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一、“政治－行政”二分歷史

（一）威爾遜的努力

威爾遜在《行政學之研究》中提出：“行政學研究的目標，在于首先要弄清楚政府能夠適當而且成功地承擔的是什么任務，其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。在這個問題上，我們當中顯然需要求得更多的啟示，然后只有通過仔細的研究才能提供這種啟示。”［2］威爾遜認為：“行政管理的領域是一種事務性的領域。”［2］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機構。”［2］在研究范圍上，威爾遜認為行政學研究的重大領域之一是“應該讓行政學之研究去發現一些最佳方法，這些方法能夠給予公共輿論以控制監督的權力，卻使之與一切其他的干擾活動分家”［2］。同時，威爾遜提出“在美國開行政學研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有分量，但卻通過選舉和經常性的向公眾進行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯系，以致使專斷成為不可能的事情”［2］。威爾遜主張建立一支經過特殊訓練的文官隊伍，“接受任命、進入完善的組織機構、擺在適當的級別上和接受特有的紀律”［2］。在研究方法上，威爾遜不主張哲學的方法，力圖倡導用比較研究的方法，認為“在與行政管理職能有關的各個方面，一切政府都具有很強的結構方面的相似性”［2］。因此，“只要我們能夠從根本原則上認識其在環境條件方面的全部根本差別，我們就能夠安全而且有益地引進他們的行政科學。我們僅僅需要用我們的制度把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉”［2］。威爾遜的《行政學之研究》之所以被認為是行政科學研究領域的開山之作，歸因于威爾遜在主流研究集中于政治哲學理論探討之時，順應時境地提出了應專門系統地研究政府科學的建議及初步研究架構，并從行政學研究的必要性、目標和任務、實質、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監督等方面對政治與行政的關系作了進一步闡述。他的理想是：“通過選舉和經常性的公開商議，以徹底排除武斷和階級成見，并用這種方式建立一個具有足夠的文化教養和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯系。”［4］

（二）古德諾的推動

1900年，古德諾在《政治與行政》一書中對“政治與行政”關系進行了系統、深入的闡述，目的在于更好地提高行政效率以及創設民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德諾將政府功能作為討論的出發點，認為政府具有兩種功能：公民意志的表達和意志的執行，即政治功能和行政功能。在古德諾看來，政治與行政功能的區別是民治程度較高的標志，并認為“政府的民治程度越低，國家意志的執行功能與表達功能之間的區別就越是小”。但是，他也認為任何極端的政治與行政的分離都是行不通的。一方面，即使在三權分立原則深入民心的美國政體中，“被稱為執行機構的機構，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權”；另一方面，“以表達國家意志為主要職能的機關，即立法機關，通常有權用某種方式控制以執行國家意志為主要職責的機關對國家意志的執行”。因此，我們雖然意識到政治功能與行政功能的分化是非常明顯的，但把這兩種功能界限分開行使是不可能的，因為討論政治功能與行政功能的目的在于思考政府協調運轉的分工與合作，而“要使政府協調地運轉，就必須找到某種使國家意志的表達和執行協調一致的辦法。如果這種辦法在政府體制內部不能找到，就必須到政府體制以外的一些法外的制度中去尋找，事實上，可以在政黨中找到它”。因此，古德諾在《政治與行政》中一開始就強調“政治與行政”二分的不可能性，轉而尋找兩者協調的更好方法。既然政治與行政之間是一種松散的必要的聯系，政治對行政的控制應該采取何種形式？古德諾分析了制度內和制度外政治控制的兩種形式，制度內的政治控制如內閣制，而制度外的政治控制如政黨控制。值得注意的是，有學者認為，古德諾對兩分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和華森（MontjoyandWatson）指出：“古德諾關注的是政策制定和行政之間的區別，他把書名卻定為《政治與行政》。”［3］總體而言，威爾遜和古德諾對“政治－行政”關系的論述表明，公共行政應該作為一門獨立的學科，脫離政治學研究，并倡導建立公共行政的研究范式。更為重要的是，“政治－行政”二分法構成了公共行政范式的基礎與邏輯起點，這對于現代政治社會的實踐具有深遠的影響。

二、“政治－行政”二分：爭議與批判

“政治與行政”二分，是公共行政中最重要的概念之一，也是公共行政百年爭論中的重要議題，貫穿于整個公共行政的發展史，并被看作是“最為棘手的知識爭議”。“政治與行政”二分思想本身及其所引領的公共行政發展史上的諸多爭議和爭論，并不是公共行政發展史上的新鮮話題，但無可置疑和不能忽略的一點是，正是公共行政的這一重大議題及其所觸發的對學科基本問題的思考，深刻地影響了公共行政的學科定位、理論脈絡和研究取向，更影響著公共行政的實踐。

（一）西蒙與沃爾多的挑戰

西蒙認為，行政學先輩們曾為公共行政研究與實踐提煉出許多行政原則，傳統行政學者所提出的每一條行政原則都可以找到另一條看來同樣合理卻相反的原則。盡管兩條原則是相反的意見，但人們無法判斷哪條原則更具合理性。雖然它們互相矛盾，但可以共存而運行不悖，因而這些“行政原則”并非真正的科學原則，而只是“行政諺語”。建立在“行政諺語”上的傳統公共行政并不是一門真正的科學。西蒙在《管理行為》一書中指出，古德諾企圖分離出不需要外部控制的一類決策，即事實性決策，但決策既非完全是倫理問題，也非完全是事實問題。沃爾多從政治角度出發對行政理論進行了批判性的分析。在《行政國家》一書中，沃爾多強調了公共行政研究中歷史和文化視野的重要性，強調公共行政學包含政治理論，并提出民主價值在公共行政理論研究和實踐中的重要性，指出“無論是作為一種事實描述，還是作為一種改革方案，任何簡單地將政府分為政治和行政的模式都是不充分的”。

（二）達爾的《公共行政學：三個問題》

羅伯特·達爾認為：“行政科學”是值得懷疑的，特別是它把理論基礎建立在對行政行為進行機械的假設基礎上。達爾指出了傳統公共行政學遇到的三大難題。一是公共行政和規范價值。公共行政科學很難將規范性考慮從公共行政的問題中排除出去。公共行政學者不能避免對目的的關注。二是公共行政與人的行為。公共行政學必須以對人的行為研究為基礎。將人排除在外肯定會使公共行政研究毫無生機、無所作為，并從根本上說是不切實際的。三是公共行政和社會環境。應該重視公共行政與其特殊環境之間的關系，在認為可能存在公共行政的普遍原則之前，進行更多的比較行政研究。

（三）新公共行政

新公共行政是對傳統公共行政所持的效率、經濟、價值中立等價值的一種補充，提出“社會公平”是與效率、經濟并重的公共行政的核心價值。“新公共行政學是和‘新政治學運動’平行的，是和消除政治科學強調行為主義的運動同時發生的。”新公共行政的代表人物弗雷德里克森認為：“政治－行政”二分法缺乏一種經驗證明，因為很明顯，行政管理者不僅要執行政策，還要制定政策，它僅僅是在以未經證明的理論進行辯論。相比之下，“政策－行政”的連續性更準確地說是以經驗為根據的。弗雷德里克森對公平解釋的特殊之處在于提出了社會公平的實現方法。他總結了公共行政管理中的最大化價值，即回應性、工作人員和公民參與決策、社會公平、公民選擇、行政回應性［10］。

（四）新公共管理

新公共管理同樣對傳統公共行政的理論假設———“政治－行政”二分進行了猛烈抨擊，認為理論上對“政治－行政”二分的探討并不能對公共行政的實踐給予有說服力的解釋，因為所謂的“政治－行政”二分在現實中并沒有那么清晰而明顯的界限，官僚們的權力不斷增長，在決策中變得越來越有發言權。官僚們的信息優勢導致政治家們總是發現自己處于半外行的尷尬地位。對于政治與行政的不可分性，蓋伊·彼得斯認為：“行政管理與政策并非表現為互不相關的離散現象，而是相互關聯的。無論是通過主觀還是客觀的方式，行政系統的特性都會影響政治系統的政策產出。行政系統的確在制定政策，盡管這些政策與立法機構以及執行機構所制定的政策在擬訂與公布的方式上不完全相同，而且與那些公開的規則相比，行政機關所制定的可實施的規則對個人的實際影響更大。”新公共管理學派主張對部分高級公務員實行政治任命，在履行相應責任的同時增強其政治回應性。新公共管理對改革政府官僚主義、文牘主義，提高政府效率，增強政府回應性起到了很重要的作用。

（五）新公共服務

新公共服務的批判集中在新公共管理的價值假設、操作方式違背了公共行政所追求的公共價值，并在逐步地腐蝕和破壞公平、公正、民主。新公共服務將公共利益的民主價值觀、公民權和服務重新確定為公共行政領域的規范性基礎。雖然新公共服務并沒有對“政治－行政”二分明確地提出批評，但是貫穿在新公共服務中的公共利益、民主參與、公民權等價值理念，依然能夠引發對傳統公共行政理論邏輯及研究假設的反思。

三、“政治－行政”二分：理論背景與學科貢獻

任何一種理論的產生，都有其特定的歷史條件和時代背景。將“政治－行政”二分原則與其提出的理論淵源和社會背景聯系起來進行考察和解讀，既是對這一原則本身的尊重，也是學術批判應該遵循的前提。更為重要的是，從本源上考察“政治－行政”二分，能使我們重新發現和認識這一原則的本來面貌和真實含義，加深對公共行政領域這一核心問題的理解。

（一）理論淵源與社會背景

“政治與行政”二分法最為重要的理論淵源是國家治理理論的變遷。19世紀末20世紀初，資本主義國家的治理模式從自由放任轉變為積極干預。在自由放任的治理模式中，行政僅僅是政治實現統治的一個附屬工具。西方國家進入壟斷資本主義時期后，隨之而來的社會問題與社會矛盾需要國家回應與解決這些發展困境，同時重新思考其治理方式。這在客觀上為行政學的發展奠定了思想基礎。理論的發展已經為行政從政治中擺脫出來提供了條件，而社會結構的分化使行政學的研究進入到公共行政階段，發展成為公共行政學。更加重要的是，政黨分肥制度帶來了諸多社會問題。19世紀末20世紀初，政黨分肥制已經暴露出諸多弊端，比如政治對行政的過度控制嚴重影響政府行政的穩定性和政府效率，文官素質低下。這些弊端使美國民眾愈發不滿，迫切要求進行改革，解決的辦法是改革文官制度，采用現代文官制度。美國行政研究發軔期注重的是為現實的政治體制改革提供理論依據，強調的是學科創建中的理論范式創造，因而在研究風格上帶有很強的宏觀、抽象色彩。

（二）學科貢獻

1．確定了公共行政學研究的目的和任務，解決了行政學科的獨立性問題威爾遜在《行政學之研究》中提出了行政學研究的目標。圍繞這些問題出現了政府做什么、怎么做以及如何做得更好等問題。這一研究框架使得行政學的獨立地位問題得以解決，使行政學研究與政治學研究在理論上得到明晰。隨著古德諾《政治與行政》的問世，“政治－行政”二分的觀點得到了系統闡述，從而為建立系統的行政學奠定了理論基礎。2．指導行政改革，并為韋伯官僚制的建立做了鋪墊“政治－行政”二分法最早運用于美國文官制度改革，并為推行以《彭德爾頓法》為標志的現代文官制度提供了思想基礎。同時，行政領域受到了泰勒的科學管理主義的深刻影響，而威爾遜、古德諾的“政治與行政分離”更有助于實現行政組織的科學原則。效率成為行政學研究的核心內容之一。而進一步將“政治－行政”二分法、效率原則落實到行政管理中的是韋伯的官僚制。韋伯認為官僚制是最有效率的，“純粹從技術上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式”。韋伯的官僚制理論解決了威爾遜思想付諸實施的技術性問題，把威爾遜的思想變成了可以實施的組織與制度設計。3．奠定了公共行政學研究的基礎“政治－行政”二分法自威爾遜提出、古德諾系統闡述之后，對它的爭議與批判一直沒有停止過。但是，這些批評并沒有動搖“政治－行政”二分作為公共行政研究基礎的地位。綜合分析對“政治－行政”二分的批評意見，一個共同點在于都認為“政治－行政”二分不具有現實基礎，具體的行政過程經常是政治和行政相關聯、不可分割的過程。“政治－行政”二分的理論意義或理論貢獻在于將公共行政研究獨立于政治領域，不受其干擾，使行政學成為一門獨立的學科成為可能。同時，“政治－行政”二分法開創了行政管理活動從一種統治的視角逐步轉變到一種管理視角。更為重要的是，對“政治－行政”二分理論的諸多批評，并沒有擺脫或拋棄“政治－行政”二分，因為他們最終都沒有提出一個有效平衡政治與行政的可行方案。從積極層面看，正是因為這些批判的存在，公共行政理論不斷得以豐富和完善從而推動公共行政實踐向前發展。

四、“政治－行政”二分：對公共行政理論與實踐的反思

公共行政的發展史，就是一部如何協調政治與行政、公平與效率、政策制定與執行、實證與規范、行政科學與政治哲學、政治家和行政官僚之間的矛盾統一關系的歷史。自公共行政產生至今，各種質疑的聲音不斷，這些質疑不僅包括公共行政學是否能成為一個獨立的學科范式，還包括公共行政學是否能被科學地進行研究，同時也包括對公共行政的研究質量與研究規范的考量。正是這些爭論與反思推動該學科不斷向前發展，使其走上規范的研究道路。一個學科的成熟、發展壯大以及得到其他學科的尊重，在很大程度上取決于在多大程度上能夠圍繞一個重要的核心問題去討論。作為公共行政領域的重大問題，我們需要思考：為什么“政治－行政”二分會變成眾矢之的，甚至威脅到公共行政本身的合法性問題？為什么這一使得公共行政成為一門獨立學科的首要前提，卻受到如此多的詬病？為什么在對公共行政理論與實踐進行的諸多批判和反思中，始終沒有拋棄傳統公共行政的這一研究基礎？“政治－行政”二分法僅僅是技術層面的問題，還是真正的大問題？

（一）公共行政的敘事背景：現代性悖論

如果要回答以上疑問，首先要回到公共行政學科初創時期的敘事背景。在公共行政研究中，明顯具有時代性背景的烙印———現代性，現代性所衍生的技術理性、工具理性成為了公共行政學研究的首要背景，現代性背景所衍生的技術理性也深深地影響到社會科學的知識與研究的發展。“一方面，以技術理性、專業主義與管理主義為特質的現代性，界定了公共行政的實踐品格與思維路徑；另一方面，在以自由民主為主要傳統的公共行政的誕生地———美國，公共行政的發展不能無視其規范價值的根基。”［14］因此，無論是具有價值理性的公共行政還是具有技術理性的公共行政，只有將二者相連才能完整地闡釋和理解公共行政。

（二）“政治－行政”二分：理論研究的理想化與現實中的不可分離性

任何理論或觀點的產生都有其特定的社會背景以及理論目的。“政治－行政”二分的出現更是針對當時面臨的社會問題而提出的。“政治－行政”二分在提出之時是為了將行政從政治中分離出來，擺脫政治領域的干擾和政府面臨的危機與困境，推動政府改革的發展，并促進公共行政學科的建立。“政治－行政”二分在提出之時所做的貢獻是，行政從政治中獨立出來，并作為一門專門學問與獨立的學科，便于更好地進行研究并致力于提高行政效率。但是在之后的公共行政研究中，理論研究或許是試圖將公共行政學科發展為獨立的范式，因而將行政從政治中分離出來，專門研究。但是，當理論被向前推進并付諸行政實踐時，往往將其推向極端，即過于注重二者的分離與獨立，而缺乏關注兩者的互動與不可分離性。“政治－行政”二分并未反映出行政管理領域的真實圖景，不能有效地回應與解釋行政領域的現實問題，也無法擺脫價值選擇問題。因而，我們在討論“政治－行政”的關系問題時，必須分清理論研究的需要與理想化。事實與價值、手段與目的、行政與政治在現實中是無法嚴格分開的。

（三）“政治－行政”二分：政策制定與政策執行的考量與平衡

從理論上來講，“政治－行政”二分法為我們理解公共行政和公共行政所處的現實世界提供了一個分析框架抑或是研究框架，但在公共行政實際運作過程中，不可否認，政治與行政無法也不可能做到完全分離。因此，從實踐意義上來說，它更有助于我們體驗和認識真實世界中的公共行政，有助于我們運用一種批判的眼光更全面地認識理論、感知現實。理論與實踐的互動，能夠使我們更加清晰地理解、認識“政治－行政”二分法。回顧、批判和反思“政治－行政”二分法使我們認識到：不應該僅從效率觀、科學觀來考慮政府的使命，更應考量政府的公共性問題。無論是理論研究還是實踐證明，都展示了政策制定與執行并不一定與“政治－行政”二分法相吻合。也就是說，無論是政治與行政還是政策制定與政策執行，公共行政都必須同時滿足效率和公共性兩個方面，只有這樣才能確保公共行政的合法性。這必然要求我們重新回到政治哲學的大問題，即對美好社會、公共利益以及公民道德作用的重新思考，使得公共行政的關注焦點從“價值中立”、如何提高公共行政的效率轉變到對“美好生活”的界定和追求。美國學者加爾布雷思在《美好社會》中開宗明義，將美好社會定義為“可行的社會，而非完美無缺的社會”，美好社會的輪廓應該是：人人有工作并有改善自己生活的機會，有可靠的經濟增長以維持就業水平，青年人在走向社會之前能夠享受教育和得到家庭的溫暖，為弱者建立一個安全網，人人都有根據自己的能力和抱負取得成功的機會，損人利己的致富手段受到禁止，消除通貨膨脹對人們的威脅，在外交上體現合作和同情精神［15］（p．6）。美好社會的本質是“每一個成員不論性別、種族或族裔來源，都能過一種有價值的生活”［15］（p．6）。無論我們在理論上從何種視角定義美好社會，它必須是一種能夠實現公共利益的社會。而要實現美好社會這一愿望，公共行政在其中扮演的角色是至關重要的。這就要求公共行政直面現代社會，持續地關注變動社會和時代的大問題，并回應、解釋和解答現實生活的挑戰，改善不完美的社會。“無論傾向于哪種路徑，我們相信必須回答這一問題：如果我們不能對我們這個時代的重大問題做出建設性的貢獻的話，我們作為一個領域又有什么可取之處呢？”

（四）“政治－行政”二分：中國公共行政的適用性問題

對于根植于西方語境的“政治－行政”二分理論，我們必然會考慮其在中國這樣一種行政生態下的適用性問題。辯證地看待理論，關注理論的適用性問題，不僅是一種理論自覺的表現，更體現了對現實社會的人文關懷。在深入剖析“政治－行政”二分法的基礎上，我們應該關注自己的大問題，注重理論的本土化；作為一種分析框架，“政治－行政”二分是否有助于我們認識真實世界的中國公共行政？我們應該關注“政治－行政”二分在中國是何種情況，它能在多大程度上解釋中國現實，解釋力有多大；“政治－行政”二分有沒有解答中國當前面臨的現實問題，對中國的現實問題是如何回答的，回答的質量如何，是不是令人滿意；如果它不能很好地解釋中國現實，我們又該如何修正這一理論……總之，我們需要反思：既然理論上的“政治－行政”二分不能對現實中的公共行政實踐予以令人信服的解釋，那么在不運用“政治－行政”二分的情況下，公共行政該如何體現合法性？如何獲得身份認同？“政治－行政”二分雖然在當時的社會背景下，有效地解決了時代提出的問題，但作為公共行政范式的研究基礎是不夠完美的，因為它對公平、正義等這些人類發展的終極目標并沒有給予應有的重視和考量，使公共行政遭到了扭曲和誤解。毋庸置疑，政治是公共行政過程的核心。然而，“政治－行政”二分應該作為公共行政的主要基礎，因為它確實讓我們能夠更好地認識和理解現實世界，能夠更好地促進公共行政實踐的發展。公共行政是一門實踐性很強的學科，“價值必須建立在具體的、集體性的人類關系基礎上”，“倡導使政府權威變成人類目標的推動者，這是一個神奇而又實際的任務”。

作者：關爽單位：浙江大學