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1、合同化的歷史文化溯源：觀念上的檢討

合同化的特點在于，政府在政治、經濟、文化等方面進行管理不是通過單方性的手段，而是借助協商、談判等手段達到管理的目的。合同化主要是通過雙方談判達成的協議或意向，其執行效果較之單方行為更好。合同化從根本上來說，是權限及其手段的分配問題，它與社會中的權力行使方式相關。公共的或社會的權力應該被分享，這種分享既包括不同公法人間的權力分享，也包括政府與人民對權力的分享。

談判、協商等合同化手段，并非法國文化所固有。法國的體制具有中央集權制的特點，這種威權式的國家概念，是與國家的單方行為聯系在一起的。國家偏重單方行為，主要有歷史和觀念兩個方面的原因。從歷史角度而言，這與傳統密不可分，因為傳統具有連續性、代代相傳的特性，這可以溯源到王權帝國時代。在王權時代，實行的就是中央集權，但并不單一化，盡管國家是統一的，但在整個王國內并沒有單一的統一的規則，各地適用的法律規則并不相同。法國大革命時期，一方面保持了中央集權化，另一方面又在整個國土上實行統一化、單一化，這種統一化的最重要的象征就是拿破侖制定了統一的民法典、刑法典（至今仍稱為“拿破侖法典”）。到19、20世紀，由于交通、通訊的發達，中央很快就可以做出決定，從而客觀上使得中央集權制得到了強化。例如，在18世紀，案件從馬賽到巴黎的往返時間至少需要20天，后來這種案件的傳遞時間則大為縮短。與之相應的情況是，行政行為的方式也表現出單方性，體現的是行政部門的單方意愿，這種單方意愿本身即具有法律效力，“法律具有許可或禁止的功能”。行政行為的作出也主要集中在巴黎（中央行政機關），適用規則皆由中央政府決定。在這一體制下，地方政府只是作為中央政策的實施者、監督者，其作用也只是為中央的決策或決定作準備，中央決定后地方再實施或執行。這一處理國家與地方關系的觀念，也強化了中央集權制及中央政府的單方行為：國家是強大的，地方的權限有限且應受中央監督。現在則是對過去的觀念進行反省，對過去的威權國家概念進行質疑，因而合同化趨勢的出現也是適應時代、觀念變化的需要。

2、合同化的形成原因與過程

法國政府的行為從中央集權體制及中央政府的單方決定過渡到合同化，有其多方面的原因：

其一，觀念上的變化。新的觀念是，現代中央政府不再是強大無比的，它必須與地方政府分享權力。過去中央政府的威權，是基于國家享有至高無上的地位、國家是唯一普遍利益的代言人并總是合法的這一觀念，因而在相當長時間內，政府的單方行為并未引起多大爭議與質疑。但在法國的一些鄰國尤其是德國，則表現出不一樣的情形。由于納粹的原因，國家失去了相當多的威權，人們對國家權力及權力選擇提出了質疑。例如，綠黨組織在德國產生影響與作用比法國的綠黨早25年，如果法國的綠黨組織與德國的綠黨組織同時發展的話，法國的核電站就不可能有今天的發展?？梢哉f，二戰后的30年是法國國家發展的黃金時期。但現今已發生了變化：一方面，中央機關的威信下降，國家的選擇越來越受到爭議，人們不再認為國家對國家利益擁有壟斷權，社會團體或者其他成員也是以普遍利益的名義在發言。例如，環保組織反對將核燃料埋在地下時，也是作為普遍利益的代言人。因而，普遍利益概念現在變得難以確定了。現在所謂的普遍利益并不一致甚至可能發生沖突，如德國在綠黨的壓力下已放棄了核電的發展計劃，但法國卻沒有。可以說，核電發展與綠黨組織的要求都反映了普遍利益，法國本土要保持能源的獨立性而不受石油、煤炭價格等世界市場因素的影響，發展核電是一種良好的途徑，綠黨則從環境保護的角度出發，主張從源頭上防止核污染的發生，這是對同一問題的不同認識所致。

其二，地方分權運動，客觀上對合同化起到了推波助瀾的作用。法國從80年代即開始了地方分權運動，這一運動主要產生了兩方面的結果：一是相關權力、資源從國家轉移到了地方政府；二是國家結束了對地方政府行使的托管權，目前中央政府只對地方政府行為的合法性進行監督，而對其機遇性選擇（如投資是否影響公益、是否值得投資等）不再行使權力。但地方分權運動也帶來了一些問題，如：地方政府的決定是否一致、是否合理（即合理性問題），這就需要有一種機制來防止其不連貫、不一致、不合理情形的發生，保證地方政府的決定朝一種正當的方向發展。合同化的目的就在于保證所有的公法人所做的選擇能夠保持連貫一致?？梢?，合同化適應了地方分權運動的客觀需求。

其三，合同化本身的效果。通過協商、談判而形成的決定比單方決定更能獲得雙方的認同，從而其執行效果較之單方決定更好，因而，無論是行政部門還是私法人都傾向于通過談判、協商、合同等方式來解決和處理問題。

法國的合同化進程可分為20世紀80年代和90年代兩個階段。80年代的合同化主要是從地方分權中得出的教訓；90年代的合同化則是從1992年開始在不同的行政部門實行合同化。1982年的地方分權法規定，將部分國家權限轉移給地方政府。在這一進程中同時開始了合同化的過程，其間發展了一種很重要的合同——“國家與大區間的合同”。這種計劃合同發生在國家與大區之間。例如關于基礎設施、高速火車線的建設，國家與地方在目標上達成一致的意見，合同的內容主要是關于雙方投資方面的比例確定。此時，也開始出現了“城市合同”，即不同的市政府之間通過協商對某些街區進行重新建設。從90年代后直到現在，合同被推廣到其他可以合作的領域。這種合同形式各種各樣，涉及經濟、文化等眾多領域，但它們都有一些共同點：在集中建設資源上達成條件、目標的一致以及確立評估機制（對是否達到原先的目標進行評估）；這些合同所適用的領域也極為廣泛，健康領域（比如關于食品衛生、飲用水是否符合標準）等亦在其中。合同被作為有效的工具用來調動各行政部門的資源。例如，在治安領域，為實現治安的好轉，就通過合同將相關行政部門甚至行政部門以外的機構的資源都動用起來。另外，這種合同化在法律領域也引發了技術上的變化。合同化以后，并不是通過法令而是通過協議來規定法律的實施方式，這一現象是法律實施方式上的巨大變化，也體現了一種全新的理念。現在，達成協議是法律實施的前提條件。這對法國人來說，不可不謂是一種奇怪的現象，因為它業已打破了原有的法律文化傳統。

3、合同化的局限性

當然，合同化也存在一定的局限性，其適用范圍也會受到一定的限制。合同化，盡管不存在憲法意義上的障礙，卻存在法律制度上的障礙。并不是所有的領域都適宜采用合同化手段，那些不適合合同方式的領域主要是主權領域（主權事項范圍）：軍隊、警察、稅務等行政領域以及司法領域。在這方面，強制性看管實際上是國家的權力，只有國家才能行使，不能委托給私人。國家對人力資源（主要是公務員）的管理由法律或法令來規定，而不能通過合同來設定雙方的權利義務。如在私人企業中，企業對雇員的聘任，在合同中即規定權利義務以及相關條件，雇員與企業是在雙方的共同意愿下簽訂合同的，而公務員則由公務員身份條例來確定，并不需要簽訂合同。換言之，公務員的權利義務是通過法律或法令來規定的。私營企業解除雇員，須雇員同意；但對公務員而言，則不論公務員是否同意，行政部門皆可解雇之。在公務員的管理方面，國家行政法院認為需要改進，尤其是需要引入私人部門管理的“技藝”。例如，在遵守法律、法令的前提下，由行政部門與公務員簽訂合同來進行培訓，在合同中規定相關條件、培養計劃、定職等內容。這樣，公務員在其職級的晉升上就并不只是一條途徑，只能通過資歷、經歷、年限等按法律的規定來逐級晉升，他還可以抱有另一種希望，即除法定途徑外還可以通過合同約定來實現其目標：一旦達到某種條件后，即應晉升。簡言之，公務員的人力資源管理，目前不可能一下子就實行合同化，但應該引入合同化的機制，以調動公務員的積極性。

4、簡短的結論

綜上所述，合同化現象是一種文化上的進步，也是一種公共行政管理的善化，還是一種公法上的進化。它從強調意愿的單方性轉向通過協商合作，來達到公共行政的目的。合同化的目的，主要是使公共行政活動變得更加具有認同度，減少其強制性。在“大棒”與“胡蘿卜”之間，更多地利用“胡蘿卜”。合同化是非常有意義的方式，但這種方式的應用應保證國家財政上的權力。國家為保持目標資源，應在財政上有一定的權力?，F在，歐洲其他國家的地方分權運動早已走在法國的前面，國家大規模地將財政等權力分權給地方，最后很可能造成國家沒有什么資源可以調動和支配。例如，西班牙、意大利、德國等國，它們的分權運動非常徹底，以致其沒有全國性的統一政策而只有地區性政策。對這種情形，法國已有一種比較得到認同的觀點：國家應保留一定的權力以保持和維護公共利益，國家應擁有對地方政府行使權力的監督權。

總之，不應將公共行政的合同化看作是單方行為的敵人，而應將它們視為相互輔助的手段（就如同船上的兩個螺旋槳一樣），兩者不可偏廢。比如，單方的懲處權還是必要的，不能因為有了合同就認為單方行為可完全棄絕之。因為，法定的懲處權與約定的懲處權，其法律意義是不同的。在單方性手段與合同化手段之間，應根據具體情況加以選擇，或者選擇適用單方行為，或者選擇適用合同化手段，或者兩類手段同時并用。合同化并不是解決一切問題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術手段、技巧或方法。

摘要：在法國，不僅存在行政合同的形式，而且在公共行政尤其是公共服務領域還出現了合同化的趨勢。合同化旨在通過協商、談判等手段來實現管理的目的。法國合同化的形成主要是因為觀念上的變化、地方分權運動的推波助瀾、合同化本身的效果；其合同化進程分為兩個階段：20世紀80年代的合同化主要是在地方分權運動中的中央與地方政府之間的合同化、90年代的合同化是從1992年開始在不同的行政部門間實行的合同化。當然，合同化的適用范圍應受到一定的限制，不能適用于國家主權事項范圍。合同化并不是解決一切問題的靈丹妙藥，但它是公共行政中的一種很好的技術手段或方法。

關鍵詞：公共行政；合同化；法國