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柯武剛和史漫飛在《制度經濟學》序言中說:“現在,人們越來越認識到,歐洲人能創造出現代技術文明的原因就在于他們開發并貫徹了一套人類交往的規則,它抑制了機會主義和權力濫用,這些規則被稱為‘制度’”[1]。這里他們強調是被人們稱為“制度”規則的巨大能量。從目前中國公共行政制度建設還很不完善的意義上說,制度是很重要的,但這只是條件。因為再好的制度也要靠人去執行,執行者的狀況在很大程度上決定了執行的效果。具體到公共權力濫用問題,目前,我國預防公共權力濫用規定不能說少,但公職人員越界行使權力的現象卻是公務員管理中長期存在的。原因是多方面的,制度不完善是一個重要方面,行政倫理缺失也是不容忽視的重要因素。本文對公共權力濫用的深層原因作簡單分析,并從制度設計中行政倫理安排的視角,對如何制約公共權力濫用問題作初步探討。

一、政治的恒久話題:對公共權力的監督與制約

伴隨著人類社會的發展、國家的誕生,國家就集社會管理與階級統治于一身。國家權力與個體權力、社會權力的矛盾成為政府權力運作中的主要矛盾。從本質上看:個人權力需要政府權力作為制度確保以兌現;但政府權力的運作與實施又在一定程度上無疑會成為“掠奪之手”,侵犯到個人權力與切身利益。提倡政府不加干預的“守夜人”及縮小政府權力的“有限政府”的觀點都是歷史上政治家們提出的解決問題方案,但歷史的檢驗已經說明這些方案都不是萬能法則。政府權力的運作必須與時俱進,特別是對于有著“萬能政府”色彩的中國政府來說,如何隨著社會發展而作出符合變化的改變,按“依法治國”的準則來行使政府權力是個亟待解決的重大核心問題。[2]在中國,公務員是國家的公職人員,是行使人民政府職能的具體體現者,他們的性質和地位決定了其自身要為社會發展、確保社會的安居樂業發揮具體積極作用。公共權力是權力的一種,公職人員是一種行使行政權力的人員。眾所周知,行政權的實施范圍能夠統治整個國家的內政外交一切事物,具有國家強制力保障行使的性質,決定了它既是與公眾切身利益密切相關的一種國家權力,又是動態、最容易違法或濫用的,不易被監控的一種權力。政府權力不僅有“影響及控制他人作為的力量”,更有可能成為謀取私利的手段,因此必須對行政權加以有效的制約和監督。古希臘哲學家柏拉圖曾一針見血的指出:“一個國家法律處于從屬地位,這個國家就可能沒有了權威或一定要覆滅。……如果一個國家的法律在官吏之上,這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福?！逼涞茏觼喞锸慷嗟逻M一步完善了這個“法律問題”,認為,法治的兩個條件或標準是“已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定良好的法律。”[3]明確提出“依法行政”原則的是在資本主義社會初期建立的制度。其特點是:突破了只把“法律問題”作為理論探討的局限,主張“所有權力都必須通過法律賦予,否則行政機關不得享有行使任何權力,與此同時,所有權力都必須經過法律的制約和控制”[4]。強調“管得最少的政府就是最好的政府”。與其相反,凱恩斯提出了“要求政府全面能動地介入經濟和社會管理”的積極干預理論,在壟斷資本主義時期得到了普遍認可,推動了依照法律行政不再局限議會立法,政府的行使權力開始擴大的做法。“積極干預理論”無疑是一個轉折點,挑戰了傳統行政理論,強調了公共行政制度如果只注重結果而不關心人權,就會導致專制與壓迫的出現,推進了二戰后諸多國家紛紛加強對行政權的控制。關于權力濫用,英國歷史學家阿克頓有一名言:不受制約的權力必然導致腐敗。權力與腐敗的內在聯系是由人性的弱點和權力的本性所決定的。對權力的制約,對人的價值體系與行為進行規范成為制度設計的最基礎前提?；谖鞣阶岳A上的各種理論預設可為我們提供一些啟示。

二、自利的凡人:對公共權力的監督與制約的理論預設

理論預設不僅是自然科學研究常常采用的方法,往往也是社會科學研究的內在前提。在經濟學中,“性本惡”的“經濟人”、“性本善”的“自我實現”、“X與Y”、“資源稀缺”等著名假設,構建了經濟與管理學理論基礎。在政治科學中,“社會人的設定”、“人的權力”、“理性的限度”等理論為制度設計存在著的諸如“權力會被濫用”等作了各種前在的預設。長期以來,西方制度設計的各種人性假設成為政治領域的主要理論預設基礎。歸納來說,主要有如下幾種:

1•“權力濫用”理論預設?！皺嗔E用”是法國啟蒙思想家孟德斯鳩(CharleslouisdesecondatMonteSauieu)提出的在西方社會產生廣泛影響的一種政治制度設計的理論預設。認為“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不變的一條經驗,有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休息”;認為“權力是一種怪現象,總有一種超越出它自身的范圍而發展的本能傾向,權力總是追逐自身的增值,并且認為權力喜歡自己一個目的而不是一個手段”[5]。針對權力的這一特性,孟德斯鳩認為,為了社會的正常運轉,不能給予權力及其當權者以充分發揮權力的機會,要加強制度設計,通過政策、法律手段,給予權力及其擁有者以必要的限制和約束。認為“從事物的性質來說,要防止濫用權力就必須以權力約束權力?！?/p>

2•“無賴原則”的理論預設。在探討制度必要性功能設計時,英國哲學家休謨(DavidHume)提出了一條著名的“無賴原則”。指出,即在設定制度時必須持定“人人應當被假定為無賴”的原則,這種人除了私利沒有其他的目的,而且不論多么的利益熏心,我們也必須讓為他公服務。其邏輯的出發點是,政治規則設計者們也應當被認為是無賴,他們可能會操縱所發明的有關信息[6]。休謨把人看成是“理性的謀私動物”,認為,這一假定實際上是假的,但在現實政治中應當視為是真的。一種制度的設計既難以排除人“惡”的動機,也不能克服人“惡”的本性,只能控制其后果。這種預設的目的在于立足于各種理性的制度安排,在公共領域盡可能減少發生“無賴”行徑的幾率。

3•“非天使統治”的理論預設。與休謨相反,美國憲政學家麥迪遜(JamesMadison)則以一種“不是什么”的方式,對公共權威作了“實然”的預設。他在《聯邦黨人文集》中說:“如果人都是天使,就不需要政府了。如果是天使統治人,就不需對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時,最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者,然后再使政府管理自身。毫無疑問,依靠人民是對政府的主要控制;但是經驗教導人們,必須有輔助性的預防措施。”麥迪遜這一論斷包含兩個含義:人不是天使,正因為如此,人需要政府;政府起源于人,由人組成的政府也不是天使,政府是由人組成的,人的本性也是政府的本性,即人都是凡人,政府也都是凡人的政府。人必須有外在的制約,政府更要有外在的控制。

4•“尋租預設”的理論預設。所謂“尋租預設”是指人們在某種制度環境下,憑借政府保護而進行尋求財富轉移的活動,這種活動的結果不是創造社會財富而是導致社會浪費?！皩ぷ忸A設”是由公共選擇理論首先提出,這種選擇把市場經濟下私人選擇活動中實用的理性原則應用到政治領域的公共選擇活動中,確立了國家人“經濟人”角色和“尋租”預設。按這個預設,在政治環境中,國家人同樣扮演“經濟人”角色和“尋租”預設。國家人不例外具有利己動機,尋求自身利益最大化。作為國家人同樣扮演“經濟人”并有利己動機,這種利己動機與經濟租金因素相結合就產生了“尋租活動”[7]。這種活動就為官員提供了運用權力謀取私人經濟利益的機會?？梢哉f,“腐敗的基本形成式就是政治權力與經濟財富的交往”。

5.“政治創租”預設。這種假設是指政府官員利用行政干預的方法來增加私人企業的利潤,誘使私人企業向他們進貢作為得到這種租金的回報。尋租活動與政府的干預密切相關。既然政府干預能夠創造租金,尋租活動便不可避免。這表明了只要公共權力的存在和經濟生活的不停止運行,尋租活動便很難根絕。尋租活動是公共權力的伴生物,是權力腐敗的根源?！八袡嗔Χ家赘?絕對的權力則絕對的腐化。”根治權力腐敗,靠當權者覺悟的提高,靠社會輿論和道德的力量是沒有什么效果的,只有通過建立各種嚴肅的制度規則體系來預防與整肅。

三、公共選擇:對制約公共權力濫用的取舍

大多數情形下,人們對規范公共權力的努力主要表現為兩種形式:一是通過意識形態教育來改變權力主體的行為偏好,強化道德自律來引導權力主體無條件地增進公共利益。這種思想行為的路徑所隱含的作為邏輯前提的觀念與價值的預設是相信人性是善的,人性是可塑的。二是致力于外部強制性的行為規范的建構,通過對權力運作的嚴格細致界定,建立剛性的權力監督制約機制。這種思想路徑所隱含的路徑預設,是認定公共權力主體同普通人一樣受制于人固有的“人性的局限性”,他們只有在合乎自身利益的前提下才能作出增進公共利益的“公共選擇”行為。美國立憲制度的奠基人之一漢密爾頓曾提出過一個至今仍然值得人們深思的問題:“人類社會是否能夠真正通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好的政府,還是他們永遠定要靠機遇和張力來決定他們的政治組織。”[8]可以說,建立良好有效的制度是人類永遠的追求。但是以什么為基礎建立制度才會有益?前文所述的各種理論預設盡管為創設各種制度,特別是在制約權力方面,為人們提供了不少啟迪,但各國仍然普遍存在的權力腐敗現象說明,人們還必須認真探索尋求更好的理論假設。20世紀60年代,以布坎南、詹姆斯、麥吉爾等為代表的“公共選擇學派”把西方經濟學中的“經濟人”假設引入政治體制和政府人的行為分析。公共選擇學者對公共權力者的看法,正如丹尼斯•繆勒在《公共選擇理論》開篇所言:“政治學研究人在公共舞臺上的行為,經濟學研究人在市場中的行為。政治學通常假設政治人追求公共私益。經濟人假設所有人都追求自己的私利?！痹诠策x擇理論家看來,這種對人性的二分法是難以成立的,一個理性的“經濟人”進入政治領域后,如何馬上變成大公無私的“公共人”呢?合理的人性假設應該是:政治領域中的個人同樣是“自利的、理性的效用最大化者”。人在政治與經濟領域中的行為與動機是一致的[9]。公共選擇理論從人性的最差可能性出發,來設計避免產生最壞后果的制度,這確實具有一定的合理性。但這種把實現個人私利最大化視為普遍的人性、全部的人性、不變的人性,完全排斥人性追求包括公共利益在內的共同利益成分,是一種人性的極點論。用這種極點式思維來解釋和預測所有人的所有行為,顯然有一定的片面性。

四、與制度耦合:預防公共權力濫用之行政倫理安排

面對現代社會普遍存在的公共權力失范的現象,維持權力的責任成為公共權力行使部門最大的挑戰。當然,這需要外部的控制與制裁,然而,外部監督和制裁的力量畢竟是有限,它只能觸及外部行為,只能守住已獲得的成果,況且,外部控制的代價是昂貴的,所以倫理必須導入公共權力部門。實際上,任何一項制度安排和制度運行都需要相應的文化心理、價值觀念和思想意識作為內在支撐,如果一個國家的人民缺乏一種賦予制度以真實生命力的廣泛的社會心理基礎,如果執行和運用這些現代制度的人自己還沒有從心理、思想態度和行為方式上經歷一個向現代化的轉變,失敗和畸形發展的悲劇性結局將在所難免[10]。對于公共行政而言,需要一種與之耦合的制度倫理。①在實踐中,人們一提到防腐制度,往往習慣于把這種制度理解為硬性、強制的規則。按照公共選擇理論的假設,對于追求自身利益最大化的自利人來說,強制是有效的。但上有政策,下有對策,這既給監督工作增加難度,也會使監督的成本加大。在公共行政制度中注重行政倫理建設不失為一條有效的路徑選擇。亞歷山大•漢密爾頓曾指出:“人總是要追求其個人私利的,要改變人性,就像要阻擋自私的情感的狂流一樣困難,聰明的立法者也應該巧妙地通過改變河道而對其加以引導,并在可能的情況下將其引向公共利益方向”[10]。加強公共行政的倫理建設,就要承認這樣的邏輯:公職人員存在濫用權力、違法用權的可能,必須加強監督的力度。同時,加強行政倫理建設,通過道德教化,使公職人員走向嚴格、客觀、公正的執法道路上來。人區別于其他動物特有的情感需求使得行政倫理在防腐制度建設中發揮作用成為可能。馬克思曾指出:“人來源于動物界這一事實已經決定了人永遠不能擺脫獸性,所以問題只能在擺脫得多些或者少些,在于獸性或人性程度上的差異?！盵11]這種差異正是行政倫理在制約公共權力中發揮作用的空間。

制度安排與思想教育是行政倫理建設的兩個基本路徑,這已得到學界的認同,也是本文主論的基礎。但人們多會把行政倫理的制度建設從倫理的規范化方面來考慮,例如,對人性持悲觀態度的美國政治家如杰斐遜、漢密爾頓、華盛頓等人在制度設計中就是竭力擴大法律規范的范圍盡量縮小倫理道德調整的空間。但是,行政倫理建設中的制度安排不僅包括倫理規范的法律化,它更強調制度本身的倫理性和道德蘊涵。正如鄧小平在論及黨和國家領導體制改革時曾說:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”[12]這一精辟論述深刻地表明:制度本身的倫理性在社會生活中有著基礎性地位。制度可分為正式制度和非正式制度。前者是指人們有意識創制的、具有強制力的一系列法律、法規和政策;后者指人們在長期交往中形成的,包括具有持久生命力的文化傳統、道德觀念、倫理規范和意識形態等。當我們探討制度的倫理意蘊時,往往指的是正式制度,我們在以往的公共行政執法監督中,由于受傳統的“修齊治平”思維方式的影響,往往專注于公職人員的個人德性修養,而忽視對其賴以存在的制度本身的道德性問題的探究。當我們發現公共行政未能發揮預期功效,執法者違法濫用權力時,除了譴責濫用權力者違法外,不應該思考公共行政制度本身的問題么?事實上,一個社會的制度沒有體現社會的正確道德追求,那么久而久之在社會道德追求中就會形成一種惡性循環:德性成了有德之人的重負,缺德成了無德之人的通行證,這就是經濟學中所謂的“劣幣驅逐良幣”現象。當然,對于公職領域來說,很多的制度都屬于帶有強制性質的正式制度。因為正式制度可以強制執行,但是如果沒有廣大公職人員的自覺服從與配合,強制實施的效果又有多大呢?當然,由于正式制度的強制性,即使它與人們內心的道德信念不一致,也會對人們有影響,不過這種影響往往是被影響者根據自己所面對的情勢靈活地應對,從而會“上有政策,下有對策”。

那么,通過制度嚴格的公共行政制度并加大處罰力度是否就一定能防止公共權力濫用?本文認為不是。單靠強制性的制度,有時成本巨大,更為關鍵的是,在這種思路下會產生這樣的現象:在公共行政領域內,“制定監督制度以防權力濫用,由于效果不好,再制定新的制度,但隨著制度不斷增加,使執行制度越來越復雜,秩序越來越糟?！盵13]這似乎是個兩難的境地。造成這種兩難的根源在于為了預防權力濫用,把思路主要放在制定規范的制度設計及嚴格執行上而忽視了制度本身的行政倫理問題,這種“棍棒底下出孝子”式的、試圖通過外部控制以達到防腐的方法并不科學,代價也大。防止公共權力的濫用,我們在強調加強制度建設、規范監督措施時,除了考慮剛性的因素外,還應充分重視公共行政制度的行政倫理建設,以制度本身的倫理道德來影響、內化為公職人員的道德信念,使他們能夠自覺地以內心的信念力量抵制外在的不良誘惑,嚴格要求自己,行使好手中的公共權力。否則,“如果你既沒有警畏上帝的神學傳統,又丟失了自己的倫理道德傳統,我們所看到的就只能是肆無忌憚的貪污腐敗,肆無忌憚的草菅人命,肆無忌憚的掠奪以及目無法制。在這種情況下,高效率的秩序何以可能?”[14]