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一、公共行政價值概述

（一）工具性價值

傳統公共行政強調行政的技術性、科學性和程序性，追求公共行政的“管理價值”；新公共行政將社會公平引入公共行政范疇，試圖在“管理價值”的基礎上實現公共行政的“憲政價值”；新公共管理主張通過引入競爭、引入私營部門的管理方法、通過公共服務的市場化和社會化以實現公共部門效率的最大化，偏重于追求公共行政的“管理價值”；新公共服務倡導民主、公民參與、回應性、公共利益等價值理念，它在對新公共管理批判繼承的基礎上試圖實現“管理價值”與“憲政價值”的和諧共處。

（二）終極性價值

憲政價值和管理價值都只是公共行政的工具性價值，效率和公平都不是公共行政的終極目標，從本質上來講它們都應該服務于公共行政的“終極性價值”，這種“終極性價值”體現為有效地解決社會問題、促進社會發展和實現人類幸福等。因此，關于公共行政究竟應該追求效率還是追求公平的爭論完全沒有必要，“效率”和“公平”本是一組不帶任何感情色彩的中性詞，只有在其能有效地服務于公共行政的“終極性價值”時才具有實質性意義。公共行政在未來的發展過程中不應局限于處理工具性價值內部的“管理價值”與“憲政價值”之間的關系，更應該注重處理好“工具性價值”與“終極性價值”二者之間的關系，讓工具性價值更好地服務于終極性價值，從而實現公共行政的終極目標。

二、公共行政之終極性價值闡釋

正如前文所分析，不論是包含效率、經濟和效能的管理價值，還是關于公平、正義、參與、回應等憲政價值都具有手段性，是公共行政的工具性價值，隱藏在這種工具性價值背后的是公共行政的終極性價值，據筆者概括，公共行政主要應該追尋以下幾項終極性價值。

(一)解決社會問題

人類任何改造世界的活動必須以問題為導向，致力于發現問題、分析問題和解決問題，而解決問題是任何人類活動應該遵循的較深層次的目標。公共行政是一項改造客觀世界的活動，公共行政理論者和實踐者也必須樹立問題意識，并為解決問題尋找合適的手段和工具，最終以成功有效地解決社會問題為奮斗目標。從歷史發展角度來看，公共行政在各個時期面臨著特定的社會問題，諸如傳統公共行政前期所面臨的是政黨分肥制度帶來了政府的腐敗與低效、政府職能的擴張與行政效率低下的矛盾等問題；新公共行政前期面臨的是一系列諸如貪污腐敗、政府喪失誠信和責任感、政府公信力下降等社會問題；新公共管理前期所面臨的是政府機構臃腫僵化封閉所帶來的效率低下、政府財政入不敷出、政府供給的公共服務不能有效滿足公眾需求等社會問題；新公共服務前期所面臨的是由于新公共管理運動對公共行政的公共性、對公民主體地位的合法性侵蝕所帶來的一系列社會問題。處于特定歷史時期的公共行政活動應該以有效解決當下的社會問題為終極目標。

(二)促進社會的發展

從人類發展的宏觀歷史流中來看，公共行政本質上是一種人類活動，這種人類活動正確與否應該以其是否促進社會的發展為衡量標準，因此公共行政應該將促進社會發展視為其終極目標。這種社會發展不是單純的經濟發展，而是關于經濟、社會、政治、文化等的全面發展；這種社會發展不是對自然和環境掠奪式的發展，而是實現人與自然和諧共處的科學發展和可持續發展；這種社會發展不是片面的物質世界的發展，而是以促進人的全面發展息息相關。從傳統公共行政到新公共服務這段時期，當公共行政模式適應社會發展時就得以延續，而當其阻礙社會發展時就會尋求變革。

(三)實現公眾幸福

幸福本是一個心理學上的概念，學術界對其并沒有十分明確的定義。本文所論述的幸福是從個人幸福中抽離出來的公眾幸福，其并不是個人幸福的簡單累加，而是一種復雜且具有能動性的社會感知，公眾幸福在性質上與個人幸福有著本質的區別，公眾幸福雖然不能通過科學的量表加以量化，但其的確存在強弱之分，而且在某些方面具有共性，譬如在和平年代社會公眾的幸福感強于戰爭年代，經濟穩定發展時期的公眾幸福感強于經濟危機時期等。近年來公共行政對公眾幸福的關注也越來越多，政府在關注經濟發展的同時也開始更多的關注公眾幸福，公共部門在努力提高行政效率的同時也開始反思這種效率對公眾幸福是否有促進作用?？傊?，不論是傳統公共行政時期對效率的重視，還是新公共行政時期對公平的追尋，不論是新公共管理時期對效率的偏愛，還是新公共服務時期對公平、民主、參與等憲政理念的回歸，都是以實現公眾幸福為起點、動力和歸宿的，都致力于增強各個時期公眾的幸福感。

三、公共行政價值觀對我國行政管理活動的啟示

他山之石，可以攻玉，反思歷史，展望未來，公共行政價值觀對我國的行政管理活動有著十分重要的指導意義。

（一）我國的行政管理活動必須以實現其終極性價值為導向

我國的行政管理活動必須關注對終極性價值的追求。我國是人民民主的社會主義國家，政府是人民意志的執行者和捍衛者，因此行政管理活動必須以有效地解決社會問題、促進社會發展和實現公眾幸福為終極目標，脫離這一目標，行政管理活動將變得毫無意義。自建國以來我國行政管理的價值取向也歷經了重大的變革，新中國成立初我國生產力水平及其低下，這一時期的主要目的是大力發展經濟，提高人民的生活水平，行政管理在這一時期的我國行政管理活動的價值取向是以效率為核心的“管理價值”，“以經濟建設為中心”的綱領便是這種價值觀的具體體現。隨著改革的不斷推進，我國的經濟社會發生了翻天覆地的變化，GDP總額傲居世界第二，城市化水平不斷提高，居民的生活水平基本達到小康。但是，與發展并行的是層出不窮的社會問題，譬如貧富差距的擴大、群體性事件的頻發、犯罪事件的增多，社會矛盾的日益尖銳等。因此，我國的行政管理活動開始重視政治價值和倫理價值等憲政價值，倡導維護社會公平和正義，縮小貧富差距，鼓勵公民參與，重視對公民意志的回應性。雖然不同時期我國行政管理工具性價值取向發生了較大的轉變，但這都是服務于公共行政的終極性價值的，未來我國行政管理范式的轉變也必須以有效地解決社會問題、促進社會發展、實現公眾幸福為根本目標，致力于實現公共行政的終極性價值。

（二）我國的行政管理活動不能忽視對其工具性價值的追求

實現公共行政的終極性價值有賴于工具性價值的實現，否則容易陷入“價值虛無”，我國的行政管理必須重視對效率、公平等工具性價值的倡導。對我國而言，一方面需要注重公共行政的管理價值，要成功地解決轉型時期所面臨的政治、經濟和社會問題，要促進社會的全面發展，要實現最廣大人民的幸福，必須以經濟發展為基礎和保障，大力促進生產力水平的提高，這便要求提高行政管理的效率，重視公共行政的管理價值。另一方面要重視公共行政的憲政價值，要緩解轉型時期的各類社會矛盾，僅僅依靠管理價值是不夠的，我國的行政管理活動還必須注重對憲政價值的實現，培養“一心為公、執政為民”的公共行政精神，致力于維護社會公平正義，重視對公眾需求的回應性。

（三）我國的行政管理活動應該妥善處理好工具性價值間的關系

管理價值和憲政價值這兩類工具性價值有實現和諧共處共同服務于公共行政終極性價值的潛能，但更多的情況是它們處于矛盾與沖突之中。因此，在短時期內，公共行政的次優選擇是，以實現終極性價值為目標，選擇追求恰當的工具性價值，根據不同歷史背景下不同的社會問題與社會需求，動態地把握公共行政的工具性價值。當社會問題主要是由于缺乏效率引起之時、社會發展更需要追求效率之時、實現公眾幸福更需要物質利益之時，應該偏重對管理價值的實現；而在社會問題主要是由于缺乏公平、民主之時，社會發展更多地需要追求民主、參與、公正、倫理道德之時，實現公眾幸福更需要精神滿足之時，應該偏重對憲政價值的實現。從長期發展來看，公共行政的最優選擇是，實現管理價值和憲政價值這兩類工具性價值的有效融合、和諧共處，共同服務于公共行政之終極目標。從更深層次來看，實現管理價值和憲政價值的融合是可以做到而且是必須做到的，新公共行政學派曾試圖將公平和效率有機地融合起來以實現一種社會性效率。我國的行政管理應該以終極性價值為導向，實現憲政價值和管理價值的和諧共處。在未來較長時期內，實現經濟發展和實現民主公平依然是相互矛盾的，這便要求黨和政府必須正確處理好這二者的關系，以實現最廣大人民的根本利益為導向，在實現經濟快速發展的同時，切實做到陽光行政、效率行政和民主行政，反腐倡廉，正確處理干群關系，積極引導社會輿論，采取措施維護社會公平。只有如此，我國的行政管理活動才能真正體現其價值，才能實現其終極意義。

作者：何蓉蓉單位：海南大學應用科技學院