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日前，中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱“銀監會”）已正式掛牌成立，標志著我國銀行監管體制的重大變革已進入具體實施階段。本文擬從分析設立銀監會的重要作用入手，探討銀行業監管新體制運行中可能面臨的問題，并提出完善和應對我國銀行業監管新體制的政策建議。

一、銀監會各項職能的正面效應

（一）整合銀行業監管力量，建立統一的監管框架。銀監會成立以前，我國銀行業監管體制屬于典型的多元監管體制，人民銀行有關監管司局負責對金融機構的業務監督，中央金融工委負責對金融機構的干部監督管理，國有商業銀行還有專門的外部監事會負責監督管理。由于多頭交叉監管，一方面導致金融機構疲于應付各部門的監管，另一方面卻可能出現監管“真空”。銀監會的成立，有效地整合了各部門的監管力量，克服了多頭監管的弊端，有利于形成統一全面的監管框架和對金融機構的全面監督管理。

（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設立銀監會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業的系統監管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監管責任，但也可能導致金融機構的“道德風險”，甚至誘發通貨膨脹。將監管職能從央行分離，單設銀監會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性，有利于保持物價水平穩定。

（三）有利于提高銀行業監管專業化水平，以應對金融全球化與金融創新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創新浪潮此起彼伏，對銀行業監管產生了較大影響，尤其是增加了新的監管對象——外資金融機構，并改變原有監管對象的行為，加之金融創新層出不窮，不僅增加了整個金融系統的復雜性，而且加大了金融機構的風險。由于不同業務的交叉以及金融控股公司的出現，監管的難度也日益加大。因此，建立專業化的銀行監管機構，使監管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構的風險，維護金融機構的穩健經營，使監管效率大為提高。

二、銀行業監管體制運行中可能面臨的問題與障礙

應當指出的是，機構變革僅僅是金融監管體制改革的組織保障，單純的監管組織機構改變并不能代替深層次的改革。監管機構如何設置充其量只能算是第二位重要的問題，監管理念、監管制度、監管技術和監管模式的變革才是深層次的根本性改革。《巴塞爾協議》關于有效銀行監管的核心原則認為，有效銀行監管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩定充足的資金來源以及相應的吸引和留住優秀人才的激勵機制。從銀監會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關系：

（一）銀監會與中央銀行的關系問題。主要體現在兩個方面：一是監管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎是金融機構經營行為、財務狀況和風險控制情況、企業與個人的信貸行為。而這些信息來自于監管當局對金融機構的現場檢查和非現場檢查。在信息來源上，兩個機構也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關重要。二是對出現流動性風險和退出市場的金融機構的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現流動性風險和退出市場機構提供資金支持問題，在銀監會成立以后，牽涉到兩個部門的協調與配合。銀監會應當在對金融機構風險正確評價的基礎上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應當逐步向成熟市場經濟國家靠攏，盡量減少直接發放信用貸款救助，而是通過再貼現形式或某一中介（如設立的風險救助基金、存款保險機構）來發放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現央行拯救過度造成金融機構的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩定。因此，建立中央銀行與銀監會之間的有關金融穩定的協調機制已成為一個緊迫的問題。

（二）銀監會與證監會、保監會的業務分工與配合問題。隨著金融創新以及金融控股公司的出現，不同種類金融機構業務的日益交叉，金融業綜合經營、混業經營將成為一種趨勢。交叉性業務的出現，既可能導致監管重復，也可能出現監管缺位。因此，有必要對各個監管機構的職能明確分工，對交叉業務協調配合落實監管職責。

（三）銀監會與地方政府的關系問題。在對地方中小金融機構監管的問題上，地方政府與銀監會應當在制度上明確監管的層次與次序。地方政府應當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構的重大問題實施內部監督管理，銀監會作為外部監管者應當以維護整個金融系統的穩定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權人、小股東利益的做法。否則，有可能出現地方政府運用當地金融機構的資源發展地方經濟，而將金融機構的風險向中央銀行轉嫁的風險。同時，銀監會與地方政府的關系也是關系到銀監會獨立行使其監管職責的重要問題。

（四）銀監會的內部制度建設問題。盡管已經搭建機構的組織架構，但銀監會的獨立性、監管理念、監管文化、激勵機制與監管技術等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監會體制是否能有效運轉的關鍵因素。現在可以肯定的是，銀監會的設立已經打破了原有多頭監管的體制，原有的監管理念、監管文化也勢必要經歷改革揚棄的過程。

三、實施深層次制度變革，完善銀行業監管體制的政策建議

（一）實現監管的獨立性。我們在加快金融機構體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業水準和一定規模的現場檢查隊伍，負責組織對各地區之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監管當局的分支機構的監管者與當地的被監管對象之間存在千絲萬縷的聯系造成監管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應是體制約束下的最優方案。

（二）分階段逐步設立銀監會的分支機構。在省一級建立一支業務精良、規模強大的監管隊伍。待今后隨著監管業務的發展，再根據需要逐步延伸到地市或縣一級機構。這樣，將有效地減小機構變更帶來的不必要的震蕩和機構設置過多導致的高昂成本。

（三）更新監管理念，真正實現三個“轉變”。即從合規性監管向風險為基礎的監管轉變，從不透明的監管向高透明度的監管轉變，從僅以審慎為目標向審慎和保護消費者權益的雙目標轉變。長期以來，我國銀行業監管只注重對金融機構合規性的監管，對風險的監管相對比較弱，一定程度上造成金融機構受條條框框限制，金融創新不足，但另一方面經營中的風險卻被忽視，金融風險不斷積累放大。風險監管的理念就是要按照《巴塞爾協議》的要求，借鑒國外風險監管的評級制度，將現場檢查與非現場檢查結合，把工作重心放在對金融機構風險的識別、評價與管理上。其次，要提高金融監管的透明度，在不涉及商業秘密的前提下，要定期向公眾公開金融機構的一些財務經營和統計資料，進而通過市場約束規范和制約金融機構的經營行為，這也是修改后的《巴塞爾協議》的基本要求。增強監管透明度，既有利于增進外部監管者之間的信息共享，也有利于約束監管者和被監管者的行為，強化可置信的監管威懾力，而且透明度較高的金融監管可向公眾表明監管機構對當前金融運行情況的判斷和政策取向，積極引導金融機構和公眾的投資和理財行為，保持金融市場的穩健運行。

（四）建立銀監會與中央銀行之間的信息共享機制和金融穩定的協調機制，盡快理順銀監會與中央銀行的業務合作關系。及時、準確、全面的金融信息統計是掌握金融運行的基礎，要盡快建立統一、獨立的金融信息系統，形成集中、統一、高效的金融信息來源，防止數據統計的重復計算或統計遺漏，使之更具有權威性、科學性、獨立性。并通過定期報送制度或系統共享等方式實現銀監會與中央銀行之間的監管信息共享。其次，要建立金融穩定的協調機制，協調金融機構風險與金融系統風險之間的關系，降低摩擦成本。可以考慮在中央銀行內部設立專門的協調機構，建立中央銀行與金融監管機構的定期聯系會議制度，對金融運行的重大問題進行及時磋商。具體操作上，可考慮每季度召開一次聯席會議，通報貨幣政策與銀行監管的政策執行情況及其取向，加強貨幣政策與銀行監管之間的協調。尤其是對處置高風險金融機構的問題，必須要制定科學權威的規章制度以確保銀監會與中央銀行的良好合作，及時有效地對高風險金融機構實施救助，保證經濟金融的穩定。