的耕地面積中，建設占用21.21萬hm2，其中當年建設占用13.87萬hm2，災毀耕地5.34萬hm2，生態退耕585.5萬hm2，因農業結構調整減少耕地18.5萬hm2，4項共減少耕地66.83萬hm2，而同期土地整理復墾開發只補充耕地30.67萬hm2。這中間存在巨大的數字缺口。與此相對應的是農民工數量的快速增加。據勞動和社會保障部調查分析，2005年5月，我國農村勞動力外出務工的規模約為1.2億人，進城農民工約為1億。據有關專家預測，未來一段時期內，如果政策不發生大的變化，農民工的數量仍會以平均每年500萬人左右的規模持續增加。這是一組很龐大、對比很鮮明、很危險的數據，他警示著我們要注意到這一現象背后隱藏的危險。土地保障問題，農民生活問題，需要全社會的共同努力，任重而道遠。

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